產(chǎn)業(yè)專項資金：啟動市場化運作機制

話題嘉賓

林江:中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授，中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長,主要研究財稅理論與政策等

鄧曉蘭：西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院財政系教授、博士生導(dǎo)師，財政學(xué)科帶頭人，兼任全國財政學(xué)教學(xué)研究會理事、陜西省財政學(xué)會常務(wù)理事，西安市財政學(xué)會副會長。主要研究方向：財政學(xué)教學(xué)、財稅政策研究、公共債務(wù)管理政策

姚東旭：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長，教授，全國財政學(xué)教學(xué)研究會理事，北京財政學(xué)會理事，主要從事財政理論與政策、開放經(jīng)濟問題、宏觀調(diào)控等相關(guān)領(lǐng)域的研究

肖鵬：中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院副院長，教授，全國政府預(yù)算研究會秘書長，中國會計學(xué)會政府與非營利組織會計專業(yè)委員會理事，研究領(lǐng)域為公共預(yù)算和政府會計

主持人

阮靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

為激活財政資金對產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)效應(yīng)，提高財政資金使用效益，中央提出財政資金“由補變投”的重要理念，而在專項資金管理領(lǐng)域引入市場化運作機制，則成為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要實踐。今年8月，財政部下達2016年文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金44.2億元，首次實行“市場化配置+重大項目”雙驅(qū)動，除保留部分資金繼續(xù)用于落實黨中央、國務(wù)院和宣傳文化部門確定的重大政策、項目外，將逐步引入市場化運作模式，通過參股基金等方式提高資源配置效率。文資辦近日發(fā)文明確了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金向市場化配置轉(zhuǎn)型的具體路徑：一方面，立足理順政府與市場關(guān)系，完善財政參股基金出資模式，適當(dāng)擴大參股基金范圍，將“有形的手”與“無形的手”有機銜接。安排10億元參股全國14只優(yōu)秀文化產(chǎn)業(yè)基金，直接撬動其他各類資本120億元，投資領(lǐng)域涵蓋文化產(chǎn)業(yè)主要門類，發(fā)揮財政杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)，提高資源配置效率。另一方面，聚焦“雙創(chuàng)”融資難題，首次探索開展債權(quán)投資扶持計劃，形成財政出資引導(dǎo)、文投集團配套跟進的全新投入機制。依托北京文投、陜西文投兩家全國領(lǐng)先的省級文投集團，中央財政出資5.6億元、帶動配套46.8億元，推進完善融資租賃、無形資產(chǎn)質(zhì)押等創(chuàng)新型業(yè)務(wù)，直接降低融資成本，為破解長期困擾文化企業(yè)發(fā)展的融資難、融資貴問題提供了新的思路。

除了此次市場化運作文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金受到廣泛關(guān)注外，據(jù)悉，早在2014年8月，中央財政曾下?lián)芊?wù)業(yè)發(fā)展專項資金24億元，支持在吉林、山東等8個省份開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點。隨后，2015年初，國務(wù)院部署中央財政戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、中央基建投資資金等合并使用，發(fā)揮政府資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構(gòu)等社會、民間資本參與，形成總規(guī)模400億元的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金，實行市場化運作。與此同時，重慶、青島等地方財政也紛紛出資設(shè)立了產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資引導(dǎo)基金等，通過市場化運作，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)、杠桿作用，借力社會資本的管理優(yōu)勢，積極助推產(chǎn)業(yè)升級。

黨的十八屆三中全會提出了正確處理政府和市場關(guān)系的要求，財政部也一直積極研究創(chuàng)新專項資金管理模式，力圖改革資金分配方式，優(yōu)化資金投向，發(fā)揮資金的杠桿和撬動作用，實現(xiàn)財政資金效益最大化。2015年底，財政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，對政府出資設(shè)立的投資基金進行了規(guī)范，要求政府投資基金的募資、投資、投后管理、清算、退出等均需通過市場化運作。這為產(chǎn)業(yè)專項資金管理引入市場化運作機制提供了制度支持。我國產(chǎn)業(yè)專項資金管理現(xiàn)狀如何？為什么要引入市場化運作機制？市場化運作產(chǎn)業(yè)專項資金將會帶來哪些風(fēng)險？如何對其進行監(jiān)督管理和風(fēng)險防范？本期監(jiān)督沙龍聚焦產(chǎn)業(yè)專項資金的市場化運作機制，就相關(guān)問題展開探討。

