●彭英九

“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文獲獎(jiǎng)稿件

強(qiáng)化預(yù)算約束 力促監(jiān)督轉(zhuǎn)型
——湖南省宜章縣構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制初探

●彭英九

財(cái)政支出監(jiān)督是完善財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金支出的預(yù)算安排、撥付方式、使用效益等依法進(jìn)行的各項(xiàng)監(jiān)督管理活動(dòng)。近年來(lái)，隨著政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，財(cái)政改革的不斷深化，各級(jí)政府財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，而財(cái)政支出監(jiān)督的方式和手段卻相對(duì)滯后。探索構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過(guò)程監(jiān)督，是目前財(cái)政監(jiān)督亟需研究解決的課題。本文以湖南省宜章縣為例，就如何構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行初步探索。

預(yù)算嵌入 財(cái)政支出 監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政支出監(jiān)督是完善財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金支出的預(yù)算安排、撥付方式、使用效益等依法進(jìn)行的各項(xiàng)監(jiān)督管理活動(dòng)。隨著政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，財(cái)政改革的不斷深化，政府財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，而財(cái)政支出監(jiān)督的方式和手段卻相對(duì)滯后。探索構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過(guò)程監(jiān)督，是目前財(cái)政監(jiān)督亟需研究解決的課題。近年來(lái)，湖南省宜章縣緊緊圍繞財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新工作，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，積極推進(jìn)預(yù)算管理監(jiān)督，建立財(cái)政“六位一體”審核機(jī)制，變事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的“大監(jiān)督”轉(zhuǎn)型，逐步將財(cái)政監(jiān)督職能嵌入財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過(guò)程審查監(jiān)督，形成了“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控、全部關(guān)聯(lián)”的財(cái)政監(jiān)督新格局。

一、宜章縣構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀及主要成效

（一）預(yù)算編制和財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程的管理模式

1、預(yù)算編制業(yè)務(wù)流程。嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算實(shí)行“二上二下”編制程序，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)主動(dòng)嵌入預(yù)算編制環(huán)節(jié)審查。即：①在預(yù)算單位編報(bào)預(yù)算草案和績(jī)效目標(biāo)“一上”環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)股室初審后，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)抽審，再由預(yù)算部門(mén)總審，下達(dá)預(yù)算控制數(shù)給預(yù)算單位。②預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算控制數(shù)修改上報(bào)“二上”環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)股室復(fù)審后，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)抽審，再由預(yù)算部門(mén)總審，按程序分別上報(bào)縣政府常務(wù)會(huì)議、縣委常委擴(kuò)大會(huì)議、縣人大常委會(huì)議及縣人大代表會(huì)議審查批準(zhǔn)后，下達(dá)部門(mén)預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)批復(fù)給預(yù)算單位。

2、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整業(yè)務(wù)流程。①預(yù)算執(zhí)行流程。預(yù)算單位提出財(cái)政撥款申請(qǐng)報(bào)縣財(cái)政局支出股室，支出股室受理審核后分別報(bào)預(yù)算、國(guó)庫(kù)部門(mén)審核，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)問(wèn)題報(bào)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)同步核查，再經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政局長(zhǎng)審批同意后，按國(guó)庫(kù)集中支付流程下達(dá)預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃，憑單位原始發(fā)票審核辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。②預(yù)算調(diào)整流程。預(yù)算單位向縣財(cái)政局提交預(yù)算調(diào)整文件，縣財(cái)政局受理后實(shí)行“六位一體”審查程序，即：由預(yù)算國(guó)庫(kù)及業(yè)務(wù)股室、績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)資管理、投資評(píng)審、政府采購(gòu)、財(cái)政監(jiān)督等部門(mén)提出審查意見(jiàn)，經(jīng)會(huì)議研究討論、財(cái)政局長(zhǎng)審批同意后，按程序上報(bào)縣政府審批，再報(bào)縣人大審查批準(zhǔn)。

