●劉曉青

財(cái)政資金安全現(xiàn)狀分析及管理對(duì)策探究
——以河南省為例

●劉曉青

財(cái)政資金安全一直是我國(guó)政府財(cái)政重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，但在財(cái)政資金使用與管理過(guò)程中，由于財(cái)政內(nèi)控制度執(zhí)行不力、國(guó)庫(kù)管理部門工作基礎(chǔ)薄弱、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力、信息系統(tǒng)管理存在漏洞、監(jiān)督體系有待健全等原因，導(dǎo)致存在著賬戶管理和資金支付不規(guī)范、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革不徹底、信息技術(shù)系統(tǒng)支撐作用不明顯等問(wèn)題。針對(duì)財(cái)政資金使用管理中存在的問(wèn)題，本文建議從健全內(nèi)控制度、增強(qiáng)安全責(zé)任意識(shí)、完善預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、深化國(guó)庫(kù)集中支付改革、重視財(cái)政信息化建設(shè)和完善財(cái)政“大監(jiān)督”體系等方面采取措施。

財(cái)政資金 安全 監(jiān)督 信息化 對(duì)策

加強(qiáng)財(cái)政資金的使用與管理，確保財(cái)政資金安全，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要物質(zhì)保證，也是我國(guó)政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的前提條件。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于全面開(kāi)展財(cái)政資金安全檢查工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕216號(hào)）要求，河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查二處于2016年上半年對(duì)財(cái)政資金安全問(wèn)題進(jìn)行了專項(xiàng)檢查和調(diào)研。本文結(jié)合此次檢查和調(diào)研的實(shí)際情況，深入分析河南省財(cái)政資金安全使用與管理方面的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及形成原因，并提出確保財(cái)政資金安全使用及管理的意見(jiàn)與建議。

一、財(cái)政資金管理中存在的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)控制度執(zhí)行不到位

防范財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)的有效手段之一就是內(nèi)部控制，但此次檢查和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分市縣（區(qū)）財(cái)政部門與商業(yè)銀行、預(yù)算單位、同級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)之間的對(duì)賬制度，單據(jù)、票據(jù)傳遞與交接登記制度，定期輪崗和崗位培訓(xùn)等內(nèi)部控制制度均沒(méi)有得到較好的執(zhí)行。

（二）賬戶管理和資金支付不規(guī)范

經(jīng)過(guò)清理整頓后，大部分市縣（區(qū)）財(cái)政部門銀行賬戶管理已逐步規(guī)范，但仍存在一些不足：部分市縣財(cái)政局未嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政專戶開(kāi)立核準(zhǔn)及備案程序，未嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行清理、歸并和撤銷，財(cái)政專戶過(guò)多和重復(fù)設(shè)立的現(xiàn)象較為普遍；多數(shù)財(cái)政部門尚未建立專戶年報(bào)制度，管理精細(xì)化程度不足。

（三）暫存款、暫付款管理不到位

此次檢查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)市縣財(cái)政部門未建立有效的暫存款、暫付款定期清理機(jī)制和借款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；部分市縣財(cái)政部門違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制方式虛列支出，未按照相關(guān)規(guī)定對(duì)以前年度按權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的事項(xiàng)和已發(fā)生的財(cái)政借墊款進(jìn)行清理。此外，部分市縣（區(qū)）違規(guī)對(duì)非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項(xiàng)目借款甚至墊付財(cái)政資金，部分新增借款未按規(guī)定履行同級(jí)人大審批程序。

（四）國(guó)庫(kù)集中支付制度改革不到位

截至目前，國(guó)庫(kù)集中支付改革已成為河南省財(cái)政支撐應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)的重要組成部分，取得的成就有目共睹，但還存在一些問(wèn)題：首先，尚未開(kāi)發(fā)出一套滿足縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)財(cái)政部門的立體綜合軟件系統(tǒng)；其次，部分市縣(區(qū)）的財(cái)政部門對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革重要性的理解和認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致日常工作中缺乏緊迫感；再次，財(cái)政專戶資金支付撥款依據(jù)不全，財(cái)政專戶撥款部分采取實(shí)撥資金方式，還未實(shí)行規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付管理。

