●信俊汝

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——以2014年A地區(qū)貨物采購項目為例

●信俊汝

政府采購績效評價作為政府采購監(jiān)督管理工作的一種方式，對于加強(qiáng)采購過程管理，考察采購項目實施的績效具有重要意義。本文以2014年A地區(qū)貨物采購項目績效評價為例，從項目管理指標(biāo)體系設(shè)計與評分切入，對政府采購績效評價工作進(jìn)行探討。

政府采購 績效評價 項目管理 指標(biāo)體系

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施十多年以來，政府采購改革深入推進(jìn)，對規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益發(fā)揮了重要作用。然而，在政府采購活動中也暴露出了預(yù)算約束力不強(qiáng)、采購質(zhì)量不高、效率低下、價格優(yōu)勢不明顯等問題。隨著政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，采購方式日益豐富，相關(guān)部門對政府采購監(jiān)督管理工作也越來越重視。

上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鞠群箝_展了一系列針對政府采購類項目的績效評價，通過這些項目積累了一定的評價實施思路與方法。本文以2014年A地區(qū)貨物采購項目為例，從項目管理類指標(biāo)體系設(shè)計與評分切入，對政府采購績效評價展開探討。

一、項目概況

該項目的采購人是A地區(qū)的一個社會公共服務(wù)提供單位。為了進(jìn)一步提高其公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，采購單位根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門的統(tǒng)籌安排，結(jié)合其實際情況，申請設(shè)立了2014年貨物采購項目。確定采購需求后，采購單位按照A地區(qū)政府采購實施流程提起政府采購申請。經(jīng)過該地區(qū)財政局政府采購管理部門的審批，同級政府采購中心對采購標(biāo)的和預(yù)算金額的判斷，確定該項目采購方式為公開招標(biāo)。采購單位委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實施政府采購流程，經(jīng)過公開招標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)等流程，最終確定了中標(biāo)單位。

二、指標(biāo)體系設(shè)計及評分

政府采購績效評價作為一種較為新穎的績效評價類型，還未形成成熟的評價模式。評價組首先對該項目特點進(jìn)行了分析，該項目采購標(biāo)的為貨物，并且該項目屬于政府采購項目，具有一定的標(biāo)準(zhǔn)化流程，《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)對此也作出了明確規(guī)定，評價組具有較為充分的參考依據(jù)。結(jié)合項目自身的特點，評價組將采購過程合法性和操作規(guī)范性的核查作為重點之一，對政府采購全過程的合規(guī)性進(jìn)行了細(xì)致考察。

（一）評價指標(biāo)體系構(gòu)建

參考績效評價的基本要求和原理，遵循相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性以及經(jīng)濟(jì)性原則，評價組設(shè)置了項目決策、項目管理、產(chǎn)出和效果四個一級指標(biāo)。但區(qū)別于一般的績效評價項目，為了更加全面地考察采購實施過程的合規(guī)性，在項目管理類指標(biāo)設(shè)計時，評價組將項目管理類指標(biāo)權(quán)重由一般項目的20%左右提高至50%。同時，評價組全面梳理了政府采購實施流程，并以政府采購相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，分析每個實施步驟的主要潛在風(fēng)險，將政府采購過程的關(guān)鍵管理節(jié)點作為指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，共設(shè)置21個項目管理類三級指標(biāo)，詳見表1。

表1 項目管理類指標(biāo)設(shè)計說明

（二）指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定原則和方法

在評價標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化上，考慮到項目管理類指標(biāo)主要考察的是操作過程的規(guī)范性，而以《政府采購法》為首的政府采購管理制度體系完善、規(guī)定明確，因此，評價組以政府采購相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)制定評分標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于是以法律法規(guī)為依據(jù)制定評分標(biāo)準(zhǔn)對采購實施過程進(jìn)行考察，在評分時主要采用一票否決的方式，即發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，則扣除該指標(biāo)的全部權(quán)重分。表2通過“評標(biāo)專家選擇規(guī)范性”和“合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件的一致性”兩個指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)說明。

評標(biāo)專家的選擇以及合同內(nèi)容的確定都是政府采購過程中需要重點關(guān)注的管理環(huán)節(jié)。這兩項工作在實際采購過程中出現(xiàn)問題的可能性較高，且出現(xiàn)問題后將對整個招標(biāo)工作的質(zhì)量產(chǎn)生較大的影響。因此，評價組針對性地設(shè)計了這兩個指標(biāo)。這兩個指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容均根據(jù)《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)置，評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“以上要求全部符合得100%權(quán)重分，任意一項不符合則該項指標(biāo)不得分”的形式。

在具體進(jìn)行評分時，評價組將相應(yīng)指標(biāo)的評分資料與指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行比對。

針對“評標(biāo)專家選擇規(guī)范性”，該項目評標(biāo)委員會成員共7人，其中5人是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的專家，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從評標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取，另外兩名通過采購人推薦產(chǎn)生。該項目評標(biāo)委員會的人員構(gòu)成符合《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2003〕119號）的相關(guān)規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)的要求，故該指標(biāo)得滿分。

表2 評分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化說明

針對“合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件的一致性”，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十四條規(guī)定“所簽訂的合同不得對招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件作實質(zhì)性修改”，通過咨詢相關(guān)專家意見，評價組確定合同標(biāo)的、價款、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)要求和履行期限等作為該指標(biāo)的評分內(nèi)容。通過合同、招標(biāo)文件以及中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的比對，評價組發(fā)現(xiàn)該項目的合同價款、數(shù)量和技術(shù)要求均發(fā)生變更，因此，該指標(biāo)不得分。