3、部門(mén)決算審核業(yè)務(wù)流程。預(yù)算單位通過(guò)部門(mén)決算軟件填報(bào)決算表，業(yè)務(wù)股室初審后，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)抽審，再由國(guó)庫(kù)管理部門(mén)審核匯總，經(jīng)按程序上報(bào)市國(guó)庫(kù)、省國(guó)庫(kù)部門(mén)審核通過(guò)后，再根據(jù)省國(guó)庫(kù)部門(mén)下達(dá)決算數(shù)據(jù)，下達(dá)預(yù)算單位決算數(shù)據(jù)。

（二）財(cái)政支出監(jiān)督的主要做法及成效

1、預(yù)算編制環(huán)節(jié)。一是參與編制審查。財(cái)政監(jiān)督部門(mén)主動(dòng)參與預(yù)算編制 “一上”、“二上”環(huán)節(jié)審查，審查重點(diǎn)為：預(yù)算單位人員及工資等基本情況是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整；基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理；項(xiàng)目資金是否必需、合理、有效；是否運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)及財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果。二是組織復(fù)審檢查。由財(cái)政監(jiān)督部門(mén)牽頭，會(huì)同預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)和業(yè)務(wù)股室，每年抽取部分預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算編制情況檢查，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目資金編報(bào)是否科學(xué)、合理、有據(jù)、有效，對(duì)預(yù)算單位虛報(bào)、多列的項(xiàng)目支出予以核減，對(duì)上年度項(xiàng)目支出結(jié)余的平衡預(yù)算，對(duì)亂用、串用、混用的予以追繳或扣減。三是實(shí)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)。實(shí)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控管理，將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算方案同申報(bào)、同審核、同下達(dá)，年終組織績(jī)效目標(biāo)檢查評(píng)價(jià)，結(jié)果作為下年度預(yù)算編制重要依據(jù)。

2、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。一是加強(qiáng)收入組織監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督部門(mén)協(xié)助預(yù)算、國(guó)庫(kù)部門(mén)開(kāi)展財(cái)稅收入監(jiān)督檢查，督促征管部門(mén)加大征管力度，確保財(cái)稅收入應(yīng)收盡收、足額入庫(kù)，為預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政支出提供堅(jiān)實(shí)保障。二是嚴(yán)控財(cái)政預(yù)算調(diào)整。建立“六位一體”財(cái)政審查機(jī)制，對(duì)年度預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，由局“六位一體”辦公室牽頭，組織預(yù)算國(guó)庫(kù)及業(yè)務(wù)股室、績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)資管理、投資評(píng)審、政府采購(gòu)、財(cái)政監(jiān)督等部門(mén)共同審核把關(guān)，從嚴(yán)控制預(yù)算執(zhí)行調(diào)整，停止單位“三公經(jīng)費(fèi)”追加，對(duì)超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、超配置的實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控審查。三是強(qiáng)化“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”和公務(wù)接待等各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定，縣財(cái)政局聯(lián)合紀(jì)檢（監(jiān)察）、審計(jì)部門(mén)，先后開(kāi)展 “五個(gè)專(zhuān)項(xiàng)整治”、“糾四風(fēng)、治陋習(xí)”、臨時(shí)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)檢查、“小金庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)治理、培訓(xùn)中心整治、“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題等專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)；建立預(yù)算單位和國(guó)有企業(yè)“三公經(jīng)費(fèi)”巡查機(jī)制，每年對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”排名前后10名的單位進(jìn)行巡查，剖析原因，限期整改，取得明顯整治成效；2014年開(kāi)展違規(guī)公務(wù)用車(chē)整治工作，全縣535臺(tái)公車(chē)率先實(shí)行節(jié)假日集中封存和粘貼標(biāo)識(shí)制度，全國(guó)各大媒體以《湖南宜章公車(chē)統(tǒng)一噴涂“公務(wù)用車(chē)”方便監(jiān)督》為題進(jìn)行宣傳推介。四是強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金檢查。組織開(kāi)展涉農(nóng)資金、征地拆遷、燃油補(bǔ)貼、扶貧開(kāi)發(fā)、“小金庫(kù)”治理等專(zhuān)項(xiàng)檢查，從嚴(yán)整治鄉(xiāng)村干部“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題，確保國(guó)家涉農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放到位；率先推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財(cái)政直通車(chē)”，將財(cái)政下?lián)艿逆?zhèn)村項(xiàng)目資金實(shí)行張榜公示，廣泛接受社會(huì)和群眾監(jiān)督；建立財(cái)政監(jiān)督與投資評(píng)審聯(lián)手審查項(xiàng)目資金機(jī)制，將財(cái)政監(jiān)督和投資評(píng)審范圍延伸到村級(jí)項(xiàng)目“最后一公里”。

