財政涉農(nóng)資金：“捆綁”使用助力脫貧

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

張明：西南財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經(jīng)濟委員會財經(jīng)咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

汪沖：上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院副教授，江蘇“333”工程中青年科學技術(shù)帶頭人，主要研究領(lǐng)域為公共經(jīng)濟與管理

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

王光俊：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

繼4月12日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出要統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，通過試點形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局之后，5月10日，財政部、國務(wù)院扶貧辦在北京召開了全國支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點電視電話會議，進一步部署和推進試點工作。中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組組長汪洋在會上強調(diào)，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，是提高財政資金配置效率、保障脫貧攻堅資金需求的關(guān)鍵之舉。要認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，支持貧困縣以脫貧攻堅規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點扶貧項目為平臺，將財政涉農(nóng)資金捆綁集中使用，提高扶貧精準度和有效性，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力保障。

汪洋強調(diào)，支持貧困縣整合財政涉農(nóng)資金，是推進精準扶貧精準脫貧的要求，也是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容。中央、?。▍^(qū)、市）、市（地）級要將財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金，納入整合范圍，允許試點貧困縣統(tǒng)籌使用，集中用于脫貧攻堅各項工作。要繼續(xù)增強貧困縣的財政保障能力，加大對貧困縣傾斜支持力度，各部門要著力做好資金監(jiān)管和政策服務(wù)。試點貧困縣要科學編制脫貧攻堅規(guī)劃，確定重點扶貧項目和建設(shè)任務(wù)，完善資金整合使用具體方案和決策程序，創(chuàng)新資金使用機制，履行好資金管理監(jiān)督首要責任，全面提高脫貧成效。

當前，我國扶貧開發(fā)形勢依然嚴峻，貧困地區(qū)、貧困群眾實現(xiàn)脫貧摘帽仍然是全面建成小康社會最突出短板。根據(jù)扶貧辦的報告，未來5年時間內(nèi)，我國要實現(xiàn)5575萬貧困人口脫貧和832個貧困縣摘帽的目標，每年要減貧1000萬人以上。而經(jīng)過改革開放37年來的扶貧工作，剩下的貧困群體貧困程度更深，減貧難度更大。在此背景下，選擇支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點有何重要意義？財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用可能會面臨哪些問題？如何保障貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金政策的落地？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點，圍繞相關(guān)問題展開探討。

整合使用財政涉農(nóng)資金，構(gòu)建扶貧投入新格局

主持人：如背景材料所述，《意見》明確統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點目標是形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。對此您作何解讀？為何我國當前選擇在貧困縣進行統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點？為什么說支持貧困縣整合使用財政涉農(nóng)資金是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有力保障？

林江：我認為思路非常清晰，所謂多渠道引水，就是通過多種渠道籌集支農(nóng)資金，其中既包括既有的財政資金，也包括通過財政資金的放大效應吸引更多的民間資金，壯大財政涉農(nóng)資金的規(guī)模；至于一個龍頭放水，就是要拋棄過去財政支農(nóng)資金多頭管理，分散化使用的做法，努力做到擰成一股繩，重點實現(xiàn)在支農(nóng)領(lǐng)域的突破性發(fā)展，既符合財政資金講究支出績效的要求，也滿足民間資金追求投資回報率的要求。當前選擇在貧困縣績效統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金的試點，好處在于：一是貧困縣的基礎(chǔ)比較薄弱，但是基數(shù)也相對較低，如果財政涉農(nóng)資金整合使用的做法是正確的，在貧困縣容易產(chǎn)生成績，從而在試點層面上對相關(guān)的政策作出肯定，并推廣復制到全國的其他地區(qū)；二是如果相關(guān)的財政支農(nóng)政策在貧困縣產(chǎn)生突破性的進展，對于中央政府大力推動精準扶貧，以及大力扶持三農(nóng)的發(fā)展將產(chǎn)生強烈的示范效應；三是在貧困縣進行政策試點，阻力會比較小，地方政府也會積極響應。財政資金是有限的，尤其是地方政府的涉農(nóng)資金本來就短缺，如何把短缺有限的財政支農(nóng)資金用好用活，其本身就顯示了涉農(nóng)財政支持體制改革的誠意和決心，由于在貧困縣整合財政支農(nóng)資金一向都是比較困難的事情，如果能夠取得突破，將對于打響這場財政涉農(nóng)資金攻堅戰(zhàn)產(chǎn)生深遠的影響。

