周密+徐萌

摘 要：本文立足于津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略的現實背景和主要問題，在梳理京津冀協(xié)同發(fā)展最新進展的基礎上，分析了京津冀協(xié)同發(fā)展的制約因素和主要問題，最后提出了推進京津冀協(xié)同發(fā)展的建議，即構建和健全協(xié)同發(fā)展的制度框架、完善協(xié)同發(fā)展的運行機制和內容體系、創(chuàng)新構建協(xié)同發(fā)展的多主體互動合作模式、按照世界級城市群的要求統(tǒng)籌規(guī)劃空間功能、立足各地優(yōu)勢推動產業(yè)結構優(yōu)化和產業(yè)布局調整。

關鍵詞：國家重大戰(zhàn)略設計；京津冀協(xié)同發(fā)展；首都功能

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2016）06-0051-05

改革開放30多年來，地方經濟的有效發(fā)展充分釋放了制度潛力，有效激發(fā)了區(qū)域活力，然而卻引致了資源浪費、過度競爭、發(fā)展低效、后勁不足等問題。在經濟增速放緩和資源承載能力下降等壓力下，這些問題顯得尤為迫切，亟需凝聚分散的區(qū)域力量，對區(qū)域整體發(fā)展進行系統(tǒng)設計和定向試點。在這種新的歷史條件下，黨中央和國務院明確提出推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策部署。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的主要背景

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略是實質性推動京津冀三地合作的關鍵舉措

京津冀三地的合作已經走過了幾十年的歷程。早在20世紀80年代中期，京津冀就被作為一個整體納入國土整治戰(zhàn)略中。21世紀初，京津冀三地達成了“廊坊共識”①①為了推進京津冀一體化進程中部分原則問題的解決，2004年2月12日-13日，由國家發(fā)改委主持，京津冀三地的政府、企業(yè)和學者等各方人士代表集聚在河北省廊坊市商討并達成了廊坊共識，提出三地在基礎設施、資源環(huán)境、產業(yè)布局、城鎮(zhèn)體系、交通設施等方面的協(xié)同發(fā)展目標。 ，但由于種種原因未能落實。此后，京津冀經濟圈與京津冀城市群等概念也相繼被提出，然而這一階段的京津冀合作主要體現為民間醞釀，缺少實質性推動。2014年2月26日，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，中央成立專門的領導小組和咨詢委員會，三地政府相繼簽署多項合作協(xié)議，三地民間的合作也逐漸加強。這意味著從中央戰(zhàn)略、組織機構、政府推動和民間跟進等多層面開始推動京津冀協(xié)同發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展開始從市場自發(fā)的行動轉向政府強勢推動的實質性發(fā)展階段。

（二）首都面臨的大城市病是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出的直接動因

2015年北京市常住人口高達21705萬人。[1]人口的高度聚集導致各種經濟社會問題，如交通擁堵、房價高漲，水資源緊缺、空氣污染等。2015年北京位居中國堵城排行榜首，上班族通勤時間要比無擁堵時高2倍，擁堵成本極高①①數據來源：《2015年度中國主要城市交通分析報告》，高德地圖2016年1月發(fā)布。 ；北京2015年底純商品房住宅成交均價達到3萬/平方米，比2010年上漲了463%；[2]2014年中國空氣污染排名北京和天津都位列前10名內，2015年北京共有179個污染天，其中46天有重度污染，PM2.5年均濃度超標1.3倍。[3]上述社會經濟問題存在明顯的負外部性，單靠某一個城市很難根治，因此，通過疏解與承接進而區(qū)域協(xié)同，才能解決單一城市難以破解的城市病問題。

（三）通過典型地區(qū)的示范發(fā)展解決中國問題是京津冀協(xié)同發(fā)展的落腳點

2008年金融危機之后，中國的經濟增長面臨著結構性減速、發(fā)展差距擴大、政府治理缺乏科學性、環(huán)境污染和資源承載力差等多種矛盾，亟需探索有效的解決途徑。不同地區(qū)在地理、收入、勞動力市場、公共服務設施、建設形態(tài)、政策話語權上的分割，加劇了公共資源配置的失衡格局，事實上也割裂了共同市場的形成，并進一步制約了有效需求的產生。京津冀地區(qū)位于首都周邊，土地占全國26%，人口占全國6%，GDP占我國11%，匯聚了中國主要的科研資源、金融資源和創(chuàng)新型企業(yè)，具有協(xié)同發(fā)展的良好基礎和進行全國示范的潛力。

