●劉寅

政府購買服務(wù)類項(xiàng)目績效前評價案例解析
——以X地區(qū)稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理績效前評價項(xiàng)目為例

●劉寅

政府購買公共服務(wù)作為公共服務(wù)市場化最重要的制度安排之一，已在許多國家被確立為重要的公共服務(wù)供給機(jī)制。自黨的十八大以來，我國提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。然而，我國政府向社會組織購買服務(wù)起步時間較晚，相關(guān)的探索與研究還處于起步階段，因此，本文依托政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效前評價的實(shí)際案例，剖析單個項(xiàng)目績效前評價的關(guān)注要點(diǎn)及分析思路，以期為政府購買服務(wù)類其它項(xiàng)目績效評價工作的開展提供參考。

政府購買服務(wù) 績效前評價案例解析

一、項(xiàng)目基本情況

為有效整合資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，X地區(qū)經(jīng)濟(jì)委員會（以下簡稱“X地區(qū)經(jīng)委”）和X地區(qū)國家稅務(wù)局、X地區(qū)地方稅務(wù)局（以下簡稱“X地區(qū)稅務(wù)局”）決定建立長效合作機(jī)制并簽署了《關(guān)于共同推進(jìn)X地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作框架協(xié)議》（以下簡稱“框架協(xié)議”），約定開展數(shù)據(jù)共享工作，增強(qiáng)政府部門間橫向聯(lián)系，綜合利用產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)和稅務(wù)數(shù)據(jù)。

X地區(qū)戶管企業(yè)具有數(shù)量多、資金往來數(shù)額大、經(jīng)濟(jì)行為復(fù)雜、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊等特點(diǎn)，稅務(wù)數(shù)據(jù)邏輯性出錯率長期徘徊在5%左右。為提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，基于框架協(xié)議，X地區(qū)經(jīng)委和稅務(wù)局共同推進(jìn)“稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理”項(xiàng)目，旨在通過購買第三方服務(wù)解決現(xiàn)有稅務(wù)數(shù)據(jù)錯誤率高、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有缺失的問題。

關(guān)于項(xiàng)目預(yù)算，由X地區(qū)經(jīng)委根據(jù)全區(qū)注冊企業(yè)數(shù)和各企業(yè)稅務(wù)數(shù)據(jù)平均出錯率并結(jié)合第三方服務(wù)報價匡算預(yù)算，向X地區(qū)財(cái)政局申請“稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理”項(xiàng)目專項(xiàng)資金。

項(xiàng)目管理方面，由X地區(qū)稅務(wù)局為第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)提供錯誤數(shù)據(jù)信息和出錯企業(yè)的相關(guān)資料，并在每月底對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作量認(rèn)定和績效考評；X地區(qū)經(jīng)委負(fù)責(zé)申請資金，委托區(qū)轄各經(jīng)濟(jì)小區(qū)組織管理小區(qū)內(nèi)企業(yè)以確保納稅人提供數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確真實(shí)，并適時監(jiān)督第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)展；經(jīng)濟(jì)小區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)際費(fèi)用支付、錯誤數(shù)據(jù)的中間傳遞工作；第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)針對出錯稅務(wù)數(shù)據(jù)，為企業(yè)分別提供數(shù)據(jù)提示、指導(dǎo)服務(wù)，并盡最大可能確保修正后數(shù)據(jù)的邏輯性與真實(shí)性，并督促企業(yè)將修改好的數(shù)據(jù)上報至X地區(qū)稅務(wù)局。詳細(xì)流程見圖1。

圖1 X地區(qū)稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理項(xiàng)目工作流程

二、績效前評價思路與內(nèi)容

（一）績效前評價思路

為評估本項(xiàng)目的必要性與可行性，評價組開展績效前評價，評價思路如下：首先，從X地區(qū)經(jīng)委、X地區(qū)稅務(wù)局管理現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，分析項(xiàng)目實(shí)施的必要性；其次，通過政府采購流程合規(guī)情況、前期準(zhǔn)備充分性的評價，分析項(xiàng)目可行性；再次，評價組針對項(xiàng)目預(yù)期績效以及擬采取的政府購買服務(wù)程序、方式方法進(jìn)行評價，重點(diǎn)分析項(xiàng)目保障措施的健全性、實(shí)施方案的完備性，梳理分析項(xiàng)目方案

和管理流程需要改進(jìn)完善的要點(diǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目單位內(nèi)部管理制度的細(xì)化，優(yōu)化項(xiàng)目管理流程；最后，評價組結(jié)合項(xiàng)目績效目標(biāo)和政府采購項(xiàng)目的實(shí)際情況，分析預(yù)算與項(xiàng)目績效目標(biāo)的匹配程度，通過對項(xiàng)目資金安排的合理性進(jìn)行評價，為預(yù)算安排提供決策依據(jù)。根據(jù)評價思路，評價組從立項(xiàng)必要性、立項(xiàng)可行性、目標(biāo)科學(xué)性、預(yù)算合理性四個維度開展評價，并設(shè)定績效前評價指標(biāo)如表1所示。

