談火生， 蘇鵬輝

我國社會組織協(xié)商的現(xiàn)狀、問題與對策*

談火生， 蘇鵬輝

社會組織；協(xié)商民主；制度化；公共議題；內(nèi)部公共事務(wù)

“社會組織協(xié)商”是2015年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中的一個新提法，目前學(xué)術(shù)界對這一問題的研究還相對缺乏，本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上，嘗試對我國社會組織協(xié)商的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行剖析。本文認(rèn)為，近年來我國的社會組織在公共議題協(xié)商、內(nèi)部公共事務(wù)協(xié)商和參與其他渠道協(xié)商等三個方面都進(jìn)行了有益的探索；與此同時，我國社會組織協(xié)商的發(fā)展還存在著進(jìn)一步改進(jìn)的空間，尤其是在協(xié)商能力、制度化程度、參與機(jī)制和成果轉(zhuǎn)化渠道等方面。在此基礎(chǔ)上，本文嘗試從五個方面提出促進(jìn)社會組織協(xié)商的政策建議。

2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，將社會組織協(xié)商作為七大協(xié)商渠道之一，提出“探索開展社會組織協(xié)商。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理，健全與相關(guān)社會組織聯(lián)系的工作機(jī)制和溝通渠道，引導(dǎo)社會組織有序開展協(xié)商，更好為社會服務(wù)。”①《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，載《人民日報》2015年2月10日。作為一個新的提法，目前國內(nèi)關(guān)于社會組織協(xié)商的相關(guān)研究還比較薄弱，代表性成果主要包括：康曉強(qiáng)：《協(xié)商民主建設(shè)：社會組織的獨(dú)特優(yōu)勢與引導(dǎo)路徑》，《教學(xué)與研究》，2015年第9期，第5-12頁；楊衛(wèi)敏：《關(guān)于社會組織協(xié)商的探索研究》，《重慶社會主義學(xué)院學(xué)報》，2015年第4期，第77-86頁；張毅：《我國社會組織協(xié)商探析》，《遼寧社會主義學(xué)院學(xué)報》，2015年第3期，第87-93頁。社會組織協(xié)商是社會組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理的前提下發(fā)起、組織或參與的協(xié)商民主活動。作為協(xié)商民主的有機(jī)組成部分，社會組織協(xié)商必須滿足協(xié)商民主的一般性要求，與此同時，社會組織協(xié)商有其自身的特殊性：(1)社會組織協(xié)商必須在政府依法管理的前提下有序開展，這是社會組織協(xié)商區(qū)別于政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的特點(diǎn)；(2)由社會組織發(fā)起、組織實施或參與。其中，由社會組織發(fā)起和組織實施，這是社會組織協(xié)商最重要的特征，是社會組織協(xié)商區(qū)別于其他協(xié)商渠道的根本所在。

我們可以按照兩個維度來對社會組織協(xié)商進(jìn)行分類，一個維度是協(xié)商議題，是公共議題還是社會組織內(nèi)部事務(wù)；第二個維度是社會組織在協(xié)商中的地位和作用，協(xié)商活動是由社會組織主動發(fā)起和組織的，還是由其他主體發(fā)起和組織、社會組織參與的。按照這兩個維度，可以將社會組織協(xié)商分為三種類型：[1]

表1 社會組織協(xié)商的類型

就三種社會組織協(xié)商之間的關(guān)系而言，第一種類型和第二種類型是社會組織協(xié)商的核心內(nèi)容，正是由于這兩種類型，社會組織協(xié)商才得以成為一個獨(dú)立的協(xié)商渠道，而不是附屬于其他渠道；第三種類型是社會組織協(xié)商的合理延伸，正是由于第三種類型，社會組織協(xié)商才得以與其他協(xié)商渠道相互銜接，成為“程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主體系的有機(jī)組成部分。與此同時，前兩種類型為第三種類型提供了堅實的基礎(chǔ)。如果沒有社會組織自己開展的關(guān)于公共議題的協(xié)商和內(nèi)部政策性事務(wù)的協(xié)商，社會組織參與其他渠道的協(xié)商意義不大，因為它無法拿出有說服力的建設(shè)性意見，前兩種類型協(xié)商的成果是社會組織有效參與其他渠道協(xié)商的底氣和前提。從這個意義上講，社會組織協(xié)商有狹義和廣義之分，狹義的社會組織協(xié)商專指由社會組織發(fā)起和組織實施的協(xié)商民主活動；廣義的社會組織協(xié)商還包括社會組織參與其他渠道的協(xié)商民主活動。本文采用的是廣義的社會組織協(xié)商概念。

