王秀芝， 尹 磊

中國公共政策與公平分配
——基于國民收入分配流程的分析

王秀芝， 尹 磊

收入分配；公共政策；轉(zhuǎn)移支出；稅收負(fù)擔(dān)

本文立足國民收入分配流程，從居民福利角度出發(fā)，將居民分配問題分解為居民收入分配、公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財富分配四個維度，并分析了公共政策在公平分配中的作用和效果。研究結(jié)論為：我國地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)分配不平等程度較高；政府轉(zhuǎn)移性支出對公平分配的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)高于個人所得稅的效果；政府收入結(jié)構(gòu)和稅制結(jié)構(gòu)使得稅負(fù)分配具有明顯的累退性；財產(chǎn)稅的缺失導(dǎo)致在財富公平分配上存在政策空白。因此，應(yīng)加大轉(zhuǎn)移性支出力度，調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)并優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，盡快推出房地產(chǎn)稅。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《十三五規(guī)劃綱要》)，將“人民生活水平和質(zhì)量普遍提高”作為今后五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的七大主要目標(biāo)之一，并具體細(xì)化為：就業(yè)、教育、文化體育、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)體系更加健全，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高?！蜆I(yè)比較充分，收入差距縮小，中等收入人口比重上升。而我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長時間采用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的策略。然而，這種策略很多時候?qū)嶋H上是無法兼顧公平的，客觀上導(dǎo)致居民收入分配差距逐漸擴(kuò)大，并且近年來表現(xiàn)得尤為顯著。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國居民收入的基尼系數(shù)在2000年突破0.4的國際警戒線，2003年開始基尼系數(shù)每年均超過0.47。居民收入分配嚴(yán)重不公平引起了社會極大關(guān)注，也吸引了眾多學(xué)者的目光。

政府的公共政策會對收入分配產(chǎn)生重要影響，這是不爭的事實，因此有大量國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對公共政策的收入分配效應(yīng)進(jìn)行了研究。針對政府常用的公共政策手段，研究發(fā)現(xiàn)稅收制度和轉(zhuǎn)移性支出對縮小居民收入差距具有明顯的作用，大部分國家的政府轉(zhuǎn)移性支出對縮小收入分配差距的政策效果都十分顯著。[1] [2] [3][4]

國外的研究普遍認(rèn)為稅收在改變收入分配狀況方面具有重要影響，但是不同稅種的政策效果存在明顯的差異，個人所得稅使OECD國家的基尼系數(shù)由平均0.329下降到0.296，[5]但是間接稅隨著收入的提高呈現(xiàn)出累退性的特征，[6]從而會惡化收入分配不公平的狀況。因此，稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有助于稅收公平收入分配作用的發(fā)揮，[7]而由于制度上的差異，累進(jìn)的所得稅作用的發(fā)揮離不開有效的市場機(jī)制和政府監(jiān)管手段，而很多發(fā)展中國家并不具備這些條件。[8]

也有學(xué)者從公共政策目標(biāo)和公平的價值取向的高度對收入分配問題進(jìn)行了研究，認(rèn)為公共政策的最終目標(biāo)是要提高居民的生活水平，有效的所得稅和財產(chǎn)稅制度設(shè)計對收入的再分配非常關(guān)鍵，而發(fā)展中國家因征管能力所限，往往依賴具有累退性的流轉(zhuǎn)稅。[9]同時，也有研究認(rèn)為，公共政策有可能加大收入分配不公平的狀況，即存在“逆向效應(yīng)”。[10]

近年來，國內(nèi)學(xué)者也十分關(guān)注公共政策對收入分配的影響。有人認(rèn)為由于資金使用效率不高和分配不公，我國政府轉(zhuǎn)移性支出對減少地區(qū)間收入差距的作用有限；[11]從效率和公平的關(guān)系來看，財政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化中未能充分發(fā)揮作用，影響了社會福利和效用。[12]對于稅收在收入分配中的作用，研究認(rèn)為個人所得稅的累進(jìn)性受到免征額、邊際稅率和稅率級次等因素的影響，[13]增值稅具有較明顯的累退性。[14]有的學(xué)者還發(fā)現(xiàn)了要素收入分配與居民收入分配之間存在密切聯(lián)系。[15]此外，還有學(xué)者對我國稅制的收入分配效應(yīng)進(jìn)行了測度，認(rèn)為我國流轉(zhuǎn)稅比重過高，導(dǎo)致現(xiàn)行稅制在整體上呈現(xiàn)出具有較強(qiáng)的累退性特征。[16]

