崔亞坤

(貴州大學，貴州 貴陽 550025)

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中美兩國金融管制演變的比較分析

崔亞坤

(貴州大學，貴州 貴陽 550025)

摘要：基于對美國和中國金融管制演變路徑的梳理，比較兩國金融管制演變路徑的異同認為，中國金融管制演變的突出特點是政府在金融管制變革中起主導作用，政府追求經濟快速發(fā)展的動機是金融管制政策變革的內在原因，中國金融管制演變呈“漸進式”特征，同時，中美兩國金融管制體系在某些方面表現出相同趨勢。

關鍵詞：金融管制；演變；比較分析

管制一般是指政府行政機構依據法律的授權，采用行政手段或司法手段，對企業(yè)、消費者等市場主體的行為實施直接干預的活動。金融管制是國家政府管制的組成部分，是政府對金融市場進行干預的一種方式。從全球來看，金融業(yè)是一個受到嚴格管制的產業(yè)，原因在于金融市場中的信息不對稱、外部性和對中小投資者的保護等。

雖然各國對金融產業(yè)都進行嚴格的管制，但由于金融發(fā)展水平及管制水平的不同，各國的管制模式及效果也相差很大。本文主要論述中美兩國金融管制演變的不同路徑，通過比較分析兩國金融管制演變的差異，找出中國金融管制演變的特點，從而為中國金融管制的研究提供參考。

一、美國金融管制的演變路徑

1.“大危機”之前的金融管制萌芽期

美國建國之初，13個州均可以單獨發(fā)行貨幣，美國并沒有建立統(tǒng)一的中央銀行。這一時期，美國金融市場存在的突出問題就是貨幣體系不穩(wěn)定。直至1913年12月，美國頒布《聯邦儲備法》，規(guī)定所有國民銀行都必須加入聯邦儲備體系，達到聯邦要求的州銀行經許可也可以加入聯邦儲備體系。1914年，美聯儲正式建立。美聯儲建立之后，美國金融市場貨幣體系不穩(wěn)定的問題才得以解決。但是，美聯儲未能實現對銀行體系的有力監(jiān)管，這一時期的美國尚未確立現代意義上的金融管制體系，這一時期為金融管制的萌芽期。

2.1929—1933年“大危機”爆發(fā)，確立金融管制體系

1929年爆發(fā)的大危機充分暴露了美國金融市場的不穩(wěn)定。為了克服大危機對經濟的危害，羅斯福政府放棄了“自由放任”的經濟政策，采取政府全面干預經濟的“羅斯福新政”。一系列金融強制措施出臺并經過立法后就構成了美國金融管制體系。這一時期的措施主要包括：銀行業(yè)的分業(yè)管制(商業(yè)銀行與投資銀行的分業(yè))、存款保險制度建立、證券業(yè)信息披露強化、聯邦住宅貸款體系的建立等。這一時期，政府對金融干預的核心是穩(wěn)定金融市場職能，重點是保障安全和限制競爭，其監(jiān)管形式是“一對一”的分業(yè)監(jiān)管。為了應對“大危機”而出臺的相關金融措施被認為是現代金融管制的開端，金融管制體系在美國確立。

3.20世紀70年代至90年代，金融管制的變革期

嚴格的金融管制實現了金融市場的職能穩(wěn)定，但同時也帶來了兩個后果：管制成本的大幅提高及市場效率損失。同時，在金融業(yè)日益全球化的背景下，綜合性全能型金融機構的缺失使得美國金融機構在和其他國家的金融機構競爭中處于下風。20世紀80年代，美國發(fā)生了嚴重的銀行業(yè)危機，大量的銀行倒閉或被當局接管。銀行業(yè)發(fā)生的危機說明現有的金融管制政策的失敗，金融管制開始變革。1999年，《金融服務現代化法》頒布，從法律上允許金融控股公司通過子公司同時經營全部或部分商業(yè)銀行、投資銀行和保險等金融性業(yè)務。該法律徹底打破了關于金融業(yè)分業(yè)經營的規(guī)定，開啟了美國金融業(yè)發(fā)展的新時代，綜合性金融業(yè)務成為發(fā)展方向。20世紀80年代爆發(fā)的金融危機暴露出金融機構內部管理的缺陷。面對種種問題，貨幣當局開始關注金融機構的內部管理。這一轉變也改變了美國監(jiān)管機構的監(jiān)管形式，結束了“一對一”的監(jiān)管，進入到“多對一”的監(jiān)管階段，功能管制體系在美國確立。