一、我國社會組織協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀

盡管社會組織協(xié)商是一個新概念，但這并不意味著社會組織協(xié)商的實踐才剛剛開始。事實上，就像政治協(xié)商的實踐早于協(xié)商民主的概念一樣，在實踐層面，社會組織協(xié)商早就以各種方式在不同層次和不同領(lǐng)域展開，并取得了明顯而積極的治理績效。

1.探索開展公共議題協(xié)商。

社會組織充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，針對公共議題開展協(xié)商活動，在議題的發(fā)掘、理念的創(chuàng)新、公共話語的建構(gòu)、公民教育、增進(jìn)社會共識和全球治理等方面都發(fā)揮了積極的作用。

議題的發(fā)掘。社會組織開展協(xié)商的優(yōu)勢之一就是對于公共議題的發(fā)掘。社會組織扎根社會，往往比位居權(quán)力中心的政府部門更能敏銳地察覺并識別各種新的問題，并在此基礎(chǔ)上提出具有前瞻性的協(xié)商議題。從世界范圍來看，過去幾十年中一些重大議題幾乎都是由相關(guān)的社會組織首先提出的，例如：和平利用核能、基因研究的風(fēng)險、物種滅絕等生態(tài)危險、日益凸顯的移民問題等，都是由倡議型社會組織提出，通過媒體的推動，最后才進(jìn)入政府的議事日程。[2](P470)在這方面，我國社會組織已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的嘗試。例如，國務(wù)院頒行的《民用建筑節(jié)能條例》規(guī)定，室內(nèi)空調(diào)溫度設(shè)置夏季不得低于26攝氏度、冬季不得高于20攝氏度，這一條款就得益于以自然之友為代表的環(huán)保非政府組織(NGO)發(fā)起的倡議行動。[3](P33)

理念的創(chuàng)新。社會組織有其獨(dú)特的視角與知識結(jié)構(gòu)，因此，它們在思考公共事務(wù)的過程中就有可能突破常規(guī)，提出迥異于政府慣常思路的理念與方案，并成為突破治理困局、實現(xiàn)社會善治的關(guān)鍵。臺北寶藏巖聚落拆遷沖突的成功解決，就得益于社會組織的創(chuàng)新思路。在協(xié)商過程中，專業(yè)者都市改革組織所提出的新規(guī)劃方案逐漸得到臺北市政府認(rèn)同，并成為最終方案。后來的事實也證明，新方案是一種比較理想的規(guī)劃建設(shè)方式。[4]

公共話語權(quán)的建構(gòu)。社會組織具有廣泛的代表性，其公共話語權(quán)的落實與擴(kuò)大，能夠在一定程度上推動弱勢群體的聲音進(jìn)入相關(guān)公共議題的討論，從而推動決策的科學(xué)化民主化。例如，在怒江建壩的爭論中，環(huán)保社會組織的努力就使得這一重大公共決策中不僅有地方政府與電力集團(tuán)的聲音，也有社會組織的聲音；與此同時，環(huán)保社會組織將在討論中被忽視的村民一方組織起來，為弱勢群體尋找表達(dá)渠道與平臺，提升他們表達(dá)自身訴求的能力，使之成為一支重要的話語力量，發(fā)揮了積極作用。[5]

社會動員與公民教育。社會組織開展公共事務(wù)協(xié)商，往往能夠更為有效地調(diào)動普通民眾參與公共事務(wù)的熱情，并幫助民眾熟悉參與的規(guī)則、養(yǎng)成參與的習(xí)慣。[6](P151-167)南京的“翠竹園社區(qū)互助會”就是一個典型的案例，互助會通過有效挖掘和激發(fā)社區(qū)居民的需求，指導(dǎo)社區(qū)社會組織開展活動，極大地激發(fā)了居民的參與熱情，使居民在參與中實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。[7]

增進(jìn)社會共識。協(xié)商民主可以通過對相關(guān)公共議題的對話，增進(jìn)不同社會群體之間的相互理解，消除偏見，增進(jìn)共識，從而有助于化解一些深層次的社會矛盾與沖突。[8]

參與全球治理。在全球治理過程中，很多問題往往超出國界，既不是單個國家所能應(yīng)對，也不是僅僅由各國政府就能解決好，需要相關(guān)社會組織的參與。以氣候問題為例，僅僅依靠政府間的談判有時很難達(dá)到預(yù)期效果，因為官方主張與立場往往受到諸多限制，而社會組織則更為靈活，常常能發(fā)揮意想不到的作用。[9](P209)2002年，約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會，中國政府第一次邀請國內(nèi)的官辦非政府組織(GONGOs)和少量的草根NGOs以大會代表的身份與會。[10](P5)2009年，在哥本哈根世界氣候大會上，來自中國的山水、地球村、青年應(yīng)對氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)等本土NGOs參加了大會，發(fā)揮了積極作用。[11](P134-135)