表1 項(xiàng)目前評價指標(biāo)

上述四個維度指標(biāo)均按照定性評價的方式分級劃檔，綜合匯總評估后，按指標(biāo)得分情況形成項(xiàng)目評價結(jié)果：一是如果四類指標(biāo)均為A類則項(xiàng)目可予以支持盡快推動實(shí)施；二是如果四類指標(biāo)中有任意指標(biāo)出現(xiàn)B類結(jié)果，項(xiàng)目可予以支持，但相關(guān)內(nèi)容需調(diào)整完善；三是如項(xiàng)目在立項(xiàng)必要性和可行性兩項(xiàng)指標(biāo)中出現(xiàn)C類結(jié)果，表明項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不充分或?yàn)橥瓿赡繕?biāo)的保障措施存在較大缺陷，則項(xiàng)目不建議支持。

（二）評價分析

1、項(xiàng)目立項(xiàng)必要性分析。評價組通過對相關(guān)政策文件的分析，包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）和X地區(qū)地方政府購買服務(wù)制度等發(fā)現(xiàn)，X地區(qū)稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理項(xiàng)目服務(wù)符合國家和地方有關(guān)政策中關(guān)于不斷加大公共服務(wù)提供機(jī)制和方式的要求；符合稅務(wù)機(jī)關(guān)提升稅務(wù)服務(wù)水平的有關(guān)要求，有利于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。但是，通過隨機(jī)問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10．86%的被調(diào)研企業(yè)為無效號碼，另有近40%的電話多次呼叫均無人接聽，“稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理”試點(diǎn)模式的監(jiān)管仍存在問題。

2、項(xiàng)目立項(xiàng)可行性分析。評價組通過對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策、法律、規(guī)章和項(xiàng)目合同文本的梳理發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)工作中形成的相關(guān)項(xiàng)目管理方式有合規(guī)性瑕疵，如不經(jīng)調(diào)整即全面推廣稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作，將有可能面臨法務(wù)風(fēng)險。

3、項(xiàng)目目標(biāo)科學(xué)性分析。本項(xiàng)目單位未就開展稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理項(xiàng)目設(shè)立績效目標(biāo)。評價組根據(jù)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的特殊性，結(jié)合設(shè)定績效目標(biāo)的宗旨和意義，對項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行梳理，其中，實(shí)施管理方面注重對政府采購合規(guī)性的考察，梳理后的項(xiàng)目總目標(biāo)如下：通過購買第三方服務(wù)，協(xié)助稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作，提高X地區(qū)納稅人報送數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、完整性，進(jìn)而推進(jìn)部門數(shù)據(jù)共享，最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)作用。根據(jù)項(xiàng)目總目標(biāo)，評價組梳理了項(xiàng)目的績效目標(biāo)指標(biāo)體系，詳見表2：

表2 項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)體系

4、預(yù)算編制合理性分析。根據(jù)X地區(qū)政府購買服務(wù)管理辦法，關(guān)于政府購買服務(wù)“購買成本應(yīng)合理，一般應(yīng)低于政府直接提供成本”的規(guī)定，本項(xiàng)目預(yù)算合理性分析的重點(diǎn)在于政府購買服務(wù)成本與政府直接提供成本的測算。本案例測算政府直接提供服務(wù)的成本思路如下：首先，根據(jù)X地區(qū)機(jī)關(guān)公務(wù)員年平均收入及工作時長，測算X地區(qū)機(jī)關(guān)公務(wù)員每小時人工成本；其次，根據(jù)“稅務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理服務(wù)”的實(shí)施流程，即“通知—輔導(dǎo)—督促—審核”，估算通常一戶企業(yè)每次接受服務(wù)的耗時；再次，估算出錯企業(yè)數(shù)?？紤]到企業(yè)的流動（新遷入企業(yè)的出錯率較接受過輔導(dǎo)的企業(yè)偏高）等情形，評價組對原有企業(yè)和新增企業(yè)進(jìn)行區(qū)分測算：針對原有企業(yè)，因出錯率下降，故用勻速降低的方式測算；針對新增企業(yè)，根據(jù)項(xiàng)目單位的歷史經(jīng)驗(yàn)，其平均出錯率約為20%，經(jīng)過數(shù)據(jù)質(zhì)量管理所有新增企業(yè)平均出錯率可由20%下降為原有企業(yè)初始平均出錯率，即5%，按勻速降低的方式測算以年初20%出錯率計(jì)算。新增企業(yè)出錯數(shù)與原有企業(yè)出錯數(shù)相加，綜合測算企業(yè)出錯數(shù)。最后，將以上各要素相乘，得出政府直接提供服務(wù)的成本。政府購買服務(wù)的成本低于政府直接提供服務(wù)的成本，則判定政府購買服務(wù)預(yù)算可行。