4.2007年次貸危機爆發(fā)，金融管制進入成熟期

金融管制的變革增強了美國金融機構的全球競爭力，促進了美國金融業(yè)的快速發(fā)展。但是，在金融衍生品工具不斷推出、各金融產品邊界日益模糊的情況下，金融市場的風險日益加大。而美國由于金融管制的放松導致了有效金融監(jiān)管的不足，最終導致了2007年8月美國次貸危機的爆發(fā)。次貸危機對美國經濟造成了巨大的打擊，市場自由的質疑之聲也此起彼伏。

為了克服次貸危機的嚴重危害，美國政府開始對金融管制體系進行改革。2008年，美國財政部公布了《美國金融監(jiān)管改革藍圖》，美國財政部長保爾森建議賦予聯邦儲備委員會更為廣泛地監(jiān)管金融市場的權力。藍圖分為八個部分，包括美國現行監(jiān)管體制、短期建議、中期建議以及長期建議等。2010年，美國通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，表明金融危機后美國對金融管制的改革進入了實施層面，這是美國自“大危機”以來最重大的金融管制體系變革。

這次改革使政府對金融管制的目標更加明確，即增強金融市場的競爭力、保護美國投資者的利益和維護市場穩(wěn)定。同時，這次改革改變了放松金融管制的趨勢，轉而開始加強當局的監(jiān)管職權。改革之后的美國金融管制體系除了關注金融市場的整體穩(wěn)定，也開始強調對投資者的保護，即雙峰管制體系確立。

二、中國金融管制的演變路徑

1.1949—1978年建立“大一統(tǒng)”的金融管制體系

新中國成立到改革開放前的三十年，我國實行的是高度集權的計劃經濟體制，在金融管制領域就是“大一統(tǒng)”的金融管制體系。但是，嚴格意義上講，這一時期國家對金融的干預來自于直接的行政手段，并不是現代意義上的金融管制。這一時期，國家對金融的管制主要表現在兩個方面：對中國人民銀行業(yè)務范圍的規(guī)定以及對商業(yè)銀行基本業(yè)務以外的金融活動的嚴格限制。而金融管制的特點主要表現為金融組織的國有化和監(jiān)管機構的單一化。

2.1979—1990年形成金融管制體系雛形

十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕，金融領域的改革也由此開始。從1979年起，中國銀行、中國農業(yè)銀行和中國人民建設銀行相繼從中國人民銀行或財政部獨立出來，成為專業(yè)銀行。1983年，國務院規(guī)定中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，中國人民銀行正式成為我國貨幣管理當局，形成了“以中國人民銀行為核心，四大專業(yè)銀行為主體，各類金融機構多元化，金融業(yè)務多樣化的局面”。1986年交通銀行恢復成立，中國金融市場結構進一步優(yōu)化。1990年上海證券交易所和深圳證券交易所成立，大大促進了中國資本市場的發(fā)展。

這一時期，中國打破了之前的“大一統(tǒng)”的金融體系，多元化的金融市場開始形成，中國人民銀行作為央行的地位被確定。但是，我國金融的依法管制仍然剛剛起步，還沒有制定正式的金融法律文件，金融管制只是形成雛形。

3.1991—2003年垂直分業(yè)金融管制體系確立

1992年國務院證券委員會和中國證監(jiān)會成立，證監(jiān)會的成立標志著中國分業(yè)管制的開端。這一時期，中國金融市場出現了明顯的混業(yè)經營趨勢。金融混業(yè)經營，加上金融管制的落后，我國金融業(yè)的風險日益積累，甚至在某些領域出現了混亂。1993年，為了整頓金融秩序，國務院出臺了《關于金融體制改革的決定》，規(guī)定商業(yè)銀行要與證券業(yè)、保險業(yè)和信托業(yè)脫鉤，實行分業(yè)經營。從1995年起，我國相繼出臺了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《票據法》《保險法》《擔保法》等金融法律法規(guī)，我國分業(yè)經營的金融管制體制開始確立，金融的依法管制進入新的階段。1998年，國務院證券委員會并入中國證監(jiān)會。同年，中國保險監(jiān)督管理委員會成立。2003年，組建中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。此后，中國人民銀行專門負責制定和執(zhí)行貨幣政策。自此，我國金融業(yè)垂直分業(yè)管制的體系正式形成。