2.加強(qiáng)社會組織內(nèi)部公共事務(wù)協(xié)商。

社會組織內(nèi)部公共事務(wù)分為四種類型：單一社會組織內(nèi)部協(xié)調(diào)性事務(wù)、社會組織之間協(xié)調(diào)性事務(wù)、單一社會組織內(nèi)部政策性事務(wù)、社會組織之間政策性事務(wù)，因此，社會組織內(nèi)部公共事務(wù)協(xié)商也相應(yīng)分為四種類型。近年來，我國社會組織對四種類型的協(xié)商形式都進(jìn)行了探索。

表2 社會組織內(nèi)部公共事務(wù)協(xié)商的類型

單一社會組織內(nèi)部協(xié)調(diào)性事務(wù)協(xié)商。單一社會組織就內(nèi)部協(xié)調(diào)性事務(wù)開展協(xié)商，有助于提高組織的治理績效，實現(xiàn)組織的自我維系與發(fā)展，甚至為組織的發(fā)展提供新的契機(jī)。[12]例如，1998年，深圳福街商業(yè)街改造工程啟動，打破了既有的利益生態(tài)平衡，由此促成了福街聯(lián)誼會的成立，致力于協(xié)調(diào)商家之間的意見、想法，以便更好地與政府就相關(guān)問題展開協(xié)商。聯(lián)誼會先后組織了關(guān)于福街工程改造、商家戶外促銷展示活動、福街交通、停車場等問題的討論會，有40%左右的商家參與。[13]

不同社會組織之間協(xié)調(diào)性事務(wù)協(xié)商。不同社會組織之間就協(xié)調(diào)性事務(wù)開展協(xié)商，是社會組織有效參與社會治理的重要手段。例如，2008年汶川地震后，100多家NGOs組成NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室，下設(shè)信息搜集、對外宣傳、機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)、醫(yī)療服務(wù)、志愿者管理等多個功能小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指揮。在不到半個月的時間里總共籌集了上千萬元的物資，并組織志愿者和車輛將其運(yùn)往災(zāi)區(qū)。聯(lián)合辦公室的協(xié)調(diào)工作在幫助進(jìn)入四川的社會組織開展救援和災(zāi)后重建工作中發(fā)揮了巨大的作用。[14](P134-135)[15](P139-143)

單一社會組織內(nèi)部政策性事務(wù)協(xié)商。相關(guān)社會組織常常會就內(nèi)部政策性事務(wù)組織專家學(xué)者和該群體的代表開展協(xié)商，從而推動議題進(jìn)入政府的政策議程，并為公共政策的制定提供專業(yè)性的意見建議。在這方面，最為典型的就是行業(yè)政策協(xié)商，尤其是新興行業(yè)的相關(guān)政策協(xié)商。例如，2014年1月，《國家職業(yè)分類大典》修訂行業(yè)專業(yè)委員會提出擬將“輪胎翻修工”由一門特殊職業(yè)變更為一個工種。為此，中國輪胎循環(huán)利用協(xié)會立即邀請行業(yè)專家及骨干企業(yè)代表，召開協(xié)商座談會，會后及時將相關(guān)意見建議遞交大典修訂工作辦公室，并按照要求組織行業(yè)專家進(jìn)行答辯、論證。2015年7月新修訂的《中華人民共和國職業(yè)分類大典》中，“輪胎翻修工”作為一個獨(dú)立職業(yè)位列其中。在這個案例中，單一社會組織內(nèi)部政策性事務(wù)協(xié)商和社會組織參與其他渠道協(xié)商有機(jī)結(jié)合起來。[16]

不同社會組織之間政策性事務(wù)協(xié)商。在不同的社會組織之間，也可能圍繞其相互間所涉及的政策性事務(wù)進(jìn)行溝通與協(xié)商。目前國內(nèi)社會組織在這方面的探索尚不多見，但卻是未來值得開拓的方向。在為數(shù)不多的案例中，浙江溫嶺的工資集體協(xié)商是一個典范。2003年溫嶺市首先從新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)開始，走出了一條依托行業(yè)工會與行業(yè)協(xié)會開展工資集體協(xié)商的新路子，使勞資沖突的核心——工資問題得到較好的解決，有效地化解了勞資糾紛，保障了職工的合法權(quán)益。隨后，這一模式在水泵、注塑、鞋帽等行業(yè)全面展開。在這個案例中，在政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，行業(yè)協(xié)會和行業(yè)工會兩個社會組織共同就行業(yè)工資問題展開協(xié)商，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。[17]

3.積極參與各渠道協(xié)商。

在過去的30多年中，隨著社會組織自身的不斷壯大，社會組織積極參與人大、政府、政協(xié)、基層等渠道的協(xié)商，有力地推動了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