張明：形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，一是表明目前國家扶貧政策及資金還不能完全滿足貧困縣脫貧攻堅需要；二是表明貧困縣財政扶貧資金與脫貧目標及要求比存在欠缺，有必要創(chuàng)立“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，以解決貧困縣面臨的上述問題。這也是我國當前選擇貧困縣試點統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金扶貧的原因。

目前全國財政涉農(nóng)資金支出種類較多、總體數(shù)量不少，但這是從全國范圍考慮的，在使用中適應具體貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的脫貧攻堅和全面小康建設(shè)實際情況方面有距離和差異。支持貧困縣整合使用財政涉農(nóng)資金用以扶貧，就是集中現(xiàn)有各級財政投放縣鄉(xiāng)的主要財政資金，重點用于實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃的脫貧攻堅和全面小康建設(shè)目標，幾乎也就是調(diào)動貧困縣主要經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展資金用于扶貧攻堅，因而是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有力保障。

汪沖：圍繞貧困縣的財政涉農(nóng)資金體量大、范圍廣、名目多、種類雜。在當前的體制性矛盾下，局限在某一領(lǐng)域的踽踽獨行很難取得顯著突破，改革需要從政策決策、預算安排以及財政管理多維角度突破現(xiàn)階段的政策均衡和間斷性平衡。

主持人：新政策下，貧困縣成為統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的主體。汪洋強調(diào)，試點貧困縣要科學編制脫貧攻堅規(guī)劃，確定重點扶貧項目和建設(shè)任務(wù)，完善資金整合使用具體方案和決策程序，創(chuàng)新資金使用機制，履行好資金管理監(jiān)督首要責任，全面提高脫貧成效。您認為中央、省(區(qū)、市)等各級政府和部門應從哪些方面采取措施切實保障貧困縣在統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金上的主體地位？應作出哪些努力推動政策及時落地？

林江：由于涉農(nóng)財政資金的使用有雙重功能：扶貧功能和支農(nóng)功能，兩者要兼而有之，其主體非貧困縣莫屬，因為其他縣市不可能發(fā)揮如此良好的雙重功能。然而，貧困縣由于在現(xiàn)行的建制下不占主導地位，在經(jīng)濟運行過程中的地位也不甚明顯，這次中央政府要把財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合主體賦予了貧困縣，這對于當前的建制體制是會產(chǎn)生一定的沖擊的，但是從倒逼改革的角度出發(fā)，這有助于貧困縣抬起頭來，正視相關(guān)縣所面臨的問題，并積極爭取上級部門對于該縣履行作為財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌主體的重視和支持；與此同時，各級政府和部門需要從大局上把握貧困縣的相關(guān)主體地位，要幫助貧困縣了解當前的改革對于其脫貧的意義，并引導貧困縣采取相應的政策措施；再者，貧困縣要發(fā)揮相關(guān)的主體地位，離不開上級政府對于相關(guān)的財政資金的統(tǒng)籌改革所制定的規(guī)劃，包括資金的來源，籌資的方式，資金如何到位，資金到位后如何確保得以科學有效的使用以及如果資金來源于財政渠道以外的社會民間資金，貧困縣該如何組織資金償還相應的本息等等，對于一個貧困縣而言，這不是一件簡單的事，需要上級部門聯(lián)合相關(guān)的貧困縣對于涉農(nóng)財政資金的統(tǒng)籌改革作出長遠而系統(tǒng)的規(guī)劃，才能最終推動相關(guān)政策及時落地。

