●盧 真

淺析我國預(yù)算績效評價的信息公開

●盧 真

依據(jù)公共財政理論、委托——代理理論以及建設(shè)服務(wù)型政府理論，政府應(yīng)向公眾公開預(yù)算績效評價的相關(guān)信息。本文對我國31個?。▍^(qū)、市）預(yù)算績效評價信息公開情況進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)我國預(yù)算績效評價的信息公開水平還處于初級階段。除了對績效評價相關(guān)政策法規(guī)的公開較完整外，各?。▍^(qū)、市）在官網(wǎng)設(shè)置預(yù)算績效管理專欄的比例不高、績效目標及指標體系不明確、績效評價報告或結(jié)果公開范圍較窄，且績效評價的成本信息不透明。因此，我國需在完善預(yù)算績效評價信息公開的法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，逐步擴大預(yù)算績效評價信息公開的范圍和內(nèi)容，普及預(yù)算績效評價信息發(fā)布平臺，并建立預(yù)算績效評價信息公開的監(jiān)督機制。

預(yù)算績效評價 信息公開績效評價報告

我國自2011年在全國范圍內(nèi)推行預(yù)算績效管理改革以來，各級財政部門和預(yù)算單位積極探索預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算績效評價試點，取得了一定成效。2015年“二上”中央一級確定的績效評價試點項目所涉資金比上年增長近29%，且績效評價范圍從省本級擴大到市、縣層面。從財政部門關(guān)于預(yù)算績效評價工作的公開表態(tài)來看，其在增強政府部門的績效理念和責任意識、提高財政資金使用效益方面發(fā)揮了積極作用。

預(yù)算績效評價實質(zhì)是一種信息活動，要求預(yù)算績效信息在評價者、評價對象及社會公眾之間交流和溝通，以保證評價的有效性。預(yù)算績效評價信息不僅指預(yù)算績效評價報告的內(nèi)容，還包括在預(yù)算績效評價過程中所使用或所涉及的所有相關(guān)信息，如績效目標、績效評價的指標體系、績效評價的成本、績效評價的結(jié)果及反饋情況等。隨著我國民主化進程的加快以及財政收入進入新常態(tài)，公眾加大了對財政資金使用效益的關(guān)注。政府向公眾公開預(yù)算績效評價的相關(guān)信息，不僅有助于政府部門向公眾展示其為節(jié)約財政資金提高績效所做的努力及達到的政績，進而提升政府的信譽和形象，而且有利于讓公眾了解政府公共活動，緩解公眾對政府的偏見，建立和鞏固對政府的信任。

一、預(yù)算績效評價信息公開的理論依據(jù)

預(yù)算績效評價信息屬于政府預(yù)算信息的一部分，其公開的理論依據(jù)也類似，主要有公共財政理論、委托——代理理論以及建設(shè)服務(wù)型政府理論。

公共財政理論認為，公共財政是政府為滿足社會公共需要而進行的政府分配活動和經(jīng)濟行為，其財力來源于民，也應(yīng)用之于民，且在集中和使用財力過程中應(yīng)當處處體現(xiàn)民眾的意愿，即實現(xiàn)“取公眾之財、辦公眾之事、資金使用情況由公眾評價”的管理過程。預(yù)算績效評價是對預(yù)算資金使用情況的反映。公開預(yù)算績效評價的相關(guān)信息，讓公眾了解政府預(yù)算資金的使用方向和效益，不僅有利于監(jiān)督和制約政府的預(yù)算支出行為，還有利于保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

依據(jù)委托——代理理論，公民與政府之間是一種委托代理關(guān)系。由于公民（委托人）與政府（代理人）之間的信息不對稱，政府可能會為己牟利，做出有損于公民利益的行為。然而，預(yù)算績效評價的信息公開可以減少公民與政府之間的信息不對稱，有效提高公民對政府預(yù)算資金使用方向和績效的監(jiān)督水平，確保政府行為符合公民利益。