“市場化配置+重大項目”雙驅(qū)動產(chǎn)業(yè)專項資金

主持人：請您談?wù)劗a(chǎn)業(yè)專項資金設(shè)立的意義？我國產(chǎn)業(yè)專項資金管理現(xiàn)狀如何？

林江：產(chǎn)業(yè)專項資金的設(shè)立是我國投融資體制改革的重要組成部分，是我國財政資金從過去的無償撥付到有償使用的重要體現(xiàn)。其彰顯的，不僅僅是提高財政資金的績效，更重要的是通過財政資金四兩撥千斤的作用來推動市場機制的建立，引導(dǎo)更多的民間資金通過公私營合作來加快包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的公共工程的建設(shè)，同時也可以起到引導(dǎo)包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的眾多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，從而使得我國的混合所有制以及混合經(jīng)濟得以順利發(fā)展。我國目前的產(chǎn)業(yè)專項資金的管理依然差強人意。以廣東省某市為例，十年前，該市就先后提出打造科技產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等工程，其中科技產(chǎn)業(yè)工程，市政府就提出每年從市財政拿出20億的專項資金來打造該工程，結(jié)果是，由于該工程的資金用途并不明確，不少與科技產(chǎn)業(yè)工程無關(guān)的項目也以該工程的名義取得財政專項資金，專項的含義并不強，更重要的是，如何評判工程的績效，包括財政資金的使用績效，最終也是不甚了了。其實，尚待回答的問題包括，用于科技產(chǎn)業(yè)工程的資金到底屬于財政撥款，還是屬于財政資金參股，在政府層面并沒有達成一致的意見。最終專項資金的使用績效可想而知。另外，據(jù)我所知，這些相關(guān)的產(chǎn)業(yè)專項資金并沒有正式列入一般公共預(yù)算，接受地方人大的監(jiān)督。我認(rèn)為，上述現(xiàn)象也普遍存在于目前我國的其他城市的產(chǎn)業(yè)專項資金之中。

鄧曉蘭：林毅夫和張維迎關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的辯論近來引起廣泛關(guān)注，因為產(chǎn)業(yè)政策是我國除貨幣政策、財政政策和進出口政策外的四大宏觀政策之一。產(chǎn)業(yè)專項資金是政府為了貫徹產(chǎn)業(yè)政策，促進經(jīng)濟發(fā)展而設(shè)立的有專門用途的資金。專項資金的設(shè)立和使用能夠增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是在我國眼下“供給側(cè)改革”的大背景下，專項資金作為引導(dǎo)與扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策手段，在彌補“市場失靈”、提高資源配置效率、保護幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和扶持重大關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化上具有重要的導(dǎo)向作用。

近年來，我國各級各地政府基本上都設(shè)立了項目眾多的專項資金，且有繼續(xù)增長的勢頭。這些資金涉及的行業(yè)廣泛，既有農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)，也包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等。資金的運行方式也比較多樣，主要包括有償使用和無償獎補兩種類型，前者包括提供借款、委托貸款、股權(quán)融資和融資擔(dān)保等形式，后者主要是對符合政策的企業(yè)給予無償?shù)莫剟钛a助資金。簡言之，目前我國產(chǎn)業(yè)專項資金多以財政補貼、貸款貼息和稅后減免等形式作用于特定產(chǎn)業(yè)，具有較強的行政化色彩，專項資金項目在設(shè)置和評審階段缺乏規(guī)范性和法制性，資金投入方式缺乏創(chuàng)新，資金使用階段缺乏有效的監(jiān)督機制，且缺少專項資金使用的實際效果評價和反饋機制，專項資金的使用效率不高。

肖鵬：設(shè)立產(chǎn)業(yè)專項資金，創(chuàng)新財政資金分配方式，加大財政與金融融合度，對于切實發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)、帶動和放大作用，促進區(qū)域資本市場加快發(fā)展，更好地發(fā)揮資本市場優(yōu)化資源配置的功能，構(gòu)建財政資金與金融資源、社會資本之間的系統(tǒng)聯(lián)動機制等，均具有重要意義。

長期以來，我國的產(chǎn)業(yè)投資資金多以財政補貼的方式存在，財政資金的利用效率不高，財政資金的“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)無法發(fā)揮，對于促進財政和金融資本的融合也比較有限。采取產(chǎn)業(yè)專項資金貫徹“由補變投”的重要理念，在專項資金管理領(lǐng)域引入市場化運作機制，有利于促進財政與金融的進一步融合，提高財政資金的使用效率。