張明：現(xiàn)條件下，上級政府和部門要根據(jù)國務(wù)院決策部署，以貧困縣脫貧攻堅規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點扶貧項目為平臺，深化三農(nóng)“放管服”改革，提高扶貧精準度和有效性。要從以下幾方面切實保障貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的主體地位：一是上級政府和部門應出臺貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的相關(guān)系統(tǒng)政策，修訂相應專項資金管理辦法，取消限制資金統(tǒng)籌使用規(guī)定，以便貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金在各級政府及部門的相關(guān)工作中政令統(tǒng)一，避免各行其是。二是嚴格按新修《預算法》的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定，取消涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)配套條件要求，有效促進貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金。三是統(tǒng)籌整合使用各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金，如中央財政專項扶貧資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范資金、服務(wù)業(yè)發(fā)展專項資金、旅游發(fā)展基金等19項專項資金，以及中央預算“三農(nóng)”建設(shè)部分和教醫(yī)衛(wèi)等社會事業(yè)資金等。各省要根據(jù)中央要求結(jié)合本省實際，明確并清列出貧困縣可統(tǒng)籌整合使用的上級財政涉農(nóng)專項資金。四是切實下放項目審批權(quán)限，強化預算執(zhí)行管理，創(chuàng)造涉農(nóng)資金整合條件，加強健全資金整合指導，完善資金監(jiān)督評價。五是清理取消上級政府和部門對貧困縣財政涉農(nóng)專項資金的相關(guān)規(guī)定，廣開貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用渠道。六是健全完善貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等投資指導配套政策和金融信貸配套政策。

汪沖：為了切實保障貧困縣在統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金上的主體地位，中央、省(區(qū)、市)等各級政府和部門現(xiàn)階段可著手進行的改革之一是建立預算協(xié)調(diào)機制。預算協(xié)調(diào)機制是現(xiàn)代預算管理中的成功經(jīng)驗，其核心任務(wù)是解決信息和經(jīng)濟形勢不確定性下的部門之間的政策協(xié)調(diào)問題。在澳大利亞，以三年為一個周期進行預測評估，包括對正進行項目的未來成本變動情況，以及提交給內(nèi)閣的對未來預算的展望。財政部門會準備相應報告，該報告顯示現(xiàn)有政策的經(jīng)費問題，并提請注意可能的削減或增撥。在加拿大，內(nèi)閣委員會高級部長間會召開關(guān)于優(yōu)先事項和規(guī)劃的年度務(wù)虛會。通常，這種會議會分為兩個階段，在第一階段，部長們會討論一些框架性問題，如財政收入預測，不同支出項目的參考水平 （基準），以及其他宏觀問題。會后，財政部長為每個領(lǐng)域擬定具體預算建議。在第二階段，則會對這些建議展開討論。在丹麥，為預算準備所做的準備階段，政府會把支出目標的初步政策提交給議會。德國則是在“財政內(nèi)閣”（由財政，經(jīng)濟和社會事務(wù)等核心部門組成）或整個內(nèi)閣的組織與協(xié)調(diào)形式下進行審議和決策，也涉及兩個階段。在第一階段，確定諸如凈借款，支出增長，總支出和其他財政目標這樣的 “基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”；在第二階段，支出部門據(jù)此制定各自的預算草案。愛爾蘭則會制定一個中立 （不隨政策變化）的基準，用以設(shè)立預算目標。這一目標在距離預算提交日期兩月前就會公布，以便參照執(zhí)行。日本則是由議會制定支出指導，并要求部門在編制預算時候嚴格執(zhí)行。在瑞典，跨預算年度的多年概算在正常預算開始前六個月就會發(fā)布。由議會審議過的這個框架，會實質(zhì)性地對各部門的預算進行指導。

盡管也涉及到了預算準備或預算規(guī)劃，但是預算協(xié)調(diào)是一個更加一體化的進程。它以整體目標和預算總數(shù)為重點，預算問題的分析與討論是在一個更加注重矛盾權(quán)衡，以及更加關(guān)注共性問題的框架下展開的，而不像預算規(guī)劃或者預算準備那樣更多地體現(xiàn)的是各個預算部門的顯著個性特征。很顯然，預算協(xié)調(diào)機制具有賦權(quán)型預算的核心特征——把握住中央政府的核心目標，具體實施和其他細節(jié)性問題則是向地方和部門進行授權(quán)。為了解決財政部門無法控制政策決策的問題，預算協(xié)調(diào)是一個高層決策性質(zhì)的政治參與過程，關(guān)注的問題往往是較為重要的社會經(jīng)濟問題，如政府規(guī)模、社會經(jīng)濟發(fā)展方向等，具備較強的權(quán)威性與政治地位，并且，也較容易得到社會支持。通過自上而下的政治流程將信息和指示傳達至支出機構(gòu)，其推動力量包括財政壓力，削減經(jīng)費的政治影響力，以及節(jié)約資源的需求。因此，預算協(xié)調(diào)是一個集權(quán)式的、自上而下的進程，但是，也充分考慮了對地區(qū)和部門的激勵與賦權(quán)。根據(jù)這一思路，中央、省(區(qū)、市)等各級政府和部門在統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金時，可以考慮建立與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃同步的預算協(xié)調(diào)機制和中期預算框架，在貫徹中央政府政策的同時，也能夠減少對地方政府的干預，保證地方政府相應的預算自主權(quán)和政策決策權(quán)。