參與人大協(xié)商。社會組織作為特定群體利益或公共利益的代表，可以通過參與立法協(xié)商，提高立法的科學(xué)化、民主化水平。例如，在《勞動合同法》的修訂過程中，各種商會組織、專業(yè)律師協(xié)會都積極參與，表達(dá)專業(yè)性的意見和訴求；國內(nèi)首家民間環(huán)保組織“自然之友”曾多次參與全國人大專業(yè)委員會所組織的環(huán)境相關(guān)法案的座談會。[3]一些具有專業(yè)法律背景的社會組織，依靠其專業(yè)知識，成為人大相關(guān)立法的重要參與者。這方面北京致誠律師事務(wù)所最為典型。它通過成立北京市青少年法律援助與研究中心、北京市農(nóng)民工法律援助與研究中心兩個社會組織，在具體的法律援助事務(wù)中積累了大量的一手資料，也因此受邀參與北京市人大和全國人大的相關(guān)立法協(xié)商，并提供專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ńㄗh。[18](P178-182)

參與政府協(xié)商。面對改革開放所帶來的治理壓力，各級政府在公共政策的制定與執(zhí)行過程中也在逐漸尋求通過協(xié)商民主的方式與社會組織實現(xiàn)合作與共治。例如，上海市規(guī)定，黨委、政府在制定公共政策、編制發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行重大決策過程中，要采取調(diào)研、咨詢、聽證等形式，聽取和采納社會組織的意見建議；市政府重要工作會議均須邀請15家5A級的行業(yè)協(xié)會秘書長列席。廣東省則規(guī)定要建立各級政府與社會組織的信息交流制度，頒布公共政策前應(yīng)廣泛征求社會組織意見，并應(yīng)將此作為必經(jīng)程序加以規(guī)范。[19]

在政策的執(zhí)行過程中，社會組織的參與往往成為破解執(zhí)行難的妙方。比如臺北寶藏巖聚落拆遷沖突的解決，成都市金牛區(qū)曹家巷自治改造，都是通過引入社會組織，開展協(xié)商活動，化解民眾的疑慮與不滿，從而推動政策的順利執(zhí)行。[4][20]

參與政協(xié)協(xié)商。人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在協(xié)商民主體系中占有重要地位。行業(yè)協(xié)會商會一直通過工商聯(lián)的渠道參與到各級政協(xié)的提案和討論中，這在全國各地都是一個普遍的做法。[21]廣東的一些縣市甚至開始嘗試調(diào)整政協(xié)界別設(shè)置，專門設(shè)置“社會組織界”，鼓勵社會組織參與政協(xié)協(xié)商。[22](P70)2015年7月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》中，明確提出“深入開展調(diào)查研究，在條件成熟時對政協(xié)界別適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整”，相信未來的政協(xié)界別調(diào)整將為社會組織協(xié)商創(chuàng)造更多的空間，提供更大的舞臺。

參與基層協(xié)商。近年來，社會組織參與社區(qū)治理已成為常態(tài)，以議事協(xié)商實踐為樞紐，推動居民參與社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)善治。浙江省杭州市“湖濱晴雨”工作室、“和事佬”協(xié)會，上海市靜安區(qū)靜安寺街道居民議事會等都是通過成立社區(qū)社會組織參與基層協(xié)商的例子，這些社會組織的功能多元，廣泛參與所在社區(qū)的各種事務(wù)*陳娟：《協(xié)商視域下的社區(qū)治理：杭州“湖濱晴雨”工作室的機(jī)制創(chuàng)新與經(jīng)驗啟示》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2012年第1期，第19-26頁；郭道久：《社會組織與深化基層政府職能轉(zhuǎn)變——以杭州“和事佬”協(xié)會為例》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》，2015年第10期，第6-10頁；劉曄：《公共參與、社區(qū)自治與協(xié)商民主——對一個城市社區(qū)公共交往行為的分析》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2003年第5期，第39-48頁。。

社區(qū)外社會組織的介入也是社會組織參與基層協(xié)商治理的一種重要形式。比如，北京地球村在四川彭州市大坪村開展的樂和家園項目，就是由北京地球村、村莊本土的社會組織大坪山生態(tài)協(xié)會和村委會形成三方協(xié)商機(jī)制，共同推進(jìn)當(dāng)?shù)氐木G色社區(qū)建設(shè)。[23](P395-398)北京地球村帶去的不僅是資金，更有它的組織經(jīng)驗、社會網(wǎng)絡(luò)，提升了當(dāng)?shù)厣鐣M織參與基層協(xié)商的能力和水平。