這一階段，我國金融市場中金融機構快速發(fā)展、專業(yè)銀行的商業(yè)化及金融混業(yè)經營到分業(yè)經營。我國相繼頒布了一批金融法律法規(guī)，使得對金融的管制變得有法可依，金融管制體系開始確立。隨著銀監(jiān)會的成立，我國以“一行三會”為主體的金融垂直分業(yè)管制正式形成。

4.2004年至今，金融管制體系逐步發(fā)展和完善

加入世貿組織后，中國金融業(yè)對外開放的步伐也進一步加快。2008年，中國銀監(jiān)會與中國保監(jiān)會在北京簽署關于加強銀保合作的備忘錄。2009年，國務院原則上同意銀行投資入股保險公司。2010年，國開證券成立，實現了我國銀證互補的成功案例。2012年，證監(jiān)會、保監(jiān)會先后出臺文件松綁相關金融機構的資產管理業(yè)務，資產管理領域的混業(yè)開始到來。2013年，銀監(jiān)會允許城商行設立基金管理公司。

2004年以來，中國金融業(yè)垂直分業(yè)管制體系得到進一步發(fā)展和完善。2008年國際金融危機爆發(fā)后，加強宏觀審慎管制的思路逐步推進。這一階段，中國金融管制體系的變化與金融全球化、經營混業(yè)化及金融危機密切相關。金融管制的發(fā)展和完善主要體現在：一是對《證券法》《公司法》等法律進行修訂，法律體系進一步完善；二是建立監(jiān)管機構之間的聯席會議制度，加強了金融監(jiān)管機構之間的協(xié)調與配合。

三、中美兩國金融管制演變的比較分析

1.相較于美國金融管制的變革，中國金融管制變革的突出特點就是政府在金融管制變革中起主導作用

政府追求經濟快速發(fā)展的動機是金融管制政策變革的內在原因。金融管制的演變可以劃分為兩種模式：“危機引致”與“發(fā)展牽引”?！拔C引致”即前面論述的為了克服金融脆弱性導致的金融危機建立的金融管制體系?！鞍l(fā)展牽引”則是當局注重金融市場發(fā)展對于經濟發(fā)展的作用，或者直接根據經濟發(fā)展的需要由有關部門對金融資源進行直接“調控”。美國金融管制的建立及演變離不開對金融危機的克服，其關心的是金融的脆弱性或不穩(wěn)定性。中國金融管制的建立及演變則多是在政府主導下追求經濟發(fā)展的結果，其所關心的是金融對經濟發(fā)展的貢獻程度。

2.中國金融管制的演變呈“漸進式”的特征

美國金融管制的建立及演變是為了應對金融危機的危害，而且每一次的變革都是對已有金融管制體系的重大調整。中國則不同，除了十一屆三中全會后對金融體制做了較大調整，此后的中國金融管制體系保持相對穩(wěn)定，其演變也呈現出“漸進式”的特征。究其原因，是政府力圖保持既得的壟斷租金，從而對改革金融管制體系的意愿不強烈造成的。

3.中美兩國金融管制體系在某些方面表現出相同趨勢

美國對金融業(yè)從原來的自由放任到開始管制，而中國對金融業(yè)則是從“大一統(tǒng)”的行政性控制到逐步強調規(guī)則管制與市場約束并重，即“大一統(tǒng)”的行政性控制開始弱化，開始重視市場約束的作用。

中美兩國對金融業(yè)雖然管制目標略有不同，但中美兩國對金融業(yè)進行管制的內在邏輯卻是相同的，原因有兩點：一是金融業(yè)在國民經濟中的重要性；二是金融業(yè)本身的脆弱性。其內在邏輯是金融業(yè)在經濟社會中占有舉足輕重的地位，且對其他行業(yè)的發(fā)展往往有重大影響。但是，由于金融業(yè)本身的脆弱性，其發(fā)展總是伴隨著不穩(wěn)定性或波動性，其極端表現形式就是金融危機。而金融危機一旦爆發(fā)，經濟發(fā)展必然遭受巨大損失。基于此，中美兩國才會對金融業(yè)都進行嚴格的管制。

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(責任編輯：張彤彤梁宏偉)

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：2095-3283(2016)02-0090-03

[基金項目]2015年貴州大學研究生創(chuàng)新基金“金融深化與經濟發(fā)展關系的實證研究”(項目編號：研人文2015027)。

[作者簡介]崔亞坤(1990-)，男，漢族，河南商丘人，碩士研究生，研究方向：金融規(guī)制。