姚東旭：產(chǎn)業(yè)專項資金是落實產(chǎn)業(yè)政策的重要工具。國家和地方政府在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，經(jīng)常以產(chǎn)業(yè)專項資金支持特定項目，以實現(xiàn)自己的政策意圖。產(chǎn)業(yè)專項資金通常設(shè)立于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等外溢性強、對國家和地區(qū)技術(shù)進步意義重大、有助于促進創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)升級和帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域，也經(jīng)常設(shè)立于一些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)或有良好發(fā)展前景、對社會經(jīng)濟意義重大，但單純依靠市場，由于風(fēng)險較大或收益有限、投資不足、難以滿足需要的薄弱領(lǐng)域。作為處于趕超階段的后發(fā)國家，要實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策有著不可替代的作用，設(shè)立產(chǎn)業(yè)專項資金具有重要意義。近年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)專項資金發(fā)揮了很大作用。

我國產(chǎn)業(yè)專項資金大多以財政補貼的形式投向特定項目。應(yīng)該說，政府在專項資金管理中還是有嚴(yán)格的制度和規(guī)范的程序的。然而，在實際運行中，無論是項目的篩選還是資金投入后的監(jiān)督、管理、績效評價等，都存在一定的問題，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)專項資金存在流向不合理、效益不理想等弊病，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這也是最近兩年中央政府推動“由補變投”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的原因之一。

主持人：據(jù)背景材料所述，今年8月，財政部下達2016年文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金44.2億元，其中，用于市場化配置的資金15.6億元。為什么要在當(dāng)前引入市場化運作機制？為什么采取“市場化配置+重大項目”雙驅(qū)動模式？請談?wù)勀目捶ā?/p>

林江：我認(rèn)為當(dāng)前引入市場化運作機制的原因是：首先，黨的十八屆三中全會提出要建立社會主義市場經(jīng)濟新體制，同時還有發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，而用于市場化配置的財政資金，正好契合了這樣的發(fā)展方向；其次，這是一種有益的嘗試。事實上，財政資金用于市場化配置還沒有什么成熟現(xiàn)成的經(jīng)驗可供沿用，需要在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，而財政部下達2016年文化產(chǎn)業(yè)專項資金當(dāng)中把一部分用于市場化配置，正好作為一種財政資金的市場化運作的實踐和試驗，并在此過程中不斷總結(jié)和提升；再次，引入市場化運作機制可以最大限度地吸引民間資金進入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，為公私營合作PPP在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的真正落實作出積極的嘗試。至于為什么要采取“市場化配置+重大項目”的雙驅(qū)動模式，其實就是要實現(xiàn)政府與市場的有效對接。當(dāng)然，這種對接是一大難題，重大項目的確定涉及政府行為，市場化配置涉及市場機制的發(fā)揮，兩者如何有機融合，關(guān)系到制度創(chuàng)新是否得到重大的突破。我認(rèn)為財政部敢于在政府與市場的有效對接之中邁出堅實的一步，是探索社會主義市場經(jīng)濟新體制的一項大膽的試驗，需要一定的勇氣和承擔(dān)。

鄧曉蘭：今年8月財政部首次在文化產(chǎn)業(yè)實行“市場化配置+重大項目”雙驅(qū)動模式，非常符合文化產(chǎn)品的公共品特性提出的資金供給要求?！爸卮箜椖俊钡馁Y金資助提供的是國家以文化作宣傳和教化需要的文化產(chǎn)品，支持我國重要先進文化產(chǎn)品發(fā)揮應(yīng)有的功能；此外，文化產(chǎn)品作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有娛樂性和具有很強的內(nèi)外部效益，其資金供給需要市場提供，通過“重大項目”的專項資金支持彌補一部分成本，使文化產(chǎn)業(yè)獲得應(yīng)該有的經(jīng)濟效益。簡言之，“市場化配置+重大項目”雙驅(qū)動模式開啟了文化產(chǎn)品由市場私人和政府公共部門混合提供的路徑，文化產(chǎn)業(yè)不能完全市場化，也不能政府包攬。此次雙驅(qū)動模式使文化產(chǎn)業(yè)專項資金的管理從無償?shù)闹苯臃峙湎蛴袃數(shù)拈g接分配轉(zhuǎn)移，特征是利用杠桿撬動社會資本，在“新常態(tài)”下政府財政收入增速下降情況下，能充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，并根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險收益、投資周期和驅(qū)動要素等特征，進行知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款等特定的融資創(chuàng)新。不過，同時需要考慮文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展要始終將社會效益放在首位，如果過度引入市場化機制可能造成文化類服務(wù)和產(chǎn)品提供的不足，侵蝕社會福利。因此，在引入市場化機制的同時，仍需保留部分資金用于落實“重大項目”。