主持人：《意見》提出，統(tǒng)籌整合使用的資金范圍是各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金。這些資金涉及的部門、項目眾多，渠道多樣，因此在統(tǒng)籌整合的過程中必然會觸動已形成的利益格局的變化。您認為資金的統(tǒng)籌整合可能會遇到哪些問題？您對此有何措施建議？

林江：事實上，正因為相關(guān)資金涉及的部門、項目眾多，渠道多樣，單靠貧困縣自身的努力和能力，顯然是難以駕馭和管控的，故需要作為主體的貧困縣以及作為協(xié)同方的其他部門，包括上級部門的共同協(xié)商和合作。我認為，可能出現(xiàn)的問題包括：一是由于貧困縣本身掌握的財政資源有限，其作為主體可能產(chǎn)生巧婦難為無米之炊的困境；二是貧困縣在相關(guān)省市的地位不高，其作為主體去統(tǒng)籌涉農(nóng)財政資金的使用，會產(chǎn)生無能為力的感覺，其他部門和比其更高層級的地方政府可能不會聆聽他們的意見；三是貧困縣由于貧困，人才缺乏，包括公務(wù)員的素質(zhì)也不夠高，社會中介機構(gòu)缺乏，人才也高度缺乏，故對于涉農(nóng)資金的使用方案的制定，財政涉農(nóng)資金使用過程的監(jiān)督，涉農(nóng)資金效率的提升等全流程的管理缺乏有效的支持，最終可能事倍功半；四是貧困縣由于營商環(huán)境差，不利于財政資金以外的涉農(nóng)資金進入，故在發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的功效上會打了折扣。因此解決辦法包括：首先，整合相關(guān)省市的人力資源和技術(shù)資源幫助該貧困縣實現(xiàn)其作為涉農(nóng)財政資金改革的主體地位；其次，相關(guān)省市政府應該出臺一些鼓勵的政策措施，引導和吸引各方人才到貧困縣安家落戶，充實相關(guān)貧困縣的人才和技術(shù)支持力量，從而支持相關(guān)改革；再次，要實現(xiàn)貧困縣與發(fā)達城市的聯(lián)動發(fā)展，讓相關(guān)發(fā)達城市對貧困縣實現(xiàn)對口扶貧和精準扶貧，從而提升貧困縣在產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟規(guī)劃及發(fā)展資源上的管控能力。

張明：根據(jù)現(xiàn)行財政涉農(nóng)資金種類，貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金可能會遇到的問題主要是與相關(guān)涉農(nóng)專項項目及資金管理部門的溝通協(xié)調(diào)和銜接問題。具體專項項目及資金管理部門如原扶貧、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水保、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)技推廣與服務(wù)、林業(yè)、農(nóng)綜開發(fā)、農(nóng)村綜合改革、新增建設(shè)用地土地有償使用費安排的高標準基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境連片整治、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村危房改造、產(chǎn)糧或省級統(tǒng)籌的生豬（牛羊）大縣獎勵、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護、新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程、江河湖庫水系綜合整治、全國山洪災害防治、旅游發(fā)展等。因為這些項目及資金幾乎都處于實施中，統(tǒng)籌整合使用項目資金后會影響其實施，必須做好相應溝通協(xié)調(diào)工作和進行有效銜接處理。