二、當(dāng)前財(cái)政支出監(jiān)督存在的主要問(wèn)題及原因分析

（一）現(xiàn)行財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程存在的主要弊端

一是職責(zé)定位不明確。預(yù)算、國(guó)庫(kù)、業(yè)務(wù)股室職能相互交叉，部分崗位職責(zé)定位不夠明確，財(cái)政監(jiān)督在業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)上“監(jiān)察無(wú)哨”，容易導(dǎo)致部門(mén)之間“權(quán)力相爭(zhēng)，義務(wù)相讓?zhuān)?zé)任相推”的現(xiàn)象。二是業(yè)務(wù)流程較多。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理后，預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支付申請(qǐng)等環(huán)節(jié)流程多，加上縣級(jí)可用財(cái)力緊張、財(cái)政資金調(diào)度困難等因素，在一定程度上影響了財(cái)政資金支付效率。三是系統(tǒng)軟件不統(tǒng)一。財(cái)政系統(tǒng)預(yù)算、國(guó)庫(kù)、非稅、國(guó)資、鄉(xiāng)財(cái)?shù)炔块T(mén)系統(tǒng)軟件不統(tǒng)一，相關(guān)數(shù)據(jù)難以共享，造成財(cái)政監(jiān)督嵌入業(yè)務(wù)流程進(jìn)行監(jiān)控、核查、取數(shù)的困難。四是內(nèi)控制度不健全。由于缺乏有效的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政業(yè)務(wù)股室部分崗位設(shè)計(jì)不科學(xué)，有些審核崗位形同虛設(shè)、流于形式，有些操作人員相互代辦、密碼互通等，給財(cái)政資金安全管理帶來(lái)隱患。

（二）財(cái)政支出監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

一是制度不健全。過(guò)去財(cái)政監(jiān)督注重“事后監(jiān)督”為主，在支出業(yè)務(wù)流程監(jiān)督的“事前控制”、“事中監(jiān)督”上有待“頂層設(shè)計(jì)”，在業(yè)務(wù)流程制度設(shè)計(jì)上需要明確，實(shí)踐探索步伐有待加快。二是工作協(xié)調(diào)難。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和預(yù)算、國(guó)庫(kù)、支出等股室同級(jí)別，在日常內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和內(nèi)控制度建設(shè)中，業(yè)務(wù)股室不理解、不配合、不支持的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給財(cái)政監(jiān)督嵌入財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程帶來(lái)一定阻力。三是事權(quán)不統(tǒng)一。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)受職能設(shè)置限制，監(jiān)督檢查專(zhuān)職力量配備不夠，“事多人少”矛盾日益突出。近年來(lái)，隨著日常監(jiān)督檢查事項(xiàng)逐年增多，對(duì)“事前控制、事中監(jiān)督”顯得“人手不夠”、“力不從心”，難以達(dá)到“層層卡哨”的工作成效。四是監(jiān)督手段落后。目前財(cái)政監(jiān)督檢查主要采取人工、紙質(zhì)、手工查賬方式和手段，財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)尚未配備統(tǒng)一的電子預(yù)警、查賬軟件、數(shù)據(jù)報(bào)表等系統(tǒng)，造成日常業(yè)務(wù)監(jiān)控檢查、數(shù)據(jù)報(bào)表統(tǒng)計(jì)分析等方面困難，影響了財(cái)政監(jiān)督工作質(zhì)量和效率。