（五）信息技術(shù)系統(tǒng)支撐作用不明顯

一是大多數(shù)市縣（區(qū)）的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)較為落后，硬件軟件設(shè)施均嚴(yán)重滯后于改革要求，在一定程度上影響了國(guó)庫(kù)集中支付改革的成效；二是受財(cái)力有限等客觀因素的影響，部分縣級(jí)預(yù)算單位缺乏必要的基本設(shè)備，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)仍處于手工操作狀態(tài)；三是部分市縣“財(cái)、稅、庫(kù)、銀”橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)不夠完善，信息聯(lián)網(wǎng)和共享嚴(yán)重滯后于當(dāng)前財(cái)政工作的新需求；此外，由于財(cái)政部門與人民銀行國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行在工作時(shí)間和方式方法上的不銜接，導(dǎo)致清算、付款、對(duì)賬不及時(shí)。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

（一）財(cái)政內(nèi)控制度執(zhí)行不力

部門市縣（區(qū)）財(cái)政部門內(nèi)控制度的執(zhí)行不夠嚴(yán)格，在財(cái)政資金安全管理的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如崗位人員管理，印鑒使用與管理，單據(jù)交接與傳遞，會(huì)計(jì)檔案審核及保管，財(cái)政專戶的開(kāi)設(shè)與撤銷，與業(yè)務(wù)科室、預(yù)算單位和人行國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行的對(duì)賬制度等方面都存在執(zhí)行不規(guī)范的問(wèn)題，在某種程度上造成了財(cái)政資金使用與管理過(guò)程中的安全隱患。

（二）國(guó)庫(kù)管理部門工作基礎(chǔ)薄弱

部分市縣財(cái)政部門未能嚴(yán)格按照不相容崗位相分離的原則配備人員，國(guó)庫(kù)管理人員中存在著一人多（兼）崗、日常工作任務(wù)繁重的問(wèn)題；未能按照財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理基礎(chǔ)工作規(guī)定及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，個(gè)別地方甚至滯延幾個(gè)月；有些地方預(yù)算、國(guó)庫(kù)管理部門的工作人員沒(méi)有考取會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書或其他相關(guān)職稱證書，業(yè)務(wù)能力無(wú)法滿足實(shí)際工作的需要。此外，“重分配、輕管理”的思想仍未得到有效的糾正，無(wú)法滿足現(xiàn)代預(yù)算管理的新要求。

（三）預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力

有些單位在編制預(yù)算時(shí)未細(xì)化到具體項(xiàng)目，沒(méi)有按零基預(yù)算進(jìn)行編制；部分預(yù)算單位對(duì)財(cái)政資金支出控制不嚴(yán)，超支浪費(fèi)等現(xiàn)象較為普遍。比如，基本支出和項(xiàng)目支出未作出明確的劃分，有些預(yù)算單位在有些情況下選擇用項(xiàng)目支出來(lái)彌補(bǔ)基本支出經(jīng)費(fèi)的不足，與?？顚Ｓ玫囊?guī)定不相符；在財(cái)政資金使用過(guò)程中，重?fù)芸钶p管理，重預(yù)算審核輕績(jī)效評(píng)價(jià)的觀念仍影響較大，相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)際使用績(jī)效缺乏科學(xué)、全面的監(jiān)督和考核，財(cái)政資金的使用效益無(wú)法得到充分發(fā)揮。

（四)信息系統(tǒng)管理仍然存在漏洞

信息系統(tǒng)在大量、頻繁的財(cái)政資金支付和清算方面有著至關(guān)重要的作用，但實(shí)際上，河南省信息化建設(shè)起步較晚，發(fā)展相對(duì)滯后，專業(yè)隊(duì)伍力量不足，部分市縣未落實(shí)信息安全管理責(zé)任，沒(méi)有專職信息管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人才，加上業(yè)務(wù)科室人員計(jì)算機(jī)水平有限，對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)相關(guān)運(yùn)行系統(tǒng)的操作不到位。此外，在運(yùn)行維護(hù)服務(wù)保障方面，部分市縣未實(shí)現(xiàn)集中支付系統(tǒng)與各代理銀行系統(tǒng)雙向?qū)崟r(shí)互聯(lián)，存在支付的實(shí)時(shí)性和準(zhǔn)確性得不到保障的問(wèn)題。