具體措施建議是系統(tǒng)或一攬子的:一是根據(jù)貧困縣的目標導向和問題導向及其脫貧攻堅規(guī)劃，做好與各部門原專項規(guī)劃的銜接實施，如預算編制、調(diào)整、修改和統(tǒng)籌整合、分類分批安排項目實施；加強脫貧攻堅項目儲備和資金統(tǒng)籌，及時對接項目成熟與資金到位等。二是依據(jù)貧困縣脫貧攻堅規(guī)劃，充分發(fā)揮貧困縣貼近脫貧攻堅一線、管理信息充分的優(yōu)勢，區(qū)分輕重緩急，確定好重點扶貧項目和建設(shè)任務(wù)與已實施涉農(nóng)項目的整合銜接處理，統(tǒng)籌安排相關(guān)涉農(nóng)資金及相關(guān)部門的具體落實。三是統(tǒng)籌整合資金使用與項目實施要與脫貧任務(wù)掛鉤，按脫貧效益最大化原則配置相關(guān)資源，將脫貧成效作為衡量統(tǒng)籌整合資金使用和項目實施主要標準。

汪沖：貧困縣由于財力緊張，對于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，特別是專項轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高。從現(xiàn)狀來看，財政涉農(nóng)資金的分配大多采用“切塊”分配至各個“口”，再由各個“口”的主管部委和廳局按照項目審批等方式下達基層。分配中普遍按照“突出重點，擇優(yōu)支持”原則，通過地方配套、“以獎代補”等競爭性方式進行分配，這種分配模式結(jié)合重點支出掛鉤等機制，肢解了地方預算安排，使得地方財政支出固化和僵化。同時，缺乏監(jiān)督制約的預算環(huán)境下，也可能促使地方政府采取挪用、套取、偷換用途等種種手法將資金用于地方政府更熱衷的支出項目，引發(fā)專項轉(zhuǎn)移支付“漏損”。垂直管理體制和 “碎片化的預算產(chǎn)權(quán)”相結(jié)合，不僅使得部門和地區(qū)的利益分配格局趨于固化，而且也激發(fā)了地方政府的策略行為和機會主義做法，這些因素將會深刻制約影響財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合。

主持人：近年來，四川、甘肅等地相繼出臺了整合涉農(nóng)資金用于扶貧開發(fā)的一些意見，然而，由于整合資金必須嚴守來源渠道不變、用途不變、項目資金管理權(quán)限不變等“紅線”，成效并不大。資金多頭下達、多頭使用也造成“撒胡椒面”、“大水漫灌”等現(xiàn)象。您認為出現(xiàn)這些問題的根源是什么？此次《意見》提出，取消限制資金統(tǒng)籌整合使用的相關(guān)規(guī)定。您認為此舉有何重要意義？

林江：我認為造成相關(guān)現(xiàn)象的根源在于：一是即使我國新預算法已經(jīng)實施超過一年，但是相關(guān)的政府部門，包括一些地方的財政部門的思維還是停留在舊版預算法的思維上，不愿意作出改革；二是不少地方部門的負責人怕背責任，思想僵化，不愿意作出改變；三是不少地方政府負責人擔心如果進行相關(guān)改革，可能造成不公平，故更愿意用撒胡椒面的辦法，表面上人人平等，至于財政資金的使用績效如何，則不在他們的考慮之列。我認為這次意見提出取消限制資金統(tǒng)籌整合使用的相關(guān)規(guī)定，正是要從根本上改革財政資金使用的體制，提升財政資金的使用績效的重要舉措。例如2007年前我到廣東省粵西地區(qū)調(diào)研支農(nóng)資金使用問題，地方政府明確表示，該市農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局掌握的財政資金不能統(tǒng)籌整合使用，因為財政部當時的政策規(guī)定不允許統(tǒng)籌使用，而現(xiàn)在新的政策措施出臺后，類似這個城市要統(tǒng)籌支農(nóng)財政資金的使用將不存在政策障礙了，財政資金使用的效率將得到提升。

張明：已實施過的整合資金按來源渠道不變、用途不變、項目資金管理權(quán)限不變，而產(chǎn)生的資金多頭下達、多頭使用，造成 “撒胡椒面”、“大水漫灌”、“多頭開花”等，其根源在于缺乏統(tǒng)籌整合的整體優(yōu)化效果，所以不能達到和實現(xiàn)集中資金辦大事、重點突破的目標效果。因為，一個縣域、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個村除有一定的普遍貧困原因外，更有貧困的特殊原因。集中縣域主要資金形成有特色的貧困縣發(fā)展龍頭，以此帶動貧困縣鄉(xiāng)村整體發(fā)展，不失為我國脫貧攻堅階段的明智之舉。此次《意見》取消限制資金統(tǒng)籌整合使用相關(guān)規(guī)定的重要意義和重大突破，就在于從根本上解決此問題。形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，以實現(xiàn)最后階段的脫貧攻堅，以及貧困縣促發(fā)展上一個新臺階。