肖鵬：在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金中引入市場化運作機制，屬于財政資金分配方式“由補變投”的變化，這種結(jié)合更有利于理順政府與市場的關(guān)系，切實發(fā)揮好市場資金的“市場發(fā)現(xiàn)”的功能，避免政府由于遠(yuǎn)離市場而決策失誤的現(xiàn)象。

采取“市場化配置+重大項目”的雙驅(qū)動模式，一方面發(fā)揮市場化資金的“貼近用戶、市場發(fā)現(xiàn)”功能，另一方面，發(fā)揮財政資金的“集中使用、大規(guī)模再分配”的效應(yīng)，集中力量辦大事，再配合以財政資金對社會資本的撬動效應(yīng)，提高財政資金的使用效益。

姚東旭：黨的十八屆三中全會確立了市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，而現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)專項資金運行方式實際上是政府直接介入經(jīng)濟活動，未能發(fā)揮市場在資源配置中的效率優(yōu)勢。中央政府在兩年前就提出“由補變投”的產(chǎn)業(yè)專項資金運行新思路，今年財政部在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金配置中的新舉措，就是體現(xiàn)充分發(fā)揮市場作用的改革思路。引入市場化運作機制，能夠有效克服政府的先天不足。以此次文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的市場化改革舉措為例，由于政府注資文化產(chǎn)業(yè)基金并撬動社會資金，對文化產(chǎn)業(yè)的投資能力大大增強，達到了助推文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，但具體的項目運作中，政府一般不干預(yù)基金的運作，而是由基金自身依據(jù)市場規(guī)則去篩選項目進行投資，并依據(jù)市場規(guī)則對投資項目進行監(jiān)督管理，相比政府，基金機構(gòu)更貼近市場，投資成敗又直接關(guān)乎其收益，能夠有效激勵基金機構(gòu)作出最合理的投資決策。至于市場化配置之外還保留了重大項目仍沿用原來的支持模式，我想一方面是保證改革舉措有一個平穩(wěn)的過渡，另一方面，也與此次市場化運作改革的具體方式有關(guān)，由于政府資金采用了向文化產(chǎn)業(yè)基金投資的方式，而文化產(chǎn)業(yè)基金為保證收益，其投入的通常是有一定盈利前景的項目，在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，還有很多體現(xiàn)國家重大政策和文化普及方面的事業(yè)，并不以追求盈利為目標(biāo)，對此類項目，市場化運作的基金不會去投資，財政補貼還是十分必要的，這也是為什么會采取“市場化配置+重大項目”的雙驅(qū)動模式。

主持人：根據(jù)背景材料，當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的市場化配置路徑包括：一是立足理順政府與市場關(guān)系，完善財政參股基金出資模式，適當(dāng)擴大參股基金范圍，將“有形的手”與“無形的手”有機銜接；二是聚焦“雙創(chuàng)”融資難題，首次探索開展債權(quán)投資扶持計劃，形成財政出資引導(dǎo)、文投集團配套跟進的全新投入機制。您對此作何解讀？這兩種市場化配置路徑對其他產(chǎn)業(yè)專項資金市場化運作實踐有何借鑒意義？還有哪些市場化運作路徑可供考慮？

林江：我認(rèn)為，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的市場化配置的上述兩種路徑，都是探索政府與市場新型關(guān)系的重要嘗試。其難點是，如果政府太過強勢，例如財政參股基金的份額太大，民間資金的介入空間就會變小，甚至還會讓民營企業(yè)感到政府全面左右文化產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展的力量，民間資金的參與度會變小；但是如果財政參股基金的份額太小，民間資金也會失去積極性，因為他們可能認(rèn)為政府對于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有多少實質(zhì)的承擔(dān)?？梢?，財政參股的比重既不能太大也不能太小，這里涉及當(dāng)?shù)孛耖g資金的豐裕程度，也涉及地方政府與民營企業(yè)的互動程度，難以一概而論；至于第二種路徑，即財政出資引導(dǎo)，文創(chuàng)集團配套跟進的模式，本來思路也不錯，但是在實踐過程中，可能出現(xiàn)財政出資引導(dǎo)的效果如何最大限度體現(xiàn)出來的問題。例如，如果某個文化產(chǎn)業(yè)項目的社會效益不錯，但是經(jīng)濟效益卻不甚理想，而政府部門又缺乏把該項目進行重新組合或者結(jié)構(gòu)重組的能力或者積極性，那么，即使財政出資了，也試圖去引導(dǎo)，但是除非文創(chuàng)集團屬于國有企業(yè)，其他的非國有的民間企業(yè)可能會缺乏動力投入其中。因此政府部門對于相關(guān)文化創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和項目的規(guī)劃和結(jié)構(gòu)鋪排非常重要，這里還需要政府官員作出更多的有創(chuàng)意的規(guī)劃和設(shè)計。其他的市場化運作路徑包括地方政府為某項文化產(chǎn)業(yè)項目的建設(shè)發(fā)行專項債券，并通過國有企業(yè)為債券的定息支付作出擔(dān)保，不足部分由該國有企業(yè)補夠，如果超出定息部分，則撥歸該國有企業(yè)所有。