總體而言，在公共政策與收入分配領(lǐng)域，國內(nèi)外的研究在很多問題上取得了共識。問題在于，影響福利和效用的不僅是居民收入，政府支出、公共服務(wù)、稅負(fù)狀況和個人財產(chǎn)等都會對居民福利和效用產(chǎn)生重大影響。要全面理解居民分配狀況，就必須沿著整個國民收入流程，從居民取得要素收入的起點到財富積累的終點，全面分析公共政策對公共分配的影響。本文的研究價值在于，它結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)核算流程，厘清了公平分配的四個維度：居民收入分配、公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財富分配，進(jìn)而詳細(xì)分析了中國公共政策對公平分配的影響，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的改革建議。

一、公平分配的四個維度與政府作用

(一)國民收入分配流程

國民收入分配流程是：在國民收入創(chuàng)造環(huán)節(jié)，生產(chǎn)部門雇傭資本和勞動等生產(chǎn)要素從事生產(chǎn)，在國民收入創(chuàng)造過程中，要素所有者取得相應(yīng)的要素收入，由此形成國民收入初次分配格局；國民收入初次分配有可能導(dǎo)致居民收入分配差距擴(kuò)大，對此，政府通過對要素所有者征收所得稅，以及對居民進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支出改變分配格局，該環(huán)節(jié)稱為國民收入再分配環(huán)節(jié)；國民收入經(jīng)過再分配后形成政府、企業(yè)和居民可支配收入，可支配收入使用方向是儲蓄(或稱投資)和消費，該環(huán)節(jié)稱為國民收入使用環(huán)節(jié)；居民投資收益會逐漸累積，由此形成居民財富。國民收入流程見圖1。

圖1 國民收入流程與政府干預(yù)**數(shù)據(jù)以2012年為例，根據(jù)《2012中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒2012》、《2012中國稅務(wù)年鑒》計算整理，單位：億元。

以2012年為例，在全部國民收入創(chuàng)造的價值中，國民收入初次分配的金額為319 462.4億元，占比為61.5%。經(jīng)過個人所得稅和轉(zhuǎn)移支出等公共政策工具，國民收入再分配的結(jié)果為321 399.2億元，凈增加1 936.8億元。需要說明的是，除個人所得稅外，在轉(zhuǎn)移性支出中，社會保障繳款為25 061.6億元，為國民收入的減少項；社會保險福利、社會補助和其他項目分別為23 930.7億元、8 708.3億元和5 320.7億元，為國民收入的增加項，具體的居民個人差異會更加明顯。在國民收入再分配形成的321 399.2億元中，國民收入消費的金額為190 584.6元，占比為59.3%；政府課征的流轉(zhuǎn)稅包括增值稅、營業(yè)稅和消費稅合計為48 046.73萬元，將會通過商品價格和稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，影響居民的收入水平和效用。國民收入當(dāng)年用于財富積累的金額為130 814.6億元，財富積累的主要表現(xiàn)形式為房產(chǎn)。由于我國沒有開征遺產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅的課稅對象為企業(yè)房產(chǎn)和個人的經(jīng)營性房產(chǎn)，其中個人經(jīng)營性房產(chǎn)繳納的房產(chǎn)稅為80.78億元。

(二)公平分配的四個維度

沿著圖1顯示的國民收入分配流程，可以發(fā)現(xiàn)存在四個維度的公平分配：一是居民收入分配，分配結(jié)果直接決定著人們可支配收入水平；二是公共服務(wù)分配，政府提供的公共服務(wù)與個人消費一樣會影響個人福利水平；三是稅負(fù)分配，居民取得可支配收入后用之消費，消費品含有的商品稅高低會影響居民消費的多寡；四是財富分配，財富隨著時間累積，居民間財富水平差距會越拉越大，因此也是公共分配的關(guān)注對象。因此，要更加全面和系統(tǒng)地理解和把握公平分配的對象和內(nèi)容。