總之，在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，社會組織積極配合黨和政府的中心工作，努力探索協(xié)商共治的實踐形態(tài)，一方面致力于解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題和人民群眾關(guān)心的實際問題，一方面攜手應(yīng)對全球化治理的挑戰(zhàn)。社會組織協(xié)商已經(jīng)成為我國社會主義協(xié)商民主實踐的重要組成部分。

二、我國社會組織協(xié)商面臨的問題和挑戰(zhàn)

與此同時，我們也必須清醒地認(rèn)識到，我國社會組織協(xié)商的發(fā)展還存在比較明顯的問題與缺陷。正如民政部民間組織管理局副局長廖鴻所言：社會組織協(xié)商“目前仍然處于起步階段，其獨(dú)特優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，存在思想認(rèn)識不到位，渠道不暢通，形式與內(nèi)容單一，缺乏制度化法制化保障等問題。同時社會組織作為協(xié)商民主主體之一地位尚未完全確立，其協(xié)商的能力與水平也有待提高?！盵24]

1.社會組織的協(xié)商意識不足、協(xié)商能力不高。

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)社會組織普遍對協(xié)商民主缺乏足夠的認(rèn)識，很多社會組織都沒有意識到，中共十八大提出的“健全社會主義協(xié)商民主制度”這一宏觀戰(zhàn)略為自身的發(fā)展帶來了巨大的發(fā)展空間和發(fā)展機(jī)遇。不少社會組織缺乏專業(yè)化的人才，組織或參與協(xié)商的能力不足，不熟悉協(xié)商的規(guī)范流程和方法。例如，自然之友在面臨著轉(zhuǎn)型時，就不能有效地開展內(nèi)部事務(wù)協(xié)商，導(dǎo)致改革難以推進(jìn)，最后以時任總干事薛野的辭職而告終。[25](P33)

2.社會組織協(xié)商的制度化程度不夠。

這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：(1)協(xié)商類型和內(nèi)容較為單一。社會組織開展內(nèi)部事務(wù)協(xié)商較多，開展公共議題的協(xié)商較少。這一點(diǎn)與國外形成鮮明對比，國外社會組織協(xié)商的一個重要特點(diǎn)就是更關(guān)心公共議題，協(xié)商的議題范圍非常廣泛，尤其關(guān)注價值觀、社會發(fā)展等關(guān)乎長遠(yuǎn)利益的問題，如環(huán)境、資源、種族歧視、醫(yī)療健康、轉(zhuǎn)基因食品等。在這方面，我國的社會組織協(xié)商還有很長的路要走。與此同時，我國還缺乏從事協(xié)商的專業(yè)化社會組織。在國外，有很多專門從事協(xié)商民主活動的專業(yè)化社會組織，如美國的協(xié)商民主研究中心、杰斐遜中心、國家議題論壇和丹麥的科技委員會基金會等，它們建立的目的就是組織各種協(xié)商活動，探索協(xié)商民主的實現(xiàn)形式。這些專業(yè)協(xié)商組織對協(xié)商民主的發(fā)展起到了很重要的示范和推動作用，尤其是在協(xié)商民主的技術(shù)和制度化方面進(jìn)行了有益的探索。[26](第2章)(2)缺乏規(guī)范的操作流程。高質(zhì)量的協(xié)商會議是通過規(guī)范的流程設(shè)計來實現(xiàn)的，而我國社會組織協(xié)商所采用的最為普遍的形式就是各種座談會，往往缺乏規(guī)范有效的操作流程，由此導(dǎo)致協(xié)商流于形式，很難真正發(fā)揮實效。

3.社會組織參與其他渠道協(xié)商的機(jī)制不暢。

相關(guān)政府部門對待社會組織存在矛盾心態(tài)，整體上仍然是管控思路，與社會組織合作共治的意愿不足，從而導(dǎo)致社會組織參與公共事務(wù)協(xié)商的渠道不暢。一些有政府背景的社會組織可以直接與相關(guān)部委進(jìn)行溝通，而草根社會組織往往缺乏相應(yīng)的渠道，只能嘗試參與人大、政協(xié)等渠道的協(xié)商。但各級人大、政協(xié)中社會組織代表比例偏低，即使有，往往也是以其他身份而不是以社會組織代表的身份參政議政。