服務(wù)型政府理論起源于新公共管理運動，主張政府應(yīng)以市場或顧客為導向，建立“有限的”、“高效的”和“法制的”政府。公開預(yù)算績效評價的相關(guān)信息，讓公民了解各項預(yù)算支出的使用情況及監(jiān)督其使用過程中可能存在的違規(guī)行為，為構(gòu)建有限政府起到了重要的支撐作用。讓公民了解預(yù)算績效評價的具體環(huán)節(jié)、相關(guān)程序及評價結(jié)果，有利于督促政府提高預(yù)算績效評價的工作效率。此外，法治政府的一個重要特征就是政府信息公開,政府通過預(yù)算績效評價信息的公開可以主動約束和限制自己的行為，實現(xiàn)依法行政。

二、我國預(yù)算績效評價信息公開的現(xiàn)狀

表1通過總結(jié)比較我國31個?。▍^(qū)、市）預(yù)算績效評價信息公開的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國預(yù)算績效評價信息公開的情況不容樂觀，公開的整體水平及透明度都較低。

表1 全國預(yù)算績效評價信息公開現(xiàn)狀

（一）績效管理專欄設(shè)置率較低

在財政部門的官方網(wǎng)站上設(shè)置“績效管理”專欄，象征著預(yù)算績效管理工作進入常規(guī)化和規(guī)范化。相應(yīng)的，預(yù)算績效評價的相關(guān)信息披露也更為直接、充分和完整。通過對31個?。▍^(qū)、市）財政廳（局）官方網(wǎng)站的信息收集，發(fā)現(xiàn)截至2016年4月底僅11個?。▍^(qū)、市）在其官方網(wǎng)站設(shè)置了“績效管理”專欄，設(shè)置的比例較低。且各?。▍^(qū)、市）設(shè)置“績效管理專欄”的模式并不統(tǒng)一，有的設(shè)在“政務(wù)信息”專欄下，如海南??；有的設(shè)在“政府信息公開”專欄下，如遼寧省；有些設(shè)在“專題”欄目下，如上海市、廣東省、浙江省和山東省。

（二）績效評價相關(guān)政策法規(guī)的公開較完整

不管是否在官網(wǎng)上設(shè)置有“績效管理”專欄，在31個?。▍^(qū)、市）財政部門官網(wǎng)上均能搜索到本?。▍^(qū)、市）適用的預(yù)算績效評價相關(guān)政策法規(guī)，包括轉(zhuǎn)發(fā)的財政部相關(guān)通知以及本?。▍^(qū)、市）制定的有關(guān)預(yù)算績效管理的暫行辦法。其中，本?。▍^(qū)、市）制定的暫行辦法除了總括性的管理暫行辦法外，還涉及聘用第三方評價機構(gòu)、聘用評審專家管理等方面的暫行辦法。以上海市為例，上海市在其“績效管理”專欄下設(shè)“政策法規(guī)”子欄，公開了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導意見〉的通知》（滬財建〔2005〕185號）、《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》（滬府辦發(fā)〔2011〕1號）、《關(guān)于貫徹落實〈上海市財政支出績效評價管理暫行辦法〉的實施意見》（滬財績〔2011〕3號）、《上海市財政支出績效評價聘用第三方評價機構(gòu)管理暫行辦法》（滬財績〔2011〕5號）、《上海市財政支出績效評價聘用評審專家管理暫行辦法》（滬財績 〔2011〕6號）、《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的意見》（滬府辦發(fā)〔2013〕55號）和《上海市預(yù)算績效管理實施辦法》（滬財績〔2014〕22號）。

（三）績效目標不明確

績效目標是財政支出計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和結(jié)果，既是財政支出安排的前提條件和預(yù)算執(zhí)行中績效運行監(jiān)控的主要內(nèi)容，也是績效評價實施的重要依據(jù)。目前，預(yù)算績效管理已貫穿財政支出的整個過程，而績效目標則應(yīng)在安排財政支出計劃時設(shè)立。但經(jīng)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)我國31個?。▍^(qū)、市）均未對某項財政支出公開明確的績效目標，即使在一些?。▍^(qū)、市）公開的最終的績效評價報告中，也找不到預(yù)算績效目標的相關(guān)信息。如廣東省2014年公開的《2012年“兩新”組織黨建工作補助經(jīng)費使用績效第三方評價報告》中，僅是簡明扼要地指出評價目的是“為檢驗黨建經(jīng)費支出效率和綜合效果，為資金預(yù)算安排以及調(diào)整和優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)提供重要依據(jù)”。海南省在其公開的績效評價報告中，也只提及績效評價目的，未明確具體的績效目標，甚至把績效指標視為績效目標。如其在2016年公開的《2013年度海南省文體廳公益電影放映補貼專項資金項目績效評價報告》中，關(guān)于績效目標的分析表述為 “該項目的績效指標（績效目標）為產(chǎn)出指標、成效指標、效率指標，該績效目標合理”，將績效指標視作績效目標。