就資金規(guī)模來看，在居民收入分配、公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財富分配四個維度中，轉(zhuǎn)移性支出的金額最大，為63 021.3億元，從理論上分析，應(yīng)會對居民收入再分配和公共服務(wù)分配產(chǎn)生重大影響。其次是政府課征的相關(guān)稅收，總規(guī)模為55 939.87億元，其中間接稅高達(dá)50 038.73億元，占89.45%。如前所述，由于流轉(zhuǎn)稅具有明顯的累退性，這可能會不利于收入的公平分配；個人所得稅為5 820.36億元，僅占10.4%，必然會大大弱化個人所得稅的累進(jìn)性和調(diào)節(jié)收入分配的作用。特別是，面對如此大規(guī)模的財富增量以及累積的財產(chǎn)存量，我國的財產(chǎn)稅制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，沒有建立完備的財產(chǎn)稅體系，客觀上導(dǎo)致在財富分配的調(diào)控上幾乎處于空白狀態(tài)。

在這四種分配中，社會比較關(guān)注的是居民收入分配，主要是因為它比較明顯，也容易度量。其他三種分配度量的難度較大，也比較隱蔽，不公平的情況不易為人察覺。實際上，由于公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財富分配都會對居民的福利平等和效用狀況產(chǎn)生很大的影響，因此后三種分配公平也非常重要。我們將會通過一些數(shù)據(jù)和計算來度量后三種分配的不公平狀況。

(三)政府干預(yù)手段

政府干預(yù)國民收入分配的經(jīng)濟(jì)手段主要是收入政策和支出政策，我們沿著國民收入流程分析政府是如何運用收支政策來干預(yù)國民收入分配的。

在國民收入初次分配環(huán)節(jié)，政府可針對流轉(zhuǎn)商品(包括服務(wù))征收商品稅，征收商品稅會改變要素的相對價格，[17]由此會影響生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。政府支出如果是生產(chǎn)性支出，就會進(jìn)入企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)并影響生產(chǎn)；政府支出如果是消費性支出，就會進(jìn)入家庭效用函數(shù)并影響居民效用水平。在此環(huán)節(jié)，政府收支會影響生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而影響國民收入初次分配格局。對居民而言，初次分配的收入不等于可支配收入，因此國民收入初次分配還不是分配研究的焦點。

在國民收入再分配環(huán)節(jié)，政府通過對要素收入征收勞動所得稅或資本所得稅來調(diào)節(jié)要素所有者的收入，政府轉(zhuǎn)移性支出如養(yǎng)老金支出、救濟(jì)支出等會變成居民轉(zhuǎn)移性收入，因此所得稅和政府轉(zhuǎn)移性支出均會改變居民可支配收入，影響居民收入分配。同時，政府用于公共服務(wù)的支出又會影響公共服務(wù)分配。

在國民收入使用環(huán)節(jié)，居民將可支配收入用于消費或投資，當(dāng)居民購買消費品時，消費品里面含有的商品稅會提高商品的價格，從而增加居民的稅負(fù)分配；投資所得包括投資收益和投資處置所得繳納的稅款也會影響居民的稅負(fù)分配。

居民儲蓄的一部分會作為財富積淀下來，財富的典型表現(xiàn)是房地產(chǎn)和遺產(chǎn)，當(dāng)政府征收房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅時，又會改變和影響居民財富分配狀況。

二、公共政策與居民收入分配

(一)居民收入分配現(xiàn)狀

體現(xiàn)居民收入分配的狀況最常用的指標(biāo)是基尼系數(shù)，見圖2。圖中顯示，居民內(nèi)部收入差距自1997年起呈迅速上升趨勢，2005年后處于相對平穩(wěn)狀態(tài)，近年來基尼系數(shù)徘徊在0.47左右。按照國際通用標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.3以下為最佳狀態(tài)，在0.3—0.4之間為正常狀態(tài)，超過0.4為警戒狀態(tài)，達(dá)到0.6則屬于社會動亂隨時可能發(fā)生的危險狀態(tài)。我國基尼系數(shù)居高不下，這是一個令人擔(dān)憂的收入分配狀況。

圖2 中國歷年基尼系數(shù)