（四）調整與拓寬發(fā)展縱深是激活國家空間潛力的必然選擇

改革開放以后，我國的經濟發(fā)展以東部沿海向內部逐步開放為主線，形成了東、中、西的帶狀發(fā)展格局。此后，為改變非均衡布局，國家將促進地區(qū)經濟平衡的戰(zhàn)略重點放在東西平衡戰(zhàn)略上，如2000年提出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略與2004年提出的中部崛起戰(zhàn)略等。然而由于地理稟賦的特點，我國在東西走向上受到地理條件的限制，拓展空間有限，亟需從東西戰(zhàn)略轉向南北平衡戰(zhàn)略。近年來，我國提出了以“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展，沿長江流域經濟帶為支撐的國土空間新格局。其中，京津冀協(xié)同發(fā)展是國家東西平衡向南北平衡轉向的重大部署，是優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局、調整生產力空間結構、打造新的經濟增長極、形成新的經濟發(fā)展方式的必然選擇。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的最新進展

（一）政府出臺多項文件積極推進京津冀協(xié)同發(fā)展進程

自習近平總書記2014年2月26日在北京召開座談會發(fā)表大力推進京津冀協(xié)同發(fā)展的講話以來，協(xié)同發(fā)展取得了突破性進展?！熬┙蚣絽f(xié)同領導小組”的成立為協(xié)同發(fā)展提供了組織保障。2015年3月出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，基本完成了推動京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計，明確指出了京津冀的總體定位和三地的分定位。三地在總體定位指導下各自發(fā)揮功能②②以首都為核心的世界級城市群，區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)，全國創(chuàng)新驅動增長引擎和生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)。 。北京不再強調經濟中心，而是重點打造與首都地位相配套的政治、文化、國際交往、科技中心；天津市在保持產業(yè)和航運優(yōu)勢的前提下，加大改革創(chuàng)新的力度；河北省立足當地特色，致力于產業(yè)轉型升級和廣闊腹地的建設。表1梳理了自2014年以來國家和政府出臺的關于京津冀協(xié)同發(fā)展的相關文件。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務是疏解非首都功能

2016年，三地政府會同工信部聯合編發(fā)了《京津冀產業(yè)轉移指南》，作為疏解非首都功能，加快區(qū)域產業(yè)協(xié)同布局的重要指導文件。該文件指出，疏解的重點在于四類：一般性產業(yè)特別是高耗能產業(yè)；物流基地、專業(yè)市場等第三產業(yè)；部分教育、醫(yī)療等社會公共服務功能；部分行政性、事業(yè)性服務機構和企業(yè)總部。2015至2016年疏解取得了顯著的效果，基本上達到了控增量、調存量的目的，具體如表2所示。

（三）京津冀三地從交通到民生領域全面推進協(xié)同進程

1.交通基礎設施協(xié)同。京津冀地區(qū)將以現有通道格局為基礎，著眼于打造區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，促進城市間互聯互通，推進“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環(huán)”網格化格局轉變。到2020年，多節(jié)點、網格狀的區(qū)域交通網絡基本形成；京津冀年底計劃連通三條高速國道；2019年建成北京新機場。

2.環(huán)境治理協(xié)同。深入實施《大氣污染防治行動計劃》，切實加大京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理力度。北京、天津、唐山、保定、廊坊、滄州等率先統(tǒng)一重污染天氣預警分級響應標準，并開始運行區(qū)域大氣污染防治信息共享平臺，實現三地的信息共享和及時傳遞，加強了三地治理環(huán)境污染尤其是大氣污染的力度。同時京津冀綠色發(fā)展研究院為區(qū)域環(huán)境保護和綠色發(fā)展提供科學決策依據和證據支持。

3.科技創(chuàng)新協(xié)同。2014年三地政府科技部門共同簽署《京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究和基礎研究合作框架協(xié)議》，同年北京協(xié)同創(chuàng)新研究院成立，中關村在津冀設立分支機構1600余家，為三地的科技協(xié)同提供科學決策依據。此外，河北省積極應對京津產業(yè)轉移，滄州渤海新區(qū)主動承接京津產業(yè)轉移和科技成果轉化。

4.社會民生協(xié)同。切實保障民生權利。具體措施包括，拖欠工資行為三地可協(xié)同查辦；全面展開跨省市就醫(yī)直接結算工作；京籍老年人異地養(yǎng)老的政策；公共服務機構及功能在三地的互通互聯。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的制約因素和主要問題