表2 預(yù)算績效評價報告或結(jié)果公開情況統(tǒng)計表

（四）績效評價的指標體系不公開

績效評價指標是指衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，是整個預(yù)算績效管理工作的重點和難點，指標體系的科學性和完整性在一定程度上決定了績效評價的成敗。依據(jù)財政部官方說法，2014年在全國36個?。▍^(qū)、市）中，有31個省級財政部門建立了共性指標體系，29個省級財政建立了個性績效評價指標庫。但據(jù)本文統(tǒng)計的31個?。▍^(qū)、市）的公開數(shù)據(jù)分析，海南省是我國預(yù)算績效指標體系最為完善且公開程度最高的省份，其在公開每個項目績效評價報告的同時公開其相應(yīng)的評價指標體系，包含一級指標、二級指標和三級指標，并附有指標解釋、指標說明和評價標準。此外，絕大部分?。▍^(qū)、市）僅在其發(fā)布的《績效評價管理暫行辦法》中提及其績效評價指標由財政部門和部門（單位）分別或共同制定，分為共性指標和個性指標。但由于絕大部分?。▍^(qū)、市）并沒有公開績效評價的完整報告，因此公眾對于各個項目具體的績效評價指標體系無從而知。評價指標體系不透明導致公眾無從監(jiān)督其績效評價的質(zhì)量，評價結(jié)果的科學性和公正性受到質(zhì)疑。

（五）績效評價報告或結(jié)果不公開或不完全公開

各?。▍^(qū)、市）發(fā)布的《績效管理工作方案或暫行辦法》中，對績效評價報告本身的公開大都未作要求，但在關(guān)于績效評價結(jié)果運用的條款中，大都提及“績效評價結(jié)果采取適當方式在一定范圍內(nèi)公開?！钡壳氨疚慕y(tǒng)計的31個?。▍^(qū)、市）中僅有上海、湖南、廣東、云南、海南、遼寧、山東、寧夏八個?。▍^(qū)、市）公開預(yù)算績效評價報告或結(jié)果（見表2）。其中，僅廣東省和海南省公開了完整的預(yù)算績效評價報告，但公開的范圍有限，且公開的時間也存在一定的滯后，如廣東省2014年公開的是2011年和2012年共4個項目的績效評價報告，海南省2016年公開的是2013年10個項目的績效評價報告。其他公開績效評價報告或結(jié)果的?。▍^(qū)、市）均選擇部分公開，如公開簡略版本的績效評價報告，或公開獲得優(yōu)良以上評價的績效評價結(jié)果。上海市采取的是部分公開簡略版績效評價結(jié)果的方式。云南省2015年3月19日發(fā)布“2013年17個重點項目績效評價情況的通報”，通報里指出：“項目績效評價報告”只發(fā)省級主管部門和各級財政部門，“項目績效評價結(jié)果通知書”和“項目績效評價整改結(jié)果報告書”只發(fā)省級主管部門和省財政廳。此外，其他未公開預(yù)算績效評價報告或結(jié)果的省（區(qū)、市）大都采取評價報告或結(jié)果在本部門內(nèi)部或同級政府間公開的方式。如北京市將評價結(jié)果上傳至財政辦公平臺的專題網(wǎng)站，在市級行政事業(yè)單位范圍內(nèi)公開；江西省2014年績效報告及評價結(jié)果在本部門范圍內(nèi)公開，重點評價結(jié)果向同級政府報告。