資料來源：筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)資料繪制。

除了總體基尼系數(shù)升高之外，分稅制改革后我國城鄉(xiāng)居民間收入差距也呈擴(kuò)大趨勢。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1995年城鎮(zhèn)居民人均收入為農(nóng)村居民的2.71倍，2013年擴(kuò)大到3.03倍。

(二)研究方法和數(shù)據(jù)

在國民收入的再分配環(huán)節(jié)，政府通過征收個人所得稅和進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支出改善初次分配不平等狀況。測算這兩大政策改善收入不平等狀況的常用指標(biāo)是RE指數(shù)，其公式為：

RE=Ga-Gb

其中，Ga、Gb分別表示政策實施前和實施后的居民收入分配狀況，兩者之差就代表政策改變收入不平等的效果。

本文數(shù)據(jù)來源于2002—2009年國家統(tǒng)計局城鎮(zhèn)住戶調(diào)查，把城鎮(zhèn)家庭的各類收入按家庭人口數(shù)平均分?jǐn)偟絺€人，分別計算人均收入的基尼系數(shù)。其中，家庭人口由城鎮(zhèn)居民家庭基本情況調(diào)查表中的家庭人口數(shù)得出，是指在同一家庭內(nèi)共同生活、共同消費的成員，它同戶籍管理部門的“常住人口”的含義不盡一致。

在分析之前，我們會確定政策實施步驟及對應(yīng)的居民收入指標(biāo)。

第一步是確定市場收入。市場收入為政策工具介入前的居民收入，是勞動力、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按其在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的貢獻(xiàn)參與分配所獲得的收入。在國家統(tǒng)計局的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)中，家庭收入分為工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。由于在考察政府收入再分配政策時，轉(zhuǎn)移性收入應(yīng)僅包括來自政府的部分，本文把非來自政府的轉(zhuǎn)移性收入歸入市場收入。在國家統(tǒng)計局的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)中，來自政府的轉(zhuǎn)移性收入有養(yǎng)老金或離退休金、社會救濟(jì)收入、賠償收入、提取住房公積金和其他轉(zhuǎn)移性收入。本文使用的市場收入=工資性收入+經(jīng)營性收入+財產(chǎn)性收入+轉(zhuǎn)移性收入中非來自政府的部分。

第二步是在第一步基礎(chǔ)上，扣除社會保障繳費。社會保障繳費是政府向居民提供養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)金等重要資金來源，繳費會改變居民收入水平，因此會影響居民收入分配。

第三步是在第二步基礎(chǔ)上，扣除居民繳納的個人所得稅。個人所得稅中對工資薪金所得征稅部分，其計稅依據(jù)是工資薪金所得，與社會保障繳費相同，也就是說是同時發(fā)生的。但是對個人所得征稅還包括投資收入和其他所得，因此可認(rèn)為個人所得稅征稅時點在社會保障繳費之后。

第四步是在第三步基礎(chǔ)上，加上居民獲得的政府轉(zhuǎn)移性收入。這是居民取得的最終可支配收入。市場收入與可支配收入的關(guān)系如下式所示：

可支配收入=市場收入-社會保障繳費-個人所得稅+政府轉(zhuǎn)移性收入

(三)政策效果

通過比較政策工具介入前后的基尼系數(shù)，可以得出該政策工具對收入差距的作用方向和效果，見表1。

表1 2002—2009年城鎮(zhèn)居民人均收入基尼系數(shù)

表1顯示，2002—2009年，我國城鎮(zhèn)居民人均市場收入的基尼系數(shù)均值為0.410 31，這是由市場力量導(dǎo)致的我國不平等程度。而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的基尼系數(shù)均值為0.340 57，與人均市場收入的基尼系數(shù)相比下降了0.069 74。也就是說，通過我國政府收入再分配政策的調(diào)節(jié)，城鎮(zhèn)居民收入不平等程度下降了17%。從時間趨勢來看，市場力量導(dǎo)致的收入差距呈波動上升趨勢，2009年稍有下降，人均可支配收入的基尼系數(shù)與人均市場收入的基尼系數(shù)變化趨勢相同。

為了比較社會保障繳費、個人所得稅和轉(zhuǎn)移性支出對收入差距的作用效果，我們計算各政策工具介入后的RE指數(shù)，以及各政策工具的相對效應(yīng)，見表2。