即便是有機(jī)會參與其他渠道協(xié)商，其參與度也不夠，僅限于反映組織成員的利益訴求，或提出建設(shè)性的意見建議，而缺乏深層次合作。根據(jù)國外的經(jīng)驗，社會組織可以通過以下兩種方式深度參與其他渠道的協(xié)商：一是在政黨協(xié)商或政府協(xié)商中，通過購買服務(wù)的方式，委托社會組織來組織協(xié)商活動*例如，德國的規(guī)劃小組，其協(xié)商活動就是由政府資助，政府與規(guī)劃小組簽訂契約，政府出資，規(guī)劃小組負(fù)責(zé)組織，同時，政府必須考慮并正式回應(yīng)規(guī)劃小組的協(xié)商結(jié)果。在這種情況下，盡管協(xié)商活動是由政黨或政府部門發(fā)起，但卻是由社會組織來具體組織實施。談火生、霍偉岸、何包鋼著：《協(xié)商民主的技術(shù)》，第33頁，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。。二是在政府協(xié)商中，政府與社會組織聯(lián)合組成執(zhí)行團(tuán)隊，共同開展協(xié)商活動*例如，我國臺灣地區(qū)2002年舉辦全民健保公民會議，此次協(xié)商活動由“行政院衛(wèi)生署”發(fā)起并組織，但是，其執(zhí)行委員會除了行政人員外，還有來自社會各界的代表，其中有3人是社會組織成員，他們分別來自殘聯(lián)、醫(yī)師公會和公益基金會。通過執(zhí)行委員會，社會組織直接介入政府協(xié)商的組織過程。林國明、陳東升：《公民會議與審議民主：全民健保的公民參與經(jīng)驗》，《臺灣社會學(xué)》，2003年第6期，第61-118頁。。但這兩種情況在我國都很少見。

4.社會組織協(xié)商的成果轉(zhuǎn)化渠道缺乏。

我國的社會組織，尤其是草根社會組織，還處于體制之外，往往缺乏制度化的渠道與人大、政府等決策部門進(jìn)行有效對接，因此，社會組織開展的公共議題協(xié)商和社會組織內(nèi)部政策性事務(wù)的協(xié)商成果往往很難有渠道遞交相關(guān)決策部門。即使社會組織有機(jī)會參加其他渠道協(xié)商，如座談會、聽證會等，都是咨詢性質(zhì)，相關(guān)意見是否能夠得到采納，其隨意性比較大。如何建立制度化的機(jī)制，使社會組織協(xié)商的成果得到有效轉(zhuǎn)化，還有待實踐進(jìn)一步探索。

三、促進(jìn)社會組織協(xié)商的途徑和方法

結(jié)合中共中央關(guān)于《加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》精神和我國社會組織協(xié)商發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，我們認(rèn)為，促進(jìn)社會組織協(xié)商建設(shè)可以從如下幾個方面著力：

1.加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，為社會組織參與各渠道協(xié)商創(chuàng)造條件，這是當(dāng)前探索開展社會組織協(xié)商的當(dāng)務(wù)之急。

盡管在三種社會組織協(xié)商中，社會組織參與其他渠道的協(xié)商并非社會組織協(xié)商的核心，但是，在目前階段，它卻是社會組織反映最強(qiáng)烈的部分。因此，探索開展社會組織協(xié)商首先需要從外圍著手，由外及內(nèi)，逐步深化，目前最緊迫的任務(wù)是加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，為社會組織參與各渠道協(xié)商創(chuàng)造條件。在具體操作上，要探索“1+6”的協(xié)商參與模式，1就是社會組織，6就是其他6個協(xié)商渠道，要努力推動人大、政協(xié)、政府和基層群眾自治組織，建立健全與相關(guān)社會組織聯(lián)系的工作機(jī)制和溝通渠道，為社會組織參與各渠道協(xié)商創(chuàng)造條件。推動人大在立法協(xié)商中聽取相關(guān)社會組織意見常態(tài)化；推動人民政協(xié)在條件成熟時設(shè)立社會組織界別，為社會組織參與政協(xié)協(xié)商建立制度化通道；推動政府部門建立協(xié)商議題的社會動議機(jī)制，從源頭上為社會組織參與政府協(xié)商創(chuàng)造條件；推動政府部門通過購買服務(wù)方式，委托社會組織開展協(xié)商活動；推動基層群眾自治組織與社會組織合作，共同開展基層協(xié)商，將社會組織協(xié)商和基層協(xié)商融為一體；進(jìn)一步完善樞紐型社會組織建設(shè)，實現(xiàn)社會組織協(xié)商和人民團(tuán)體協(xié)商的無縫對接。

2.提高社會組織的協(xié)商意識，加強(qiáng)社會組織協(xié)商能力建設(shè)，這是探索開展社會組織協(xié)商的前提和基礎(chǔ)。

加大宣傳力度，提高社會組織對協(xié)商民主的認(rèn)識。要加大社會組織開展協(xié)商民主建設(shè)的理論和實踐研究，總結(jié)經(jīng)典案例，通過廣播電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)和自媒體進(jìn)行廣泛宣傳；在各種針對社會組織的培訓(xùn)中增加協(xié)商民主的相關(guān)內(nèi)容，在條件成熟時，還可以有針對性地對社會組織進(jìn)行協(xié)商民主的專項培訓(xùn)。