表3 部分?。▍^(qū)、市）預(yù)算績效評價專家費用

（六）績效評價的成本信息不透明

為開展預(yù)算績效評價，需要花費相當?shù)娜肆Α⑽锪拓斄?，如財政部門需設(shè)立專門的部門和人員分管此項工作，需聘請獨立第三方開展績效評價活動及撰寫績效評價報告等。因此，從某種意思上說，預(yù)算績效評價支出也是財政支出的一部分，也需講究財政資金的使用效益。但本文統(tǒng)計的31個?。▍^(qū)、市）財政部門均未明確公開其為開展預(yù)算績效評價工作所花費的成本，也未公開其對績效評價的再評價結(jié)果。以績效評價成本信息中的專家費用為例，上海市2011年出臺了 《上海市財政支出績效評價聘用第三方評價機構(gòu)管理暫行辦法》，其中關(guān)于專家評審費的表述為“組織評審機構(gòu)應(yīng)根據(jù)評審專家參與評審的工作量，參照本市相關(guān)業(yè)務(wù)的報酬標準支付評審費”，評審費用信息完全不透明（見表3）。其他?。▍^(qū)、市），僅有少數(shù)?。▍^(qū)、市）如江蘇省直接公開了績效評價的專家費用范圍。大部分省市（區(qū)、市）都未公開明確的費用指標，如浙江省只規(guī)定專家報酬支付原則為“誰委托、誰支付”。關(guān)于績效評價的成本信息，僅專家評審費這一項，就讓人捉摸不透。因此績效評價的財政資金是否有效率，是否真正提高了預(yù)算管理的質(zhì)量和效率，公眾無從而知。

三、改善我國預(yù)算績效評價信息公開的建議

針對我國目前預(yù)算績效評價信息公開的現(xiàn)狀，建議應(yīng)從以下幾方面完善：

（一）完善預(yù)算績效評價信息公開的法律依據(jù)

總體而言,我國預(yù)算績效評價信息的公開還處于初級階段,公開的范圍窄、內(nèi)容粗，且公開時間存在一定的滯后性。這與我國當前預(yù)算績效評價信息公開的法律法規(guī)不完善有莫大關(guān)系?！额A(yù)算法》和《政府信息公開條例》為我國預(yù)算信息公開的主要法律，但其對預(yù)算績效信息的公開未作明確要求。財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導意見》中，對績效信息公開的要求也僅是“將一些社會關(guān)注度高、影響力大的民生項目和重點項目支出績效情況,依法向社會公開,接受社會監(jiān)督”，未明確規(guī)定預(yù)算績效評價信息公開的細則。缺少法律制度的保障，僅依靠財政部門的“自覺”很難推進和實現(xiàn)預(yù)算績效評價信息的全面和完整公開。因此，應(yīng)完善預(yù)算績效評價信息公開的法律依據(jù)，建議各?。▍^(qū)、市）財政部門依據(jù)本地的實際情況，充分理解和貫徹《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)精神，在《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導意見》的基礎(chǔ)上，制訂出適合本?。▍^(qū)、市）的預(yù)算績效評價信息公開辦法，詳細規(guī)定預(yù)算績效評價信息公開的范圍、內(nèi)容、方式、時間、考核和責任等，督促各財政部門依法有序公開預(yù)算績效評價信息。

（二）逐步增加預(yù)算績效評價信息公開的范圍和內(nèi)容

預(yù)算績效評價信息公開應(yīng)該包括預(yù)算績效管理政策法規(guī)、績效目標、績效評價指標體系、績效評價報告、績效評價結(jié)果及績效評價成本等預(yù)算績效評價過程中所使用或所涉及的所有相關(guān)信息的公開。但從我國各省（區(qū)、市）預(yù)算績效評價信息公開的現(xiàn)狀來看，存在預(yù)算績效評價信息公開的省（區(qū)、市）少，大都選擇性地公開評價好的項目結(jié)果而回避評價差的項目結(jié)果，或公開簡略版的評價報告或結(jié)果而回避完整版的評價報告或結(jié)果等問題。我國應(yīng)進一步擴大預(yù)算績效評價信息公開的范圍，細化公開的內(nèi)容。具體來說，各省（區(qū)、市）可以結(jié)合預(yù)算績效管理工作的實際進展，逐步把預(yù)算績效目標作為部門預(yù)算編制的重要內(nèi)容，隨同部門預(yù)算公開。把預(yù)算績效評價情況作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的組成部分，隨同部門決算公開。對納入預(yù)算績效評價范圍的支出，尤其是一些社會關(guān)注度高、影響力大的民生項目和重點項目支出，將績效評價指標體系、績效評價結(jié)果及相應(yīng)的績效評價報告等績效信息及時完整公開。不僅要公開績效評價結(jié)果好的項目的績效評價信息，也要公開績效評價結(jié)果差的項目的績效評價信息，并逐步將預(yù)算績效評價信息公開范圍從民生項目和重點項目擴大到所有項目。