表2 收入再分配政策工具的效果和各政策工具的相對效應(yīng)

注：2009年社會保障繳費對收入差距的調(diào)控效果為負(fù)數(shù)，個稅和轉(zhuǎn)移性支出的相對效應(yīng)為其數(shù)值/個稅及轉(zhuǎn)移性支出效應(yīng)數(shù)值之和。

由表2可知，社會保障繳費使基尼系數(shù)下降的均值為0.001 66，個人所得稅使基尼系數(shù)下降的均值為0.002 73，轉(zhuǎn)移性支出使基尼系數(shù)下降的均值為0.065 36。在收入再分配政策的總體效果中，三者占比的均值分別為3.23%，3.88%，93.30%。這說明，從基尼系數(shù)下降的幅度來看，轉(zhuǎn)移性支出的調(diào)控效果更強(qiáng)。

從時間趨勢來看，社會保障支出的效應(yīng)數(shù)值在2002—2006年保持在0.003左右，2007年下降為0，2008年稍有上升，2009年降為負(fù)值。轉(zhuǎn)移性支出的效應(yīng)數(shù)值在2002—2004年持續(xù)下降，2005—2009年基本呈上升趨勢，2009年為0.074 58。個人所得稅的效應(yīng)數(shù)值在2002—2009年基本呈上升趨勢。

三、間接稅與稅負(fù)分配

(一)間接稅影響稅負(fù)分配的原因

間接稅與直接稅相對應(yīng)，前者主要針對商品和服務(wù)征稅，稅收負(fù)擔(dān)能夠轉(zhuǎn)嫁給消費者；后者主要針對所得或財產(chǎn)征稅，稅收負(fù)擔(dān)不容易轉(zhuǎn)嫁。由于征收間接稅會發(fā)生稅收轉(zhuǎn)嫁，因此它會影響居民的稅收負(fù)擔(dān)分配。下面我們用簡單的公式說明這一點。

令C和Y分別代表居民消費和可支配收入，a和b分別代表居民自發(fā)性消費和邊際消費傾向，于是有：

C=a+bY

按照一般的稅收歸宿假設(shè)，在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)征收的商品稅都可以完全轉(zhuǎn)嫁到最終消費品中，假定商品稅稅率為t，于是居民繳納的商品稅T占收入的比重為：

上式顯示，居民的邊際消費傾向越高，實際負(fù)擔(dān)的稅款占可支配收入的比重就越高。由于低收入者的邊際消費傾向一般高于高收入者，因此低收入者負(fù)擔(dān)的稅收占比就高于高收入者，這就是間接稅的累退性問題。這意味著一國商品稅比重越高，稅負(fù)分配越不平等。但是這種稅負(fù)分配不公平卻是發(fā)生在居民消費之時，而基尼系數(shù)測算是在居民取得收入之時，因此稅負(fù)分配不公平又具有很強(qiáng)的隱蔽性。

我國的稅制結(jié)構(gòu)以商品稅為主，直接稅占總稅收的比重僅為1/3左右。商品稅的代表是增值稅、營業(yè)稅和消費稅，如果不算進(jìn)口商品稅收，2013年三稅占總稅收的比重分別是26.8%、15.9%和8.2%，合計50.8%，全部稅收收入中約70%是間接稅，見圖3。這種稅制結(jié)構(gòu)勢必使得稅負(fù)分配呈現(xiàn)較強(qiáng)的累退性。

(二)我國稅負(fù)分配狀況

岳希明[16]根據(jù)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，按收入將居民從低到高分布進(jìn)行10等分組，運用稅收歸宿的分析方法測算了每組居民負(fù)擔(dān)的稅收占居民稅前收入的比，簡稱為平均有效稅率，我們列舉增值稅、營業(yè)稅和消費稅這三個代表性稅種的稅負(fù)分配狀況，結(jié)果見表3。

資料來源：岳希明，張斌，徐靜：《我國稅制的收入分配效應(yīng)測度》，載《中國社會科學(xué)》2014年第6期。

表3顯示，最低收入組的三稅平均有效稅率達(dá)23.3%，而最高收入組為13.5%，上下相差近10個百分點，其中增值稅的累退性最強(qiáng)。也就是說，居民取得可支配收入后，低收入者每消費100元需納23.3元的稅，高收入者每消費100元需納13.5元的稅，稅負(fù)分配明顯不平等。