鄧曉蘭：黨的十八屆三中全會指出，要正確處理政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。產(chǎn)業(yè)專項資金中市場化機制的引入，體現(xiàn)了財政部門對專項資金管理模式的創(chuàng)新，能夠解決財政資金在競爭性領(lǐng)域科學(xué)投放的問題。這種專項資金的市場化配置路徑對其他產(chǎn)業(yè)的專項資金具有良好的借鑒意義，也很好地涵蓋了市場化運作的主要模式，即股權(quán)投資和債券投資。不過，針對不同的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，在推進產(chǎn)業(yè)資金市場化運作的過程中，可能會在具體的步驟和細(xì)節(jié)上存在不同。比如投資的階段，是在企業(yè)的初創(chuàng)期還是發(fā)展期。又比如管理模式，是成立獨立的法人主體進行管理運作，抑或是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或者地方政府投資平臺公司進行管理運作等等。產(chǎn)業(yè)資金的管理模式、投資方式包括分紅機制以及將來的退出方式都因不同地方、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的特點而異。關(guān)于市場化運作路徑，還可以采用政府與社會資本合作（Public-Private-Partnership,簡稱PPP）等運作模式，以平等互惠的原則與社會資本進行競爭性談判與磋商，確定各自的利益邊界和職責(zé)所在，并形成契約關(guān)系，雙方按照對等的支付獲取相對應(yīng)的收益，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

肖鵬：這兩種方式都是財政資金使用方式的創(chuàng)新，一是探索“以補變投”的股權(quán)投資方式，一是“債權(quán)扶持、社會資本配套跟進”的債權(quán)模式，都有利于消除社會資本的投資風(fēng)險，促進財政資金與金融資本的結(jié)合。

對于其他產(chǎn)業(yè)專項資金的運作的借鑒意義上，首先對相關(guān)產(chǎn)業(yè)專項資金的性質(zhì)、定位進行清理、歸并、整合。界定公益性、準(zhǔn)公益性、競爭性等產(chǎn)業(yè)專項資金邊界，取消“小、散、亂”、績效不明顯以及純競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)專項扶持資金。對具有一定外部性或“市場失靈”確需保留的準(zhǔn)公益性或競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ楊I(lǐng)域，政府財政資金可以考慮以“股權(quán)”或“債權(quán)”的模式介入。

專項資金市場化運作：困境、風(fēng)險與監(jiān)管

主持人：專項資金市場化運作的一個重要途徑是以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立專項基金。采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展?！墩顿Y基金暫行管理辦法》對政府出資設(shè)立的投資基金進行了規(guī)范，要求政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進行運作；政府投資基金的募資、投資、投后管理、清算、退出等均要通過市場化運作；財政部門應(yīng)指導(dǎo)投資基金建立科學(xué)的決策機制，確保投資基金政策性目標(biāo)實現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)。據(jù)報道，多部門近年都設(shè)立了相關(guān)基金，全國范圍內(nèi)的政府投資基金數(shù)量和資金額度不斷攀升，但由于頂層設(shè)計和操作方案不合理，市場化運作并未真正落地。您如何看待這些現(xiàn)象？您對政府投資基金的設(shè)立及其市場化運作有何措施建議？