不同類型社會組織對協(xié)商能力的要求是不同的。基金會、行業(yè)協(xié)會商會等社會組織不僅有事務(wù)協(xié)調(diào)型協(xié)商，更重要的是政策型協(xié)商，因此，對于它們來說，與政府部門進(jìn)行有效溝通、通過深入調(diào)研或與科研機(jī)構(gòu)合作提出建設(shè)性意見建議的能力就很重要。社區(qū)社會組織協(xié)商主要是社區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性事務(wù)，它們在這方面能力的需求就不強(qiáng)烈。在對社會組織進(jìn)行能力培訓(xùn)時，必須針對不同社會組織協(xié)商的特點(diǎn)，開發(fā)出具有針對性的培訓(xùn)課程，不斷完善培訓(xùn)體系，強(qiáng)化各類社會組織的協(xié)商能力建設(shè)。

3.鼓勵和推動社會組織就公共議題開展協(xié)商，是社會組織協(xié)商未來發(fā)展的重要方向。

就公共議題開展協(xié)商，這是目前我國社會組織協(xié)商最為薄弱的環(huán)節(jié)，要鼓勵和推動社會組織就公共議題開展協(xié)商。推動智庫類社會組織將公共議題協(xié)商作為協(xié)商民主建設(shè)的首要任務(wù)，發(fā)揮智庫智力密集、立場客觀、影響力大的特點(diǎn)，前瞻性地作出戰(zhàn)略謀劃，為黨和政府當(dāng)好參謀；鼓勵基金會利用自身的專業(yè)優(yōu)勢和社會網(wǎng)絡(luò)，就自己關(guān)注領(lǐng)域的相關(guān)公共議題開展協(xié)商活動，例如，與兒童相關(guān)的基金會可以就流動兒童的救助、青少年成長、教育公平等議題開展協(xié)商；與扶貧相關(guān)的基金會可以就精準(zhǔn)扶貧、扶貧模式等議題開展協(xié)商；推動行業(yè)商會協(xié)會就行業(yè)發(fā)展相關(guān)的法規(guī)、政策等與相關(guān)政府部門開展協(xié)商活動，通過協(xié)商參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、行業(yè)準(zhǔn)入制度的建立，完善行業(yè)管理，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展；鼓勵行業(yè)商會協(xié)會配合國家一帶一路建設(shè)和企業(yè)走出去戰(zhàn)略，積極開展跨國協(xié)商，參與相關(guān)行業(yè)的國際標(biāo)準(zhǔn)制定，爭取國際話語權(quán)；與各國相關(guān)行業(yè)協(xié)會進(jìn)行接觸，協(xié)商合作，與目標(biāo)國政府部門開展協(xié)商，爭取有利的政策環(huán)境，為企業(yè)走出去當(dāng)好尖兵、鋪好道路；積極組織會員企業(yè)，做好應(yīng)對反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施的應(yīng)訴、申訴等工作，維護(hù)會員企業(yè)的合法權(quán)益，為企業(yè)走出去保駕護(hù)航。

4.加強(qiáng)組織建設(shè)，規(guī)范協(xié)商程序，這是社會組織有效開展協(xié)商的制度保障。

要建立和完善傘狀社會組織結(jié)構(gòu)體系，為社會組織有序開展協(xié)商提供組織保障，要進(jìn)一步優(yōu)化社會組織結(jié)構(gòu)體系，解決樞紐型社會組織行政色彩濃厚、挖掘和動員社會資源能力不足的問題，以及支持型社會組織由于資金等原因造成的數(shù)量少、規(guī)模小等結(jié)構(gòu)性缺陷，發(fā)揮好樞紐型社會組織和支持型社會組織作為社會組織體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用。與此同時，加大政策扶持力度，推動成立專業(yè)的協(xié)商類社會組織，彌補(bǔ)社會組織協(xié)商發(fā)展的結(jié)構(gòu)性缺陷。

按照《意見》要求，規(guī)范協(xié)商程序，確保協(xié)商活動有序務(wù)實高效，要大膽借鑒國外近幾十年來協(xié)商民主實踐中積累的豐富經(jīng)驗和規(guī)范的操作流程，在提煉協(xié)商議題、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)上狠下功夫。[26](第3章)

在與誰協(xié)商的問題上，在開展公共議題協(xié)商時，通過隨機(jī)抽樣的方式來選取協(xié)商的參與者，通過分層抽樣等技術(shù)手段，保證抽樣的科學(xué)性和代表性。在開展組織內(nèi)部公共事務(wù)協(xié)商時，則可以采用非隨機(jī)抽樣來選取協(xié)商的參與者，邀請利益相關(guān)方參與協(xié)商。