除此之外，在中國現(xiàn)行政府收入中，很多非稅收入項目具有間接稅的性質(zhì)，如排污費、水資源費、礦產(chǎn)資源補償費、教育費附加等收費，不僅在征收方面具有強(qiáng)制性，而且會直接增加企業(yè)的經(jīng)營成本從而影響商品和服務(wù)的價格。這部分收費最終會全部或部分轉(zhuǎn)化為最終消費品的價格，從而由消費者承擔(dān)。這些收費體現(xiàn)在一般預(yù)算收入中“非稅收入”項目，以及“政府性基金收入”中，2014年政府性基金收入達(dá)54 093億元，當(dāng)年稅收收入為119 158億元，政府性基金收入占稅收收入的比重高達(dá)45.39%。收費也會加劇“稅負(fù)”分配不平等，不過，這種不平等更加隱蔽，更難以度量出來。

四、政府支出與公共服務(wù)分配不公平

公共服務(wù)是一個寬泛的概念，根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和形式，可以分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)和社會公共服務(wù)。其中，社會公共服務(wù)是指政府為滿足居民的生存、生活和發(fā)展等社會性需求，提供的教育、醫(yī)療和社會福利等公共服務(wù)。囿于篇幅和本文聚焦于公平分配和居民福利水平的研究，僅選取公共服務(wù)中的教育和醫(yī)療為例，來分析公共服務(wù)的公平分配問題。

(一)教育資源分配不公平

為了考察教育資源的分配狀況，我們以公共財政教育支出為例。公共財政教育支出(包括教育事業(yè)費、基建經(jīng)費和教育費附加)是公共財政預(yù)算中直接列在教育經(jīng)費中的支出，包含中央和地方財政部門的公共財政預(yù)算中實際用于教育的費用，其中的主要部分是公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出。首先，我們來考察一下各省、自治區(qū)、直轄市之間的教育資源分布情況。根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部《關(guān)于2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》(教財[2014]4號)，不同地區(qū)之間的教育資源在分配上存在明顯的差異，以基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育的起點——普通小學(xué)為例，最高的是北京市，生均21 727.88元，是全國平均水平6 901.77元的3.15倍；最低的是河南省，僅為3 913.95元，是全國平均水平的56.71%，是北京的18.01%。除普通高等學(xué)校外，各級學(xué)校的生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出可以說都呈現(xiàn)出較大的地區(qū)性差異。

其次，從東、中、西部的行政區(qū)劃進(jìn)行分類統(tǒng)計(見表4)，考察教育資源配置的區(qū)域性差異?？傮w上看，無論是普通小學(xué)、初中、高中還是中等職業(yè)學(xué)校，各級教育的生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費，東部地區(qū)都是最高的，西部地區(qū)其次，中部地區(qū)處于最低水平。而普通高等學(xué)校生均教育支出水平，除了北京、上海和天津較高外，其他省份則較為平均。這反映了公共教育經(jīng)費支出中存在的兩個明顯的問題：一是區(qū)域之間教育資源分配不均衡問題比較突出；二是教育資源分配上存在所謂的“中部塌陷”問題。

表4 2013年全國各地區(qū)各級教育生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出比較

資料來源：根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部《關(guān)于2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》(教財〔2014〕4號)整理。

(二)醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不合理

為了說明地區(qū)之間醫(yī)療衛(wèi)生財政支出的分配情況，表5給出了全國各個地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生財政支出情況，并按照降序進(jìn)行了排列?？梢钥吹?，人均醫(yī)療衛(wèi)生財政支出超過1 000元的地區(qū)有北京、西藏和青海；人均支出水平低于500元的地區(qū)有山東和黑龍江。和教育資源的配置類似，不同地區(qū)之間特別是東、中、西部地區(qū)間政府醫(yī)療衛(wèi)生支出水平差距明顯。同樣，由于東部省份地方經(jīng)濟(jì)和財政實力較強(qiáng)，西部地區(qū)有較高的中央財政轉(zhuǎn)移支付支持，中部地區(qū)處于相對尷尬境地，同樣存在“中部塌陷”問題。據(jù)統(tǒng)計，2013年人均衛(wèi)生財政補貼東、中、西部分別為312、213和331元，地區(qū)差距較為明顯，不利于地區(qū)間衛(wèi)生資源的平衡和衛(wèi)生服務(wù)能力的均等化，影響人人享有基本衛(wèi)生服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，影響衛(wèi)生籌資的公平性。[18]