（三）普及預(yù)算績效評價信息公開的規(guī)范平臺

目前，我國只有為數(shù)不多的?。▍^(qū)、市）財政部門建立了“績效管理”專欄，公眾對于預(yù)算績效評價信息的搜索和查找難度大，不利于公眾了解和監(jiān)督財政資金的使用情況。建議各省（區(qū)、市）財政部門建立預(yù)算績效信息發(fā)布平臺，將包括預(yù)算績效評價在內(nèi)的所有信息，以電子文本的形式集中發(fā)布在統(tǒng)一平臺的特定模塊上。根據(jù)公眾主要關(guān)注的信息內(nèi)容，可以設(shè)立預(yù)算績效評價的政策法規(guī)、績效目標、績效評價的指標體系、績效評價專家?guī)臁⒖冃гu價中介機構(gòu)庫、績效評價報告和結(jié)果等專欄。在建設(shè)預(yù)算績效信息平臺的基礎(chǔ)上，還應(yīng)豐富公眾對于預(yù)算績效評價信息獲取的渠道，提高公眾獲取信息的及時性和便利性。如依托電視、廣播、微博、微信、宣傳欄等傳統(tǒng)或新興媒介工具，及時準確地將預(yù)算績效評價信息傳遞給社會公眾，實現(xiàn)預(yù)算績效信息公開透明，便于公眾對預(yù)算的績效過程進行全方位監(jiān)督。

（四）建立預(yù)算績效評價信息公開的監(jiān)督機制

預(yù)算績效評價信息公開的主體是財政部門,其本身缺乏對公眾公開預(yù)算績效信息的積極性。這就要求建立預(yù)算績效評價信息公開的監(jiān)督機制。監(jiān)督的主體應(yīng)該包括本級人大、本級政府、審計部門及社會公眾。監(jiān)督的內(nèi)容主要包括預(yù)算績效評價信息公開的周期、公開的內(nèi)容、公開的方式、公眾的可獲得性、績效報告和結(jié)果符合公眾要求的程度等。同時，建立預(yù)算績效評價信息公開質(zhì)詢制度。公眾對不符合要求的預(yù)算績效評價信息的公開方式或內(nèi)容有申訴權(quán),可以提出質(zhì)疑和問題，可以要求財政部門按規(guī)定及時予以回應(yīng)或再次公布績效信息。換言之，公眾可以懷疑預(yù)算績效信息公開的可信度,并通過法律手段來維護自身的權(quán)利。此外，可以建立“再評價制度”對財政部門預(yù)算績效評價信息公布的過程、內(nèi)容、效果等進行再評價，多角度創(chuàng)新監(jiān)督方式、完善監(jiān)督機制。

（本文為國家社會科學基金重點項目 “建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度研究——基于制約和監(jiān)督權(quán)力的視角”〈14AZD022〉、北京市哲學社科規(guī)劃項目“跨年度預(yù)算平衡機制構(gòu)建與北京市引入中期預(yù)算管理”〈15JGB108〉和中央財經(jīng)大學重大科研培育項目“國家治理能力提升下的政府施政行為規(guī)范研究”的階段性成果；同時獲得中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心、中央財經(jīng)大學中財-鵬元投融資研究所課題經(jīng)費資助和中央財經(jīng)大學“211工程”三期重點學科建設(shè)項目資助）

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政學院）

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