林江：我認(rèn)為這是預(yù)料之中的事情。其實，政府投資基金過去并不少，只是各類投資基金名目繁多，讓人眼花繚亂，不少投資基金名不副實，也缺乏必要的頂層設(shè)計，其實很有必要由政府部門委托市場專業(yè)機構(gòu)和人士協(xié)助政府部門設(shè)立各種投資基金。遺憾的是《政府投資基金暫行管理辦法》只是從原則上對政府投資基金的管理提出意見，但是投資基金的法律定位，包括萬一基金被迫解散或者清盤，參與的民間資金會有什么樣的渠道取回自己的份額和權(quán)益，其實是需要國家層面的立法。只有正式立法了，民間資金才會對政府投資基金的設(shè)立和運作建立信心。從制度創(chuàng)新的層面出發(fā)，我們可以考慮在分享經(jīng)濟的背景下建立分享融資的運作體制，我們需要明確政府投資基金是否以利潤最大化作為目標(biāo)，還是兼顧經(jīng)濟效益和社會效益？如果民營企業(yè)只是考慮經(jīng)濟效益最大化，那么其為何要與政府投資基金一道參與包括政府指定的文化產(chǎn)業(yè)投資項目？如果政府投資基金及其代表機構(gòu)違約，民營企業(yè)是否能夠提出法律訴訟？即使提出了相關(guān)的法律訴訟，民營企業(yè)能夠勝訴的概率有多大？這些問題如果得到了明確，我相信政府投資基金的設(shè)立和市場化運作就能夠得以實現(xiàn)了。

鄧曉蘭：專項資金市場化運作難以落地的現(xiàn)象的確存在，造成這些現(xiàn)象的原因可能主要包括：第一，政府與市場的界限并不清晰，資金的運作仍然難以擺脫行政管理的窠臼；第二，政府與社會資本的合作并不順利，比如這方面的典型PPP模式，雙方未就建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機制締結(jié)契約，或者契約在執(zhí)行的過程出現(xiàn)了問題。對于政府搭臺的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，市場化運作著實不易，去行政化過程要求政府充分認(rèn)識與投資人間的平等關(guān)系，找準(zhǔn)自身的市場定位，發(fā)揮資源優(yōu)勢，促進基金與項目對接，降低信息不對稱，履行監(jiān)管職責(zé)，防范政策、政治以及突發(fā)性事件引發(fā)的風(fēng)險，基金的運營應(yīng)由基金管理團隊進行專業(yè)化、市場化運作，政府應(yīng)減少干預(yù)。在具體操作上應(yīng)加快相關(guān)法律框架和規(guī)則體系的建立，《政府投資基金暫行管理辦法》等規(guī)定性文件對基金運行過程中的具體情況覆蓋不全面，對政府行為的約束力有限，應(yīng)通過合約的形式明確各主體的責(zé)任和權(quán)利，提高社會資本的參與積極性，有效發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和放大作用?？傊?，要解決這一問題，也只能從上述方面入手。產(chǎn)業(yè)基金要實現(xiàn)所有權(quán)和管理權(quán)的分離，聘請專門的高級管理人才；著力協(xié)調(diào)政府與社會資本以及其他參與方的利益關(guān)系，尋求長期共贏的合作之道。

肖鵬：這種創(chuàng)新財政資金分配方式，目前在全國各地還處于探索中，難免會出現(xiàn)一些問題，需要及時總結(jié)產(chǎn)業(yè)專項資金分配管理中存在的問題，歸納比較成熟的產(chǎn)業(yè)專項資金運作模式，供各地財政部門參考。

一是建立決策與執(zhí)行相分離的管理機制。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要建立完善的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督制度。二是建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金決策指導(dǎo)機構(gòu)，一般由政府領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)人參加，負(fù)責(zé)對政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立、資金籌集、支持方向、總體投資方案及其他重大事項進行審議。三是設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金專職管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的信息發(fā)布、子基金申請材料受理、盡職調(diào)查以及其他日常管理和運作事務(wù)。四是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金可以以參股形式支持設(shè)立子基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及政府相關(guān)部門不參與其設(shè)立的下屬子基金的日常管理和項目決策。

姚東旭：政府單獨出資設(shè)立的投資基金，即使財政部門不參與日常事務(wù)，而是由獨立的基金管理團隊按市場化方式運行，其也難以擺脫政府的制約，就像其他國有企業(yè)一樣。特別是此類基金天然被賦予政策性職能，最后很可能就是原來財政補貼模式的翻版。要更好地發(fā)揮市場的作用，比較好的方法是與社會資本共同出資設(shè)立專項基金，政府資金在利益分配上可以適當(dāng)讓利給其他出資者，以發(fā)揮引導(dǎo)作用和體現(xiàn)政府資金的政策性職能。