表5 2013年全國各地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生財政支出情況

資料來源：根據(jù)《2014中國統(tǒng)計年鑒》計算整理。

可以看出，當(dāng)前我國無論是公共服務(wù)中的教育還是醫(yī)療服務(wù)，都存在明顯的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異?？梢酝茢?，除了具有完全非競爭性和非排他性的公共安全服務(wù)外，這種公共服務(wù)分配上的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異在基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)中也普遍存在。公共服務(wù)分配不公平不僅對居民的收入分配和效用產(chǎn)生重大影響，也與黨中央國務(wù)院關(guān)于“公共服務(wù)均等化”的政策導(dǎo)向相違背。

五、財產(chǎn)稅與財富分配不平等

(一)財富分配不平等狀況

與住戶收入調(diào)查數(shù)據(jù)相比，住戶財富狀況更具有隱蔽性，但是財富分配不平等急劇擴(kuò)大是不爭的事實。據(jù)福布斯中文網(wǎng)公布的2013年中國富豪榜顯示，中國有168名凈資產(chǎn)超過10億美元的富豪，排名前400位的富豪，總財富達(dá)到3.474 6萬億元人民幣，比2012年飆升35%。

近十年來，隨著房產(chǎn)價格的迅速上升，資產(chǎn)價格攀升帶來的財富再分配效應(yīng)急劇擴(kuò)大。在福布斯富豪排行榜單前100名中，來自房地產(chǎn)行業(yè)的富豪最多。但是由于沒有大樣本的住戶財富調(diào)查數(shù)據(jù)，我們無法給出具體的財富分配基尼系數(shù)。

最近，北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布了《中國民生發(fā)展報告·2014》，報告中指出，2012年全國家庭凈財產(chǎn)均值為43.9萬元，全國私人財產(chǎn)總存量為188.4兆元。中國的財產(chǎn)不平等程度在迅速升高：與1995年我國家庭凈財產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.45、2002年為0.55相比，2012年我國家庭凈財產(chǎn)的基尼系數(shù)達(dá)到0.73。頂端1%的家庭占有全國1/3以上的財產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財產(chǎn)總量僅在1%左右。[19]這些數(shù)據(jù)說明中國財產(chǎn)分配不平等程度遠(yuǎn)高于收入分配、稅負(fù)分配和公共服務(wù)分配，實施調(diào)整財產(chǎn)分配不平等的公共政策不容拖延。

(二)財產(chǎn)稅缺失影響財產(chǎn)分配平等

調(diào)整財產(chǎn)分配的最有效政策是征收財產(chǎn)稅，典型代表是房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。我國居民的財產(chǎn)主要以房產(chǎn)形式呈現(xiàn)，征收房地產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)房產(chǎn)分配。居民一生積累的財富會通過遺產(chǎn)形式傳遞給下一代，因此征收累進(jìn)的遺產(chǎn)稅可調(diào)節(jié)居民間財產(chǎn)分配。但是在我國，這兩種稅基本處于缺失狀態(tài)。

就房地產(chǎn)稅而言，我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅主要是對企業(yè)房產(chǎn)和居民出租房產(chǎn)征稅，對居民擁有房產(chǎn)征稅僅在上海和重慶試點，因此可以說對居民房產(chǎn)基本未征稅。近年來，對居民征收房地產(chǎn)稅一直是社會各界討論的熱點話題，黨的十八屆三中全會明確提出，要加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。客觀看，對居民征收房地產(chǎn)稅確實面臨著很大困難，在確定房產(chǎn)權(quán)屬、評估房產(chǎn)價值、選擇征稅對象等方面均有很大的爭議，短期內(nèi)房地產(chǎn)稅難以出臺。并且，即使開征房地產(chǎn)稅，在很長一段時間內(nèi)可能采用低稅率、窄稅基的形式，對它調(diào)節(jié)財產(chǎn)分配的效果不能抱有較高期待。