(五）財(cái)政資金監(jiān)督體系有待完善

目前，我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)部門的外部監(jiān)督均側(cè)重于事后監(jiān)督，而事前評(píng)估和事中監(jiān)控相對(duì)薄弱。具體來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)突擊檢查多，日常監(jiān)督較少，導(dǎo)致許多財(cái)政資金安全方面的違法違紀(jì)問(wèn)題都是在形成既成事實(shí)、造成巨大損失后才被查處，使財(cái)政監(jiān)督檢查的工作實(shí)效大打折扣。此外，由于傳統(tǒng)監(jiān)督理念尚未徹底改變，目前多數(shù)監(jiān)督檢查任務(wù)的重點(diǎn)仍然是各預(yù)算單位的預(yù)算編制和執(zhí)行是否合規(guī)以及財(cái)務(wù)制度執(zhí)行是否到位，對(duì)財(cái)政資金的使用績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估關(guān)注較少。

（六）國(guó)庫(kù)集中支付改革不夠深入

部分市縣（區(qū)）從會(huì)計(jì)集中核算模式向國(guó)庫(kù)集中支付制度轉(zhuǎn)軌的工作銜接不夠規(guī)范科學(xué)，有的市縣財(cái)政部門未能嚴(yán)格依據(jù)改革的有關(guān)要求，將國(guó)庫(kù)集中支付資金轉(zhuǎn)入支付中心的實(shí)有資金賬戶，再根據(jù)預(yù)算單位的用款申請(qǐng)進(jìn)行支付，財(cái)政資金未能直接撥付給基層預(yù)算單位或商品勞務(wù)供應(yīng)商，從而使國(guó)庫(kù)集中支付制度在確保財(cái)政資金安全方面的優(yōu)勢(shì)得不到真正發(fā)揮。

三、加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理的對(duì)策建議

（一）健全部門內(nèi)控制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督約束

一是通過(guò)科學(xué)設(shè)置崗位，明確分工。各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格按照“不相容崗位分離控制”的要求，在預(yù)算指標(biāo)管理、印鑒管理、票據(jù)管理、會(huì)計(jì)核算等財(cái)政資金運(yùn)行鏈條中，實(shí)現(xiàn)收支分離、賬款分離、審批與撥付分離等內(nèi)控制度，并定期執(zhí)行輪崗制。二是加強(qiáng)票據(jù)和印章管理。明確各類票據(jù)保管、領(lǐng)用、交接、注銷等環(huán)節(jié)的職責(zé)權(quán)限和程序；嚴(yán)禁一人保管所有印章，始終堅(jiān)持“誰(shuí)使用、誰(shuí)保管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。三是進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任追究處罰制度的執(zhí)行，制定財(cái)政資金運(yùn)行監(jiān)督實(shí)施方案，根據(jù)資金運(yùn)行整體情況確定監(jiān)督重點(diǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范；同時(shí)，將財(cái)政資金安全和各部門職權(quán)范圍與責(zé)任職能直接掛鉤，確保責(zé)任落實(shí)到人。

（二）增強(qiáng)安全和責(zé)任意識(shí)，夯實(shí)資金安全基礎(chǔ)