主持人：您認(rèn)為專項資金實行市場化運作后將會有哪些風(fēng)險？如何進行監(jiān)督管理和風(fēng)險防范？資金的使用必然面臨效益問題。您認(rèn)為該如何建立專項資金市場化運作的績效評價機制？

林江：我認(rèn)為專項資金實行市場化運作后的風(fēng)險包括：一是有些專項不一定有多少經(jīng)濟效益，而是以社會效益為主，那么專項資金市場化可能會導(dǎo)致專項資金的市場化成效不彰，而這反過來又會讓人感到財政專項資金市場化的前景不理想，相關(guān)的積極性不高；二是哪些專項資金可以市場化，哪些不可以市場化或者暫時不應(yīng)市場化？判別的標(biāo)準(zhǔn)是什么？在我看來，并非所有的財政專項資金都可以市場化，因為有些項目，特別是公共品的屬性越強的項目，其外溢性越大，就越不適合市場化，但是這里需要作出合理的判斷，其中也不是簡單地邀請幾個專家開一個會就可以得到答案，因為項目是否具有外溢性，具有多大的外溢性，需要大量證據(jù)支持，而這樣的證據(jù)并不容易取得；三是關(guān)于財政專項資金實行市場化運作的績效，其實也應(yīng)該給公眾作出說明，但是這里可能產(chǎn)生的風(fēng)險是，公眾對于相關(guān)的專項的認(rèn)識可能非常有限，如果公眾缺乏必要的專業(yè)判斷，能否在財政專項資金市場化運作過程中進行必要的監(jiān)督，也成為疑問；四是財政部門也不一定對專項的專業(yè)規(guī)范很了解，如何實施有效的財政監(jiān)督，也可能是一大風(fēng)險。我認(rèn)為解決之道在于建立專項資金的績效評價機制。事實上，目前對于公共工程的財政績效評價機制還不太成熟，遑論財政專項資金的績效評價機制的建立？我們不妨參照世界銀行等國際機構(gòu)對于公共工程的績效評價的方法，嘗試構(gòu)建財政專項資金的績效評價機制，把主觀評價指標(biāo)與客觀評價指標(biāo)按照一定的權(quán)重綜合考慮，并在實踐當(dāng)中不斷完善。

鄧曉蘭：專項資金市場化運作之后除面臨著宏觀經(jīng)濟的系統(tǒng)性風(fēng)險之外，還包括自身的管理不善等因素造成的風(fēng)險。監(jiān)督管理和風(fēng)險控制方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資基金暫行管理辦法》規(guī)定不得從事的相關(guān)業(yè)務(wù)，聘請基金管理人進行專業(yè)化的風(fēng)險防范，建立基金投資止損制度和投資保險制度，加強項目的篩選并進行物有所值評價，加強資金在使用過程中的監(jiān)督?？冃C制的建立應(yīng)綜合考慮專項資金的投資方向是否與產(chǎn)業(yè)政策相契合，帶動社會資本形成的放大效應(yīng)規(guī)模和基金的經(jīng)濟效益。為此，要完善相關(guān)的資金管理辦法，建立規(guī)范的申報、評審、實施、評估制度，公開扶持目錄和項目庫。資金實施專戶管理，定期提供監(jiān)管報告。另一方面，要建立專項資金的績效評價機制，對專項資金的使用效率進行科學(xué)的事后評價。制定評價指標(biāo)體系，從項目的征集、篩選、實施和效果多個環(huán)節(jié)進行考量，兼顧資金的經(jīng)濟效益和社會效益，確保專項資金達到政策目標(biāo)的同時，注意資金的保值增值。

肖鵬：專項資金市場化運作后，可能會存在著決策風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、內(nèi)部人控制風(fēng)險等。這對于財政資金的安全性和績效性，均帶來了很大的挑戰(zhàn)。

監(jiān)督和管理風(fēng)險，重在強化制度建設(shè)。第一，加強政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金制度建設(shè)，制定政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法，明確政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運作、決策及管理機構(gòu)的具體程序。第二，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運作應(yīng)當(dāng)公開透明，建立健全政府產(chǎn)業(yè)專項基金投資運作情況社會中介機構(gòu)獨立審計制度。第三，強化內(nèi)控制度建設(shè)，防范產(chǎn)業(yè)專項資金使用中的決策風(fēng)險和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險。第四，在產(chǎn)業(yè)專項資金的績效評價機制構(gòu)建方面，側(cè)重于經(jīng)濟效益指標(biāo)的權(quán)重。■