三、構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的思路對(duì)策

（一）構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的重要意義

構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，對(duì)推進(jìn)財(cái)稅體制改革、財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新、財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)等方面具有十分重要的意義。第一，構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制是推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革，構(gòu)建新的預(yù)算監(jiān)督體制的管理需要；第二，構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制是推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新工作，構(gòu)建“六位一體”財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的需要；第三，構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制是落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和“反四風(fēng)”等精神，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制，防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政資金和財(cái)政干部“兩個(gè)安全”的需要。

（二）構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的總體思路

緊緊圍繞財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新工作，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)，優(yōu)化財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建“六位一體”財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，將財(cái)政監(jiān)督職能嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整業(yè)務(wù)流程全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督向事前、事中、事后的“大監(jiān)督”轉(zhuǎn)型。

（三）構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的主要措施

一是從制度上設(shè)計(jì)。從財(cái)政體制設(shè)計(jì)上明確財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)范圍，規(guī)定財(cái)政監(jiān)督必須參與預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的各個(gè)環(huán)節(jié)，在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上設(shè)計(jì)“哨卡監(jiān)察”，財(cái)政監(jiān)督與業(yè)務(wù)股室共同履行財(cái)政支出監(jiān)管職責(zé)，賦予財(cái)政監(jiān)督必要的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二是從機(jī)構(gòu)上設(shè)計(jì)。近年來(lái)，財(cái)政監(jiān)督檢查事項(xiàng)日益增多、任務(wù)繁重，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)待遇等設(shè)置“權(quán)、責(zé)、利”不統(tǒng)一，“事多人少”矛盾十分突出。要按照“事權(quán)統(tǒng)一”的原則，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，合理配備監(jiān)督專(zhuān)職人員，統(tǒng)一財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、級(jí)別、職責(zé)、編制、待遇、軟件等設(shè)置配備，不斷提高財(cái)政監(jiān)督檢查人員的工作積極性。

三是從流程上設(shè)計(jì)。嚴(yán)格貫徹落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，將預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)再造，明確財(cái)政監(jiān)督嵌入的職責(zé)、環(huán)節(jié)、內(nèi)容、權(quán)限。即：①全程參與預(yù)算編制工作。在“二上”環(huán)節(jié)和資金分配中，明確財(cái)政監(jiān)督部門(mén)的審核程序、審核內(nèi)容、審核標(biāo)準(zhǔn)，充分運(yùn)用財(cái)政監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。②強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控。統(tǒng)一配備建立電子預(yù)警系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)定財(cái)政監(jiān)督控制條件，對(duì)異常業(yè)務(wù)實(shí)行預(yù)警控制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不正常的實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理問(wèn)題、解決問(wèn)題。③參與預(yù)算調(diào)整審核。對(duì)預(yù)算調(diào)整實(shí)行 “算數(shù)說(shuō)話”、錙銖必較、追蹤問(wèn)效，防止預(yù)算單位隨意追加、虛報(bào)、套取財(cái)政資金現(xiàn)象，維護(hù)預(yù)算編制的權(quán)威性、約束性。

四是從軟件上設(shè)計(jì)。加快財(cái)政系統(tǒng)“金財(cái)工程”大平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、配置財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)電子監(jiān)察軟件，提高財(cái)政監(jiān)督查賬科技手段，全力保障財(cái)政監(jiān)督的“參與權(quán)、知情權(quán)、查閱權(quán)、審核權(quán)、處理權(quán)”，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整業(yè)務(wù)流程全過(guò)程監(jiān)督，為財(cái)政支出業(yè)務(wù)“保駕護(hù)航”，確保財(cái)政資金和財(cái)政干部“兩個(gè)安全”。

（本項(xiàng)目受湖南省科技廳2015年科技項(xiàng)目 “國(guó)家治理視角下財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理機(jī)制的模式研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：2015ZK3052〉的資助）

（作者單位：湖南省宜章縣財(cái)政局）

周建元.2015.構(gòu)建嵌入式財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制[J].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)。