（一）制度體系不完善

京津冀三地之間由于傳統(tǒng)行政區(qū)劃所隱含的壁壘仍然較為強大，表現為：一是，要素自由流動的制度壁壘。與長三角、珠三角相比，京津冀的行政干預更強，浙江、江蘇、上海、廣東的市場化指數在2009年前就已穩(wěn)居全國前四，京津冀地區(qū)尤其是河北相對落后。二是，協(xié)同的制度設計較為分散。目前關于協(xié)同的總體思路和方向較為明確，但落實到交通基礎設施、環(huán)境污染治理、科技創(chuàng)新發(fā)展等具體方面的制度保障比較分散，缺乏統(tǒng)籌、對接和具體實施路徑的設計。三是戰(zhàn)略與規(guī)劃的落實缺乏長效制度和機制保障。京津冀協(xié)同的制度主要是規(guī)劃，然而我國的規(guī)劃在實施和評價過程中缺乏必要的法律規(guī)范、有效監(jiān)督和科學方法。

（二）產業(yè)互補性較弱

產業(yè)的協(xié)同是京津冀協(xié)同的基礎和保障。京津冀三地間同構性產業(yè)較多。其中北京與河北的主導產業(yè)中，電力和石化兩項同構性較強。北京與天津的主導產業(yè)中，同構的產業(yè)包括交通運輸、電子信息、石化以及煤炭開采四項。天津與河北的主導產業(yè)中，同構性較強的包括金屬冶煉與石化?？傮w上看三地的比較優(yōu)勢產業(yè)以重工業(yè)類型為主，未能完全體現本地特色資源優(yōu)勢和錯位發(fā)展。

（三）空間結構不盡合理

在本輪協(xié)同發(fā)展中，津冀兩地在承接北京資源的過程中競爭性較強，空間統(tǒng)籌的矛盾較為突出。北京周邊的廊坊、保定涿州、天津武清等地區(qū)超前謀劃了相當數量和規(guī)模的城市新區(qū)和產業(yè)園區(qū)，天津提出建設12個對接平臺，規(guī)劃范圍約810平方公里；河北省提出40個對接平臺，規(guī)劃范圍超過1.4萬平方公里；保定京保新區(qū)（白溝）、京南現代產業(yè)基地、永清等諸多新區(qū)均提出了類似的產業(yè)承接訴求，相互之間競爭激烈。兩市一省發(fā)展訴求差異大，空間資源缺乏整體調控引導。

（四）承接地與疏解地的落差較大

京津冀協(xié)同發(fā)展中，河北是短板。環(huán)北京貧困帶等問題反映了河北的發(fā)展基礎、經濟總量、生產要素、市場環(huán)境等都與京津存在較大差距。一方面，河北仍然是京津低端產業(yè)疏解的目的地。當前北京向河北疏解的產業(yè)絕大部分仍然是附加值較低和載能較大的產業(yè)，如食品加工、服裝加工等低端制造業(yè)。另一方面，由于河北與京津的巨大落差，使得河北難以承接北京的中高端資源，從而使得承接地的建設十分緊迫。

四、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的政策建議

（一）構建和健全協(xié)同發(fā)展的制度框架

國內外區(qū)域協(xié)同發(fā)展的經驗顯示，只有構建科學合理的制度框架，才能保證協(xié)同發(fā)展形成頂層設計。第一，建立以法律-規(guī)劃-政策為主體的協(xié)同發(fā)展制度體系，依靠法律法規(guī)保障、遵循政策規(guī)定，落實規(guī)劃導向。第二，建立區(qū)域層面的協(xié)同機構。豐富地區(qū)層面以區(qū)域協(xié)同領導小組、城市合作框架協(xié)議、市長聯席會議等為主要形式的管理機構，學習效仿長江三角洲的“城市經濟協(xié)調會”的成功模式，結合分權、部分授權、聯合等多種方式完善管理機構的設置，形成有調控能力的協(xié)調機構。第三，建立協(xié)商、規(guī)范制定、實施、監(jiān)督、評價等相互協(xié)調、配套的議事程序與具體規(guī)則。