就遺產(chǎn)稅而言，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》(國發(fā)[2013]6號)曾提出，要研究在適當(dāng)時期開征遺產(chǎn)稅問題。實際上，我國對開征遺產(chǎn)稅似乎只是停留在探討階段，真正開征遺產(chǎn)稅的可行性較?。阂皇钦鞫惐容^困難，開征遺產(chǎn)稅需要準(zhǔn)確掌握納稅人的財產(chǎn)信息，稅收征管難度很大；二是征稅有顧慮，在資本跨境流動頻繁的今天，開征遺產(chǎn)稅擔(dān)心促發(fā)資本外逃，反而對國家發(fā)展不利。

因此，總體而言，現(xiàn)行公共政策難以對公平分配狀況的改善起到較大作用，政策的著力點應(yīng)是在調(diào)節(jié)前三種分配上。

六、結(jié) 論

本文沿著國民收入分配流程，指出居民間公平分配主要有四個維度：收入分配、稅負(fù)分配、公共服務(wù)分配和財產(chǎn)分配，并分析了公共政策在公平分配中的作用和效果，結(jié)論為：

第一，在國民收入再分配環(huán)節(jié)，個人所得稅和政府轉(zhuǎn)移性支出影響收入分配。目前，我國政府再分配政策可讓居民間收入基尼系數(shù)降低6.97個百分點，其中政府轉(zhuǎn)移性支出的貢獻(xiàn)在95%左右，遠(yuǎn)高于個人所得稅效果。

第二，在國民收入初次分配環(huán)節(jié)，政府用于公共服務(wù)支出會影響公共服務(wù)分配。我國地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)分配存在很大的不平等，并且近十年來未得到明顯改善。

第三，在國民收入使用環(huán)節(jié)，政府征收間接稅會影響稅負(fù)分配。我國稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，并且龐大的政府性基金也起到類似間接稅作用，這種政府收入結(jié)構(gòu)使得低收入者承擔(dān)的稅費高于高收入者，稅負(fù)分配明顯不平等。

第四，居民儲蓄的結(jié)果會形成財產(chǎn)，政府征收財產(chǎn)稅會影響財產(chǎn)分配。我國財產(chǎn)稅近乎缺失，對改善財產(chǎn)分配基本沒起到作用。

綜合《十三五規(guī)劃綱要》中提出的相關(guān)目標(biāo)，以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、財政收支結(jié)構(gòu)及公共政策實施特點，我們認(rèn)為，要縮小居民間分配差距，我國公共政策可做如下調(diào)整：一是進(jìn)一步加大政府轉(zhuǎn)移性支出力度，縮小居民收入分配差距；二是調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)，降低間接稅占比，提高直接稅的比重，同時減少政府性基金規(guī)模，降低稅負(fù)分配的累退性；三是要進(jìn)一步均衡地區(qū)間財力差距，公共服務(wù)支出更多地向農(nóng)村傾斜，縮小基本公共服務(wù)分配不平等；四是盡快推出房地產(chǎn)稅，使之起到調(diào)節(jié)財產(chǎn)分配的作用。

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[責(zé)任編輯 陳翔云]

China’s Public Policy and Fair Distribution——Based on the Analysis of the National Income Distribution Process

Wang Xiuzhi, Yin Lei

(School of Finance, Renmin University of China, Beijing 100872)

income distribution; public policy; transfer payments; tax burden

Starting from the perspective of residents welfare, this paper has divided the residents income distribution into four dimensions as follows: residents income distribution, distribution of public services, tax burden distribution and wealth distribution. The paper also analyzes the role and effect of public policy in fair distribution. The conclusion is as below: distribution of basic public services is unfair among various regions and between rural and urban areas, government transfer payments play a bigger role in fair distribution than the individual income tax does in China, government revenue structure and tax system make the tax burden distribution obviously regressive, the absence of property tax leads to a policy gap in the fair distribution of wealth. Therefore, the government should increase transfer payments, adjust government revenue structure, optimize the tax system, promote the equalization of public services, and introduce real estate tax as soon as possible.

王秀芝，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院、中國財政金融政策研究中心副教授；尹磊，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生(北京 100872)。