在如何協(xié)商的問題上，要在細(xì)節(jié)上下功夫，做好會前準(zhǔn)備、會中控制和會后總結(jié)報告撰寫等各個環(huán)節(jié)的工作。會前要注重議題手冊的撰寫和發(fā)放工作，組織專業(yè)人士編寫議題手冊，保證協(xié)商活動的科學(xué)性；議題手冊一定要提前寄送給參與者，以確保協(xié)商人員對議題充分了解，并征求相關(guān)人員意見，使得一些新鮮的經(jīng)驗和視角能藉此進(jìn)入討論過程，從而提升協(xié)商的質(zhì)量。會中要注重流程控制，合理安排會議時間，培訓(xùn)協(xié)商活動的主持人，盡量避免由領(lǐng)導(dǎo)主持協(xié)商活動的傳統(tǒng)做法，保證協(xié)商活動的規(guī)范性；將大會討論和分組討論相結(jié)合，公民討論和專家咨詢相結(jié)合，實現(xiàn)專業(yè)知識和社會視角的有機(jī)融合，產(chǎn)生出科學(xué)合理的決策建議。會后要及時對協(xié)商成果進(jìn)行提煉總結(jié)，撰寫高質(zhì)量的總結(jié)報告，提出建設(shè)性的政策建議。積極探索新技術(shù)手段在社會組織協(xié)商中的運(yùn)用，搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺，為更多社會組織參與協(xié)商創(chuàng)造條件，實現(xiàn)線上協(xié)商和線下協(xié)商的密切互動，提高協(xié)商實效。

在協(xié)商以后怎么辦的問題上，要注重協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化工作。對于針對公共議題的協(xié)商成果，一方面，社會組織可以通過自身社會網(wǎng)絡(luò)和媒體，擴(kuò)大協(xié)商成果的社會影響；另一方面，社會組織可以主動通過人大代表、政協(xié)委員或其他制度化渠道，借船出海，將協(xié)商成果報送相關(guān)決策部門。對于社會組織內(nèi)部政策性議題的協(xié)商成果，要積極將其轉(zhuǎn)化為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，督促組織內(nèi)部成員遵守，提升行業(yè)的整體品質(zhì)。

5.加強(qiáng)黨和政府對社會組織協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，是保證社會組織協(xié)商探索沿著正確的政治方向前進(jìn)的關(guān)鍵。

要采取有效措施，確保將社會組織協(xié)商納入黨和政府主導(dǎo)的工作體系，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，促進(jìn)其發(fā)揮積極作用。發(fā)揮社會組織黨組的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，堅定不移地貫徹黨的路線方針政策，將黨的有關(guān)重大決策和工作部署貫徹到協(xié)商議題的提煉之中，確保協(xié)商活動與黨中央保持高度一致。按照民主集中制原則，確保協(xié)商依法開展、有序進(jìn)行；規(guī)范協(xié)商程序，確保協(xié)商取得實效；有效利用黨組的渠道優(yōu)勢，推動協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化。發(fā)揮基層黨組織的作用，以社區(qū)黨委為核心、以社區(qū)居委會為“樞紐”和平臺，以各類社區(qū)社會組織為依托和抓手，構(gòu)建一種傘狀治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社區(qū)社會組織有序開展協(xié)商，使社區(qū)社會組織協(xié)商成為基層治理的有機(jī)組成部分。選擇比較成熟的社會組織，開展社會組織協(xié)商試點(diǎn)工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，提煉上升為制度規(guī)范，穩(wěn)步推進(jìn)社會組織協(xié)商的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 劉蔚然]

Current Situation, Problems and Countermeasures of the Deliberation of Chinese Social Organizations

Tan Huosheng, Su Penghui

(School of Social Science, Tsinghua University, Beijing 100084)

social organization; deliberative democracy; institutionalization; public issues; internal public affairs

“Social organization deliberation” is a new phrase put forward by the Central Committee of the Communist Party of China in 2015. At present, the academic research on this issue is still relatively lacking. This paper, on the basis of field research, analyzes the current situation and problems in the deliberation of Chinese social organizations. The paper affirms that in recent years the Chinese social organization have made positive progress in all three forms deliberation concerning the internal affairs, public issues and taking part in other channels’ deliberation. At the same time, there is still room for the further development of Chinese social organization deliberation, especially in the ability of deliberation, the degree of institutionalization and participation mechanisms etc.. Based on this, this paper tries to advance some policy suggestions in five aspects in order to promote the deliberation of social organization.

* 本文系北京社會科學(xué)基金資助項目“中國特色社會主義協(xié)商民主理論研究”(項目號：15KDA003)、北京市民政局課題“民政部門促進(jìn)社會組織協(xié)商建設(shè)研究”(項目號：2015200828)的階段性成果。

談火生，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系副教授；蘇鵬輝，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系博士生研究生(北京 100084)。