（二）完善協(xié)同發(fā)展的運行機制和內容體系

在凝聚共識與明確規(guī)則的基礎上，建立經濟、社會、教育、科技等方面的大協(xié)同，打破行政區(qū)劃制約，依據經濟區(qū)劃的內在關系進行協(xié)同。通過中央與地方的分權、分稅、協(xié)同等機制，將國家集中力量辦大事的優(yōu)勢與市場作用有效結合。繼續(xù)推進從交通基礎設施-生產要素-產業(yè)-民生與社會等領域漸次協(xié)調與合作。重點從行政協(xié)調機制和產業(yè)協(xié)調機制上進行攻關與突破。建立健全與協(xié)同發(fā)展資金要求、利益平衡、試點推動、綜合管理相配套的財稅與融資制度。重點在戶籍制度改革、勞動力市場改革、土地流轉制度改革、融資制度改革等方面進行試點與改革。

（三）創(chuàng)新構建協(xié)同發(fā)展的多主體互動合作模式

充分發(fā)揮北京在協(xié)同發(fā)展中的主導性作用，根據大型企業(yè)分支機構建設、園區(qū)合作、模式復制、企業(yè)搬遷、稅收分享等多種模式加大京津冀三地的互動和協(xié)同。積極鼓勵三地特殊區(qū)域的共建，加強企業(yè)主體的利益紐帶，推進以“京津金融一體化改革試驗區(qū)”、“河北——天津產業(yè)轉移園”為首的合作園區(qū)建設。[4]以組建“百人黨外專家團”為契機，吸收民間有效意見，對三地教育、科技、金融、交通、生態(tài)等多個方面發(fā)展獻計獻策。

（四）按照世界級城市群的要求統(tǒng)籌規(guī)劃空間功能

以“京津冀城市群——京津大都市區(qū)——都市區(qū)——中心城市——縣市單元”五層次構成的空間體系為目標，優(yōu)化京津冀城市群的空間品質。切實發(fā)揮首都副中心對周邊地區(qū)的輻射作用，逐步向區(qū)域內部的廣域范圍內實現經濟功能和服務功能的轉移。對區(qū)域內外圈的新建城區(qū)和產業(yè)園區(qū)如北京周邊的廊坊、天津武清等，加強中間地帶環(huán)狀線交通、機場、港口、鐵路等交通基礎設施的建設，拓寬都市圈軌道交通線網的密度。加大非首都核心功能疏解中的空間統(tǒng)籌，以模塊性疏解替代分散自主疏解，加強政府引導，按照整體轉移、分支機構轉移和后臺或后援中心轉移三種模塊類型，有針對性的疏解。

（五）立足各地優(yōu)勢推動產業(yè)結構優(yōu)化和產業(yè)布局調整

首先考慮不同產業(yè)的供需特點，根據京津冀三地在工業(yè)化、信息化與城市化的不同發(fā)展階段錯時錯位發(fā)展。其次，實現經濟要素市場化。圍繞要素的自由流動，加強產業(yè)提升、城市功能完善以及信用、知識產權、人才等環(huán)境建設。再次，利用京津冀地區(qū)整體的科技能力和市場需求，創(chuàng)新驅動生產性服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)為主導的現代產業(yè)體系，同時盡量與本地的優(yōu)勢產業(yè)相匹配。具體而言，北京短期內不放棄發(fā)展高科技含量、高附加值、低能耗、低污染的現代制造業(yè)，天津依靠較穩(wěn)固的制造業(yè)基礎，兩市均兼從生產性服務業(yè)和生活性服務業(yè)入手，打造創(chuàng)新型、高端型的現代服務業(yè)，如商務服務業(yè)、流通服務業(yè)、信息服務業(yè)、新型消費服務業(yè)、旅游業(yè)以及文化創(chuàng)意產業(yè)等；河北省應著重在制造業(yè)加大發(fā)展力度和質量要求，如規(guī)劃發(fā)展商貿物流業(yè)、會展業(yè)、服務外包業(yè)等，逐步向服務業(yè)轉變。

參考文獻：

[1]北京市統(tǒng)計局. 全市年末常住人口[EB/OL].（2016-03-25）[2016-08-20]. http：//www.bjstats.gov.cn/tjsj/yjdsj/rk/2015/201603/t20160317_339143.html.

[2]王麗新. 北京買套住宅平均需510萬元部分商住房單價直逼7萬元[N].證券日報，2016-06-21（C2）.

[3]北京市環(huán)境保護局. 2015年北京市環(huán)境狀況公報[EB/OL]. （2016-04-13）[2016-08-20].http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/331443/331937/333896/4387658/index.html.

[4]薄文廣，周立群.長三角區(qū)域一體化的經驗借鑒及對京津冀協(xié)同發(fā)展的啟示[J].城市，2014（5）：26.

責任編輯：李祖杰