汪沖：中國政策決策與預算環(huán)境存在“條塊分割”。央地關(guān)系中，強有力的中央政府發(fā)揮主導作用。地方政府缺乏獨立的政策決策權(quán)和預算自主權(quán)。地方政府的重大決策一般都要等到中央政府的重大決策確定之后才能做出。地方財政收支和預算編制、執(zhí)行受到上級政策的深刻影響，這使得地方財政部門并不是一個真正意義上的預算機構(gòu)，支出審查、風險控制和政策評估難以真正落實。此外，這種政策與預算決策的集權(quán)在某一層級政府內(nèi)部又呈“碎片化”。分稅制改革以來，各級政府的政策制定權(quán)被分割到多個“政策領(lǐng)地”，即分管領(lǐng)導體制。圍繞著各個分管領(lǐng)導的則是各個“口”，分管領(lǐng)導實際就是這些部門的代言人。在這樣的決策機制下，名義上由財政部門主導的財政分配演變成為一種建立在各個“口”基礎(chǔ)上的“預算產(chǎn)權(quán)”制度。這一產(chǎn)權(quán)與部門的行政等級和規(guī)格、政策領(lǐng)域的重要性程度，以及分管領(lǐng)導政治地位甚至個性（強勢與否）高度相關(guān)，使得資源分配中的關(guān)系資本和政治關(guān)聯(lián)盛行。而來自中央政府的諸多“條條”政策，就成為保障各個口的預算產(chǎn)權(quán)的 “尚方寶劍”，形成分稅制預算模式中的一個非正式制度。

從現(xiàn)狀來看，各級政府的重大決策一般都要等中央的重大決策確定之后層層傳達與貫徹。在地方政府各個部門執(zhí)行當年涉農(nóng)資金預算的過程中，各部委、廳局常常會制定新的政策并要求基層政府執(zhí)行。地方預算安排中就充滿了各種政策導致的不確定性，對于財政部門而言，無法通過預算審查來提高資源配置的效率，而職能部門也很難編制出一個準確的預算。部門預算不能在預算年度中有效地約束部門的行為，也無法全面地反映部門的全部活動。這些都是造成涉農(nóng)資金資金多頭下達、多頭使用也造成“撒胡椒面”、“大水漫灌”等現(xiàn)象的深層次原因。

完善制度體系，助力財政涉農(nóng)資金發(fā)揮實效

主持人：目前，我國部分地區(qū)已進行了整合使用涉農(nóng)資金的前期試點工作，數(shù)據(jù)顯示：湖北省2014年、2015年的縣級統(tǒng)籌財政資金分別達287億元、573億元；甘肅省2015年共整合財政、扶貧、農(nóng)牧等22個部門的涉農(nóng)資金440多億元，這一數(shù)字是當年甘肅省級預算安排財政專項扶貧資金的36倍。整合財政涉農(nóng)資金后，大規(guī)模的資金將由貧困縣統(tǒng)籌使用，您認為該如何評價資金的使用績效？如何監(jiān)管？需要建立怎樣的資金監(jiān)管體系？

林江：龐大的涉農(nóng)資金要交給縣來統(tǒng)籌使用，這對于相關(guān)的縣來講是一大挑戰(zhàn)，我認為單憑縣而言，是難以確立財政資金的使用效益的評價機制的，而這個機制的建立又是相關(guān)的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用改革能否取得成效的關(guān)鍵，因此，省市有關(guān)部門應該積極幫助相關(guān)的縣作為主體制定財政資金使用績效的評價體系，這里的微妙之處在于，既然縣是主體，制定評價體系的應該還是縣，而不是其上級，如果是上級制定評價體系，再由上級部門去評判其是否滿足績效要求，其實是剝奪了縣作為改革主體的待遇，改革就會半途而廢。但是上級部門可以保留作為監(jiān)督者的角色。至于資金監(jiān)督體系如何建立，可以參考現(xiàn)有的做法，再結(jié)合涉農(nóng)資金使用的特殊性，在上級部門的指導下開展制定工作。