一是增強(qiáng)財(cái)政干部的法律意識(shí)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)始終重視財(cái)政干部學(xué)法、懂法、守法的宣傳教育工作，將法律意識(shí)和法制素養(yǎng)的考核納入過(guò)程和年終的個(gè)人工作考核，真正提高廣大財(cái)政干部的財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)，督促其做到依法履職，依法理財(cái)。二是增強(qiáng)財(cái)政干部的責(zé)任意識(shí)。作為財(cái)政干部，要切實(shí)認(rèn)識(shí)到財(cái)政資金安全的重要性，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，不能存在麻痹心理和失職言行。三是增強(qiáng)財(cái)政干部的憂患意識(shí)。各級(jí)財(cái)政部門和全體財(cái)政干部要牢固樹(shù)立憂患意識(shí)，始終保持危機(jī)感、緊迫感，提高對(duì)可能出現(xiàn)問(wèn)題的預(yù)見(jiàn)性，并采取切實(shí)可行的措施和對(duì)策加以應(yīng)對(duì)。四是增強(qiáng)財(cái)政干部的大局意識(shí)。財(cái)政資金安全工作是一項(xiàng)整體工作，不是某一個(gè)部門，更不是某一個(gè)特定個(gè)人的事情，因此需要相關(guān)部門從大局出發(fā)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成合力，確保財(cái)政資金的安全管理和使用。

（三）完善預(yù)算編制管理，強(qiáng)化事前管理控制

一方面，財(cái)政預(yù)算部門應(yīng)注重提高財(cái)務(wù)管理與預(yù)測(cè)能力，充分考慮各項(xiàng)財(cái)政收入來(lái)源，合理核算支出范圍和規(guī)模，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，在考慮上年支出情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理安排下年度各項(xiàng)支出，盡可能詳盡、全面地反映本地區(qū)財(cái)政收支狀況，以保證預(yù)算編制的預(yù)見(jiàn)性、完整性和真實(shí)性。另一方面，要注重財(cái)政資金使用的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算。各類項(xiàng)目預(yù)算編制都要經(jīng)過(guò)科學(xué)充分的論證，財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)與各業(yè)務(wù)處室的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧，做好預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目的研究評(píng)審工作，切實(shí)提升申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量。根據(jù)各項(xiàng)目發(fā)展的必要性、可行性和有效性，分清主次，有所側(cè)重，確保項(xiàng)目資金支出進(jìn)一步細(xì)化至具體項(xiàng)目，真正提高預(yù)算執(zhí)行的約束力。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政資金績(jī)效

一是進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算執(zhí)行管理，堅(jiān)持預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)相統(tǒng)一的原則，科學(xué)、合理地編制部門預(yù)算，細(xì)化收支項(xiàng)目，保證預(yù)算與收支實(shí)際相符合；同時(shí)，嚴(yán)格依法執(zhí)行部門預(yù)算，財(cái)政預(yù)算部門要建立健全月度用款計(jì)劃審批制度，并按照工作的實(shí)際進(jìn)展有計(jì)劃地做好預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行工作，盡可能降低財(cái)政資金開(kāi)支的隨意性和盲目性。二是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析和研究，對(duì)于可控范圍內(nèi)的差異，可考慮適當(dāng)調(diào)整預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，使部門預(yù)算符合單位的實(shí)際情況；同時(shí)，建立健全科學(xué)、嚴(yán)密的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方式方法，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效的監(jiān)督和考核，盡量減少無(wú)效和低效支出，切實(shí)提高財(cái)政支出效益。

（五）深化國(guó)庫(kù)集中支付改革，強(qiáng)化財(cái)政專戶管理

一是要加快建立完善統(tǒng)一的、包括全部財(cái)政資金收支在內(nèi)的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶，按照規(guī)定設(shè)立零余額賬戶，使全部財(cái)政資金的收支都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系進(jìn)行。二是各級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶的管理，開(kāi)設(shè)新戶時(shí)，嚴(yán)格履行必要的審核手續(xù)，并及時(shí)向上級(jí)財(cái)政部門備案；對(duì)已存在的專戶，也要按照“歸口統(tǒng)一管理，嚴(yán)格按程序開(kāi)設(shè)，同類專戶歸并”的原則，做好清理、歸并和撤銷工作，規(guī)范財(cái)政部門與人民銀行國(guó)庫(kù)和其他商業(yè)銀行之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。三是做好非稅收入收繳與管理工作，進(jìn)一步健全和完善非稅收入收繳體系，使非稅收入收繳軟件與國(guó)庫(kù)集中支付、鄉(xiāng)財(cái)縣管等軟件相互銜接，有效互補(bǔ)，只有這樣，才能最大限度地降低財(cái)政資金的安全隱患。