三、績效前評價結(jié)論

通過上述分析得出，此項(xiàng)目立項(xiàng)決策依據(jù)較充分，通過政府購買服務(wù)的方式具有可行性，建議政府購買服務(wù)預(yù)算金額應(yīng)低于政府直接提供服務(wù)所測算得出的成本。

同時，項(xiàng)目存在進(jìn)一步優(yōu)化空間。第一，項(xiàng)目資金應(yīng)由X地區(qū)經(jīng)委和稅務(wù)局在各自既有部門預(yù)算的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排，并與各直接受益方合理分擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。第二，項(xiàng)目在試點(diǎn)期間，實(shí)際產(chǎn)生的費(fèi)用超出當(dāng)?shù)卣少徬揞~標(biāo)準(zhǔn)，雖買賣雙方約定將超出限額部分費(fèi)用結(jié)轉(zhuǎn)至下一賬期結(jié)算，但存在合規(guī)性風(fēng)險。第三，項(xiàng)目在合同管理方面仍有欠缺，表現(xiàn)為X地區(qū)經(jīng)委和稅務(wù)局作為服務(wù)購買主體未與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)直接簽訂服務(wù)合同，缺乏對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律控制力；同時，服務(wù)委托合同在質(zhì)量控制、監(jiān)督、違約責(zé)任等方面的條款過于寬泛，導(dǎo)致合同缺乏約束力。

針對以上問題，評價組建議：首先，X地區(qū)經(jīng)委和稅務(wù)局應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容在各自部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排項(xiàng)目資金并合理分?jǐn)?；其次，在?xiàng)目組織程序上應(yīng)嚴(yán)格遵循有關(guān)法規(guī)對政府購買服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，避免合規(guī)性風(fēng)險；再次，在明確政府購買服務(wù)的購買主體與承接主體關(guān)系的基礎(chǔ)之上，在合同中為第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)定明確、合理、可操作的監(jiān)督考核條款和違約責(zé)任，提高合同約束力。

四、關(guān)于政府購買服務(wù)類項(xiàng)目前評價的總結(jié)思考

本次績效前評價是對政府購買服務(wù)類項(xiàng)目績效評價的一次有益探索，在以下幾個方面可供類似評價參考。

（一）重視運(yùn)用社會調(diào)研手段

相較于采購?fù)ㄓ卯a(chǎn)品，采購服務(wù)具有評價因素難以量化的特點(diǎn)。因此，評價人員在政府購買服務(wù)評價中，不僅需要通過大量書面材料來了解項(xiàng)目，更需要廣泛開展社會調(diào)研。本項(xiàng)目正是通過對采購方、服務(wù)方、直接受益企業(yè)進(jìn)行廣泛調(diào)研，分析服務(wù)實(shí)際質(zhì)量與成效，進(jìn)而有效了解項(xiàng)目試點(diǎn)中存在的問題，從而得出項(xiàng)目存在管理難點(diǎn)需要解決的結(jié)論。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目合規(guī)性分析

政府與社會力量在政府購買服務(wù)項(xiàng)目中的合作是有條件的，需要符合法律法規(guī)的規(guī)定以及遵守公共、公正、公開和誠實(shí)守信原則，進(jìn)而更好發(fā)揮市場機(jī)制的作用。在組織程序上，采購的每一個環(huán)節(jié)都必須符合現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的要求。評價人員需要在項(xiàng)目調(diào)研和方案設(shè)計(jì)中充分考慮合規(guī)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)，并通過廣泛的調(diào)查，收集有效信息，進(jìn)而做出客觀、科學(xué)的評價。

（三）正確認(rèn)識政府購買服務(wù)的資金安排

政府購買服務(wù)是公共服務(wù)供給方式和財(cái)政資金使用方式的改進(jìn)，不是新增一塊財(cái)政資金，就要在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。根據(jù)政府采購管理辦法，政府購買服務(wù)資金以從購買主體部門預(yù)算安排中統(tǒng)籌安排為原則，根據(jù)批準(zhǔn)的部門預(yù)算，由各部門安排購買服務(wù)計(jì)劃，并報財(cái)政部門后實(shí)施。因此，現(xiàn)有預(yù)算體系沒有改變，也不會增加預(yù)算審核難度，干擾預(yù)算正常編制，并非新增部門資金。

（四）積極引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)

政府購買服務(wù)相關(guān)文件、法規(guī)中提出推動建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評價機(jī)制，推進(jìn)第三方評價，對購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評價；加強(qiáng)對政府購買服務(wù)的監(jiān)督、審計(jì)，確保政府購買服務(wù)資金規(guī)范管理和合理使用；購買主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，科學(xué)設(shè)定服務(wù)需求和目標(biāo)要求，建立服務(wù)項(xiàng)目定價體系和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系等要求。財(cái)政主管部門、預(yù)算單位同時面對復(fù)雜的管理要求，因此，有必要引入預(yù)算績效管理專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，充分利用其人才儲備豐富、經(jīng)驗(yàn)積累深厚、獨(dú)立客觀、評價體系完善等特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的目標(biāo)，從而全面提升政府購買服務(wù)項(xiàng)目的工作成效?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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