張明：整合財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用的績效評價，是目前政府支出和財政管理績效評價的一部分，對貧困縣來說應當是比較主要的部分。因此，借助當前政府支出和財政管理績效評價的改革之勢，展開貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用績效評價是順勢而為。此次《意見》已將實行嚴格監(jiān)督評價，作為貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的一項組織保障明確提出。明確規(guī)定各級扶貧、財政、發(fā)展改革部門要加強資金統(tǒng)籌整合使用績效評價，并納入扶貧開發(fā)成效考核，評價、考核結(jié)果以本級扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組名義通報。根據(jù)2016年已實施的項目支出績效預算編制實際情況看，貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用績效評價，首先是編制相關(guān)項目支出績效預算，其次是根據(jù)績效預算目標實施績效評價。從目前省市兩級編制的項目支出績效預算看，在項目支出績效概念、范圍、內(nèi)容、依據(jù)、評價指標體系、具體執(zhí)行管理和評價結(jié)果反饋應用等擬定上，存在著模糊、簡單、粗略、單一、結(jié)合實際不夠等問題，這需要在貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用績效評價中予以重視和改進完善，否則，就會失去對貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的績效評價作用。

貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用監(jiān)管問題，既是財政資金監(jiān)管的一般問題，也是特定條件下貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用監(jiān)管的特殊問題。作為財政資金一般監(jiān)管，各級財政監(jiān)督應在現(xiàn)行條件下，對貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用這一特殊財政資金使用運作方式予以嚴格監(jiān)管。具體實施可按財政監(jiān)督嵌入預算業(yè)務(wù)流程、實施預算績效評價等。作為貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用特殊監(jiān)管，此次《意見》已明確規(guī)定，各級政府要重點監(jiān)管納入統(tǒng)籌整合的財政涉農(nóng)資金，財政涉農(nóng)資金監(jiān)管貧困縣負首要責任，貧困村第一書記、駐村工作隊、村委會監(jiān)管要深度參與涉農(nóng)資金和項目，各級審計、財政等要加大審計監(jiān)督檢查力度，并跟蹤問效貧困縣監(jiān)管職責；探索引入第三方獨立監(jiān)督，引導貧困人口主動參與，構(gòu)建多元化資金監(jiān)管機制等。

汪沖：從目前來看，并不缺乏財政涉農(nóng)資金的績效評估技術(shù)，而是缺少實施績效管理的機制制度。為此，在圍繞財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合中，應當有適度的政策決策和預算管理集權(quán)以解決“碎片化”問題。在資金監(jiān)督管理中，需要解決兩個層面的問題，一是政府內(nèi)部不同部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置和建立績效管理框架。除了績效評估、績效撥款等手段之外，當前可供選擇的改革是建立財政部門主導的績效指導制度，以充分發(fā)揮財政部門績效管理的職責和功效。通過績效指導制度，預算部門向各職能部門提出一個圍繞財政資金績效管理的基本框架和要求，通過順暢信息反饋和部門互動，以及信息公開等制度保證，以明確任務(wù)和結(jié)果，從而為績效指標體系和績效預算管理奠定基礎(chǔ)?？冃е笇е攸c突出與政府決策相關(guān)聯(lián)的政策導向和基本精神，或者是預算目標。作為實施政策與預算決策集權(quán)的一個舉措，其保證財政部門能夠發(fā)揮支出審查、風險控制和政策評估功能，以推動解決目前的體制內(nèi)部“碎片化”問題。

二是圍繞財政涉農(nóng)資金的分配與使用，需要推進預算“全口徑、全科目”式的預決算和政府財務(wù)信息公開?，F(xiàn)代預算理論認為，作為完善預算監(jiān)督的基礎(chǔ)，知情權(quán)是充分行使預算建議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、修正權(quán)和監(jiān)督權(quán)的先決條件。從國外經(jīng)驗來看，預算公開的內(nèi)容涉及一般性財政收支、公共企業(yè)和社會保障基金，涉及的信息要素包括預算收支、債務(wù)信息、風險信息、績效信息和稅式優(yōu)惠信息。公開形式多樣，強調(diào)可讀性。預算公開不僅涉及預算結(jié)果，也包括預算過程，包括允許公眾旁聽會議、出版議會辯論日志、實況轉(zhuǎn)播議會活動全程等。預算公開這顆種子，在民主法治的土壤里強勁地萌發(fā)，將會引發(fā)公眾和社會參與治理的浪潮，最終實現(xiàn)利益相關(guān)主體的責任分擔與利益共享。