陳工：廈門大學(xué)財政系教授、博士生導(dǎo)師。曾先后赴加拿大達爾豪西大學(xué)工商管理學(xué)院、英國萊斯特大學(xué)管理中心、英國赫爾大學(xué)做高級訪問學(xué)者。福建省人文社科研究基地公共財政研究中心副主任、北京大學(xué)中國公共財政研究中心客座研究員。主要社會兼職有：中國財政學(xué)會理事、全國高校財政學(xué)教學(xué)研究會常務(wù)理事、廈門市財政學(xué)會副會長等。曾任廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系主任，廈門大學(xué)研究生院副院長。主要研究方向：財政理論與政策、財政管理與制度、稅收理論與實務(wù)、公共經(jīng)濟與管理。

專家點評：

產(chǎn)業(yè)專項資金是我國為了貫徹產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展而設(shè)立的資金項目。該資金所發(fā)揮的一個重要作用在于對政府大力支持的新型產(chǎn)業(yè)提供資金來源，是財政調(diào)整我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要杠桿與工具，在經(jīng)濟資源的市場配置中發(fā)揮著積極作用。

當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)專項資金的管理還存在著以下幾個問題：首先資金項目的設(shè)立缺乏科學(xué)論證，很多項目在管理過程中出現(xiàn)重復(fù)交叉的現(xiàn)象，這導(dǎo)致專項資金在源頭上即出現(xiàn)浪費的隱患；其次，專項資金對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持大多采取“點對點”的直接補助形式，這會導(dǎo)致資金流向財力雄厚的大企業(yè)，而對中小企業(yè)支持力度不足，產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”；再次，產(chǎn)業(yè)專項資金在運行過程中也存在“重分配，輕管理”的現(xiàn)象，對資金的使用效果缺乏有效的管理制度，這使得資金在使用過程中被浪費的風(fēng)險增加。

我國文化產(chǎn)業(yè)有著產(chǎn)業(yè)類型多、中小企業(yè)乃至小微企業(yè)比重較大的特點，這對產(chǎn)業(yè)專項資金配置的靈活性、規(guī)范性有著較高的要求。一方面專項資金的資金配置要滿足小微企業(yè)對扶持資金的需求，而另一方面又要盡力避免配置給相應(yīng)企業(yè)的資金最終難以收回的風(fēng)險。從這個意義上講，通過市場化配置文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金很有必要，一方面政府的財力和公信力可以保證企業(yè)獲得足額穩(wěn)定的資金支持，另一方面市場化的運作方式也可以保證有足夠成長潛力的小微文化企業(yè)獲得資金支持，并且市場化運作的基金有著保值增值的內(nèi)在動力，這能夠在一定程度上滿足財政資金使用過程中的風(fēng)險控制需求。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的運用實踐過程中，一些地方出現(xiàn)資金的市場化運作并未真正落地的情況，導(dǎo)致這一問題的原因在于我國財政資金市場化運作實施時間并不長，資金在市場化配置和使用的很多方面還沒有形成較為成熟的經(jīng)驗；同時，財政部門對專項資金管理的思路尚未轉(zhuǎn)變過來，其資金管理和分配方式與市場化運作的要求還有相當(dāng)距離；與此同時，民間資本對基金投資時可能會存在一定的顧慮，其擔(dān)心政府會將基金運行過程中的各項風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給自己，因而出資參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的積極性不足。

政府產(chǎn)業(yè)資金市場化運作過程中也存在一定的風(fēng)險，其中最大的風(fēng)險來源于基金管理方運營過程中的委托-代理問題，這一問題可能導(dǎo)致基金運行過程中由于經(jīng)營不規(guī)范導(dǎo)致基金難以保值增值，對投資對象的甄別選取出現(xiàn)偏差導(dǎo)致投資難以收回，基金管理方自身在操作中違反基金操作規(guī)程導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)資金出現(xiàn)損失等。因此在產(chǎn)業(yè)專項資金的運營過程中，加強基金內(nèi)部管理和外部監(jiān)督是非常重要的。一方面，要在基金內(nèi)部建立完善的風(fēng)險控制制度，通過內(nèi)部審計等手段保證對基金日常運行情況的監(jiān)督；另一方面，政府部門要對基金進行定期的檢查，要求基金運行方定期編制并公開財務(wù)報告，確保專項資金在市場化運作過程中的公開透明?！?/p>

——廈門大學(xué)財政系教授、博士生導(dǎo)師陳工

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）