文/郭艷婷

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初探行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策

文/郭艷婷

摘要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布與實施有著十分重大意義，能夠有效提升行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平，促進其健康發(fā)展。本文闡明完善的內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位的重要性，立足于現(xiàn)階段我國行政單位內(nèi)部控制方面存在的問題進行梳理，提出完善行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；建議

內(nèi)部控制作為提升相關(guān)部門工作的科學(xué)高效、日常有序運行的重要方式。為充分發(fā)揮內(nèi)部控制在行政單位建設(shè)中的作用，實現(xiàn)內(nèi)部控制風(fēng)險防范體系的構(gòu)建，財政部2012年11月印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡稱：《規(guī)范》），要求相關(guān)單位自2014年元月起實施?！兑?guī)范》的頒布與實施促使行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度日益健全，管理水平得到顯著提升。但與企業(yè)內(nèi)部控制制度體系相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)仍稍顯欠缺，部分行政事業(yè)單位存在重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不均衡等問題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作不論是在制度建設(shè)、機制設(shè)計還是監(jiān)督管理方面都較為滯后。因此，本文首先闡述完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性，在認(rèn)真梳理當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系運行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，查找問題并提出完善建議。

一、行政事業(yè)單位建立完善內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了控制風(fēng)險，保護資產(chǎn)安全完整，而制定的各種規(guī)章制度和規(guī)范性程序。完善的內(nèi)部控制制度體系對行政事業(yè)單位的發(fā)展發(fā)揮著巨大的作用，它是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)效率和效果的必然要求；它有利于行政事業(yè)單位提高管理水平，并保證資產(chǎn)安全和有效使用。即通過建立健全內(nèi)部控制將單位的風(fēng)險降至可接受的低水平，并為行政事業(yè)單位更好地履行社會職能提供保障。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)《規(guī)范》行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動包括預(yù)算、資產(chǎn)管理、政府采購、項目建設(shè)和合同等?！兑?guī)范》的頒布為行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制體系建設(shè)提供了指引，但仍存在一些問題。

（一）內(nèi)部控制意識不足

內(nèi)部控制作為單位防范和管控經(jīng)濟活動風(fēng)險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動等組成，其中控制環(huán)境決定了單位的基調(diào)，影響單位全體成員的內(nèi)部控制意識。目前，部分行政事業(yè)單位存在整體內(nèi)部控制意識不足問題，認(rèn)為行政事業(yè)單位的資金來源較為穩(wěn)定，沒必要進行風(fēng)險控制；有些單位認(rèn)為內(nèi)部控制僅是財務(wù)部門的一項工作，財務(wù)制度就是內(nèi)部控制制度，沒能認(rèn)清內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位發(fā)展的重要性；同時，未清楚界定權(quán)責(zé)，在出現(xiàn)問題后相互推諉現(xiàn)象時有發(fā)生；重制度本身制定，輕制度有效執(zhí)行，這些都是由于缺乏正確的內(nèi)部控制意識，進而導(dǎo)致單位內(nèi)部控制體系不健全。

（二）內(nèi)部控制機制不健全

1.內(nèi)部控制法律法規(guī)不健全?！兑?guī)范》作為行政事業(yè)單位有關(guān)內(nèi)部控制的首個規(guī)定，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)意義重大，但僅是一個原則向?qū)晕募?，尚未建立完整、詳細的?nèi)部控制法規(guī)及應(yīng)用評價等配套指引，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的持續(xù)健全及實際工作的開展缺乏指導(dǎo)。同時，《規(guī)范》將內(nèi)部控制的客體界定為經(jīng)濟活動風(fēng)險，而非經(jīng)濟活動的風(fēng)險暫未納入內(nèi)部控制的范圍。

2.內(nèi)部規(guī)章制度的制定不健全。與內(nèi)部控制活動的類別相對應(yīng)，大多數(shù)的行政事業(yè)單位都結(jié)合法律法規(guī)及自身實際情況制定了較為詳細的財務(wù)與預(yù)算管理、采購與資產(chǎn)管理、建設(shè)項目與合同管理等方面的規(guī)章制度。但仍有部分行政事業(yè)單位存在制度建設(shè)不全面、不完善問題，以至于某些業(yè)務(wù)在執(zhí)行中存在漏洞、缺乏制度約束。主要表現(xiàn)包括：一是內(nèi)部控制的相關(guān)制度影響力有限，無法對所有工作人員的行為帶來深刻的影響，導(dǎo)致很多業(yè)務(wù)在開展過程沒有標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部控制效果不明顯。二是有些行政單位雖然建立了較為完整的內(nèi)部控制規(guī)章制度，但是在實際的操作工程中存在內(nèi)部控制政策執(zhí)行力低等問題。

3.行政部門內(nèi)部控制組織機構(gòu)設(shè)置存在漏洞。根據(jù)《規(guī)范》規(guī)定“行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置單獨的內(nèi)部控制職能部門或確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！奔凑J(rèn)為，確保內(nèi)部控制制度順利實施是內(nèi)部控制職能機構(gòu)或牽頭部門的一項重要職責(zé)。但仍有部分行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制機構(gòu)設(shè)置中存在：內(nèi)部控制機構(gòu)不獨立，多附屬于財務(wù)部門或紀(jì)檢部門，進而內(nèi)部控制活動多限于財務(wù)控制或紀(jì)律監(jiān)督，涉及其他方面經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制執(zhí)行較少；亦或內(nèi)部控制機構(gòu)設(shè)置不健全，職責(zé)分工不明確，存在問題彼此推諉；此外，個別行政事業(yè)單位將內(nèi)部控制等同與質(zhì)量控制，尚未針對各業(yè)務(wù)流程設(shè)計內(nèi)部控制程序及檢查程序。

（三）內(nèi)部監(jiān)督機制不健全

內(nèi)部控制是否能夠有效發(fā)揮作用離不開內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)前，我國大多數(shù)的行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)存在機構(gòu)不健全或不獨立、專業(yè)人員缺乏或獨立性不夠等問題，這就導(dǎo)致內(nèi)部控制監(jiān)督職能難以發(fā)揮。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)層往往對內(nèi)部監(jiān)督部門不夠重視，這也將嚴(yán)重影響內(nèi)部控制監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、建立完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點建議

（一）強化內(nèi)部控制全員參與意識，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險責(zé)任

《規(guī)范》指出：“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。”即行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員要充分認(rèn)識內(nèi)部控制的重要性，增強內(nèi)控意識，將權(quán)利和責(zé)任落實到人，使全體員工都能積極參與到內(nèi)部控制建設(shè)活動中，此外，各單位還應(yīng)積極開展宣傳和培訓(xùn)，樹立正確的內(nèi)部控制理念，讓每位員工熟悉、掌握內(nèi)部控制的理念、內(nèi)容與方法，通過業(yè)務(wù)流程梳理，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，進而有效防范風(fēng)險。適時建立獎優(yōu)罰劣考核獎懲機制，保

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