（六）推動(dòng)財(cái)政信息化建設(shè)，強(qiáng)化資金安全管理

眾所周知，信息化是現(xiàn)代財(cái)政管理制度的顯著特征和發(fā)展趨勢(shì)，因此，各級(jí)財(cái)政部門要適應(yīng)財(cái)政管理工作的新形勢(shì)，按照財(cái)政大平臺(tái)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，完善信息系統(tǒng)。一是在財(cái)政干部招錄過(guò)程中，注重選拔專業(yè)領(lǐng)域人才；在財(cái)政干部年度培訓(xùn)中，加大對(duì)計(jì)算機(jī)知識(shí)及相關(guān)軟件的培訓(xùn)力度，確保其全面掌握業(yè)務(wù)知識(shí)，熟練操作系統(tǒng)軟件。二是按照電子化、信息化管理要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化業(yè)務(wù)管理流程，創(chuàng)新審核支付、對(duì)賬、動(dòng)態(tài)監(jiān)控等業(yè)務(wù)管理方式，實(shí)現(xiàn)從人工審核向智能化審核、從手工對(duì)賬到電子化對(duì)賬的跨越。三是注重各個(gè)信息系統(tǒng)的整合，要站在大系統(tǒng)平臺(tái)的高度，做好國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)之間的相互銜接，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)警、事中監(jiān)控、事后核查的轉(zhuǎn)變。四是以信息安全等級(jí)保護(hù)制度為基礎(chǔ)，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息系統(tǒng)安全測(cè)評(píng)，查找安全隱患，夯實(shí)基礎(chǔ)安全環(huán)境，防范和化解安全風(fēng)險(xiǎn)。

（七）健全財(cái)政“大監(jiān)督”體系，提高資金使用實(shí)效

一是健全財(cái)政資金全程監(jiān)督制度，嚴(yán)格按照“關(guān)口前移、突出重點(diǎn)、全面監(jiān)控”的原則，構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從單純事后監(jiān)督向事前、事中有監(jiān)控，事后有檢查的轉(zhuǎn)變。二是創(chuàng)新“機(jī)制+技術(shù)”的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮信息化對(duì)監(jiān)督工作的助推作用，對(duì)預(yù)算單位和各類專項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行全程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查的電子化、自動(dòng)化和智能化。三是建立財(cái)政資金安全使用與管理情況的通報(bào)制度，定期針對(duì)典型案件進(jìn)行深入分析，從而有效排查資金使用過(guò)程中存在的安全隱患。四是建立監(jiān)督信息交流制度，各監(jiān)督主體之間要加強(qiáng)有效溝通和信息共享，降低監(jiān)督成本，避免重復(fù)檢查；此外，嚴(yán)格執(zhí)行處理處罰決定和落實(shí)整改意見(jiàn)，加大跟蹤問(wèn)責(zé)的力度，確保監(jiān)督檢查的實(shí)效?！?/p>

（作者單位：河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查二處）

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7.山西省晉城市財(cái)政局國(guó)庫(kù)科.2013.創(chuàng)新現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理確保財(cái)政資金安全[J].國(guó)庫(kù)管理，9。

8.盛巧玲.2012.我國(guó)財(cái)政資金使用監(jiān)管機(jī)制存在的問(wèn)題及治理毒毒對(duì)策[J].學(xué)術(shù)交流，9。

9.宋立根、周純樸.2012.構(gòu)筑財(cái)政資金安全管理防線的思考[J].財(cái)政監(jiān)督，6。

10.王廷娥.2012.關(guān)于實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后對(duì)財(cái)政資金安全性控制的思考[J].中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，10。

11.王玉華.2013.提高財(cái)政資金管理效益保證財(cái)政資金安全[J].財(cái)經(jīng)界，32。

12.鐘建盛.2012.試論財(cái)政資金安全問(wèn)題[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，8。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）