主持人：據(jù)了解，2013年，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部印發(fā)《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》，支持黑龍江省“兩大平原”先行先試、開展涉農(nóng)資金整合，拉開從“源頭”推動涉農(nóng)資金整合的序幕。2016年1月，財政部、國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于以高標準農(nóng)田建設(shè)為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點的意見》，在湖南省開展涉農(nóng)資金整合試點。我國為何要大力推行涉農(nóng)資金的整合使用？如何構(gòu)建配套的制度體系？請談?wù)勀目捶ā?/p>

林江：我認為大力推行涉農(nóng)資金的整合使用，一是體現(xiàn)中央政府希望通過財政涉農(nóng)資金使用的根本性改革來推動農(nóng)村的扶貧工作的開展；二是給農(nóng)村特別是貧困縣一個主動推動改革的機會，而涉農(nóng)資金的使用改革剛好給了農(nóng)村地區(qū)，包括貧困縣這樣的機會；三是相關(guān)的部委在推動包括高標準農(nóng)田建設(shè)在內(nèi)的涉農(nóng)資金整合的試點，是比較有針對性的改革，換言之，通過相關(guān)的專項涉農(nóng)資金來推動改革，既可以增加相關(guān)縣積極參與改革的積極性，又可以為相關(guān)的縣進行改革提供了標靶和目標。我認為要構(gòu)建配套的制度體系，更重要的是針對縣本身的行政權(quán)力和經(jīng)濟管理權(quán)限較少、很多時候難以推動相關(guān)改革的現(xiàn)狀，相關(guān)的省市要敢于放權(quán)到相關(guān)的縣，即所謂簡政放權(quán)，如果這項改革能夠倒逼省市政府簡政放權(quán)，則基本上達到了預期效果；其次，作為相關(guān)改革的主體，縣需要什么樣的政策配套，人才配套，商業(yè)環(huán)境配套等，都需要縣政府提出，但是往往縣政府是擁有無力感的，因此，如何引導縣具有提出相關(guān)政策配套體系的意愿，是涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌改革的一大關(guān)鍵。

汪沖：在推動財政體制改革的進程中，需要針對現(xiàn)有的政策和預算決策機制進行調(diào)整。重點是減少對地方政府的干預，確保地方預算的獨立性、完整性以及合理的政策決策權(quán)，同時，在某一層級政府內(nèi)部，應當有適度的政策決策和預算管理集權(quán)以解決 “碎片化”問題。

張明：我國大力推行涉農(nóng)資金整合使用的原因，可能主要有以下幾點：一是建國后我國農(nóng)業(yè)在較長時期一直都是支持其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，財政農(nóng)業(yè)投入在較長時期一直不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展較長期滯后其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力推行涉農(nóng)資金整合使用，自然是利用有限農(nóng)業(yè)投入更有效地促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的明智之舉。二是涉農(nóng)資金種類較多，分散使用、效果欠佳一直被詬病，推行涉農(nóng)資金整合使用自然是解決該問題的有效辦法。三是推行涉農(nóng)資金整合使用，有在縣區(qū)域及政府級次集中大量資金解決農(nóng)業(yè)發(fā)展重大問題的明顯作用，不失為基層政府優(yōu)化理財?shù)挠行Х绞健Ｋ氖峭菩猩孓r(nóng)資金整合使用，也可理解成我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)投入機制下，相關(guān)各級政府及部門不得已而為之的舉措。

綜合前面討論，不難得出構(gòu)建推行涉農(nóng)資金整合使用配套制度體系的方法：一是建立涉農(nóng)資金整合使用的部門組織配套制度體系，如建立部際協(xié)調(diào)聯(lián)系的統(tǒng)一領(lǐng)導機構(gòu)等。二是建立涉農(nóng)資金整合使用部門工作配套制度體系，如涉農(nóng)資金管理部門及相關(guān)政策協(xié)調(diào)配套制度建設(shè)，貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等投資指導配套政策體系和金融信貸配套政策體系等。三是建立涉農(nóng)資金整合使用的部門資金監(jiān)管配套制度體系，如建立財政、審計和相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的涉農(nóng)資金整合使用監(jiān)管的業(yè)務(wù)制度體系等。