三、評價結(jié)論

根據(jù)上述評價思路，運用上述評價指標(biāo)體系，評價組在項目管理層面得出以下評價結(jié)論：該項目最終的績效評價等級為“合格”。其中，項目管理類指標(biāo)得分率最低，不足60%，主要原因在于項目雖按照要求執(zhí)行了政府采購流程，但招標(biāo)過程中部分操作規(guī)范性不足，相關(guān)政府采購管理要求有待進(jìn)一步落實。具體包括：（1）該項目的采購標(biāo)的屬于政府采購集中采購的范疇，應(yīng)當(dāng)由集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，而本項目的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)并非集中采購機(jī)構(gòu)；（2）采購人未與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)簽訂招標(biāo)代理協(xié)議，以明確雙方的權(quán)利義務(wù)；（3）該項目的采購公告信息不完整，未在采購公告中明確招標(biāo)項目的需求數(shù)量及簡要技術(shù)要求；（4）招標(biāo)文件的評分標(biāo)準(zhǔn)合理性不足，主要體現(xiàn)在加分項分?jǐn)?shù)較高、評分標(biāo)準(zhǔn)相對籠統(tǒng)導(dǎo)致專家打分的自由裁量權(quán)較大兩個方面；（5）合同與招標(biāo)文件及中標(biāo)通知書在數(shù)量及個別技術(shù)參數(shù)等實質(zhì)性內(nèi)容上不一致。

四、關(guān)于政府采購績效評價的進(jìn)一步探討

政府采購績效評價與一般績效評價有所區(qū)別，對其管理過程的評價需要大量運用政府采購知識、合理選擇評價方法，對政府采購相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行深入研究對指導(dǎo)實踐有極大的價值和意義。

（一）政府采購績效評價與一般績效評價對采購過程考察的區(qū)別

在一般的績效評價實施過程中，評價重點主要體現(xiàn)在對項目績效的考察。然而，由于評價時間的限制，對于采購的合規(guī)性問題，往往僅考察是否按有關(guān)規(guī)定實施了政府采購流程，未對具體實施過程進(jìn)行深入調(diào)研。而政府采購績效評價更注重考察政府采購過程的合規(guī)性，即政府采購過程中是否滿足監(jiān)督管理的要求。在政府采購績效評價中，以《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件為評價標(biāo)準(zhǔn)，對如招標(biāo)代理協(xié)議的簽訂、采購公告發(fā)布、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)制定、評標(biāo)專家選取、評標(biāo)以及成交供應(yīng)商確定、合同簽訂等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面核查。

（二）政府采購管理類指標(biāo)評價難點

1、需具備完善的政府采購知識體系。按照政府采購績效評價對于采購全過程規(guī)范性考察的要求，首先需要評價組成員具備完善的政府采購知識：一是對政府采購工作基本認(rèn)識；二是了解政府采購的具體實施流程；三是了解政府采購涉及的相關(guān)法律法規(guī)及其他管理要求。從評價思路的梳理到評價指標(biāo)體系的設(shè)計，均需要完成政府采購流程的梳理，并在熟悉相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。為了更快更扎實地掌握這些內(nèi)容，在A地區(qū)財政局政府采購管理部門的指導(dǎo)下，評價組成員理順了政府采購的實施流程，抓住了其中的關(guān)鍵控制點，同時研讀了大量政府采購相關(guān)法律法規(guī)，還引入了專家咨詢。

2、評價思路和實施方法的選擇。在項目承接初期，評價組對項目性質(zhì)進(jìn)行分析，明確政府采購績效評價不同于一般項目評價，在評價思路上需要有所突破。在與委托方進(jìn)行充分溝通后，確定了以 “投入——過程——產(chǎn)出——效果”為基本邏輯路徑，突出項目管理，以采購實施過程為重點的評價思路。而關(guān)于評價的實施方法，除了采用一般評價項目常用的數(shù)據(jù)采集、問卷調(diào)查、訪談及合規(guī)性檢查等方法外；在項目管理類指標(biāo)的評價上，主要通過將該項目實施過程中的政府采購文件與政府采購法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定及要求進(jìn)行比對的方法。同時，由于該項目涉及大量的法律法規(guī)，故而項目實施過程中還采用了專家咨詢法，以保證對法律法規(guī)理解的準(zhǔn)確性。

（三）關(guān)于政府采購合規(guī)性問題的解決

績效評價的目的不僅僅是發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的問題，更在于為問題的解決提供合理的、具有操作性的建議。由于該項目大部分的問題為合規(guī)性問題，需要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整改。但是，在實際操作中，一方面項目已經(jīng)完成，使得問題的整改不具有實際意義，如招標(biāo)代理協(xié)議的簽訂等。另一方面，部分問題整改起來難度較大，如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的問題。如果是由于采購人不熟悉法律法規(guī)引起的該問題，則問題較容易解決。然而，通過與政府采購管理工作者進(jìn)行溝通，發(fā)現(xiàn)由于政府采購項目數(shù)量增長速度快，而政府采購中心人員有限，該問題具有一定的普遍性。對于這類問題的整改，則需要進(jìn)行更為深入的探討。

隨著政府采購范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府采購實際操作中的問題可能會越來越突出，政府采購過程的監(jiān)督管理也越來越重要。在政府采購制度體系不斷完善的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)監(jiān)督管理是保證相關(guān)制度有效落實必不可少的手段，也成為財政部2016年政府采購工作要點之一。A地區(qū)首先將績效評價的思路運用于政府采購管理項目中，為探索政府采購監(jiān)督管理工作的有效實施提供了新的思路。此外，通過引入第三方評價機(jī)制，借助評價中介的力量，不失為解決因監(jiān)管部門人力不足等而導(dǎo)致監(jiān)管范圍和力度有限這一問題的有效途徑。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.中華人民共和國財政部、監(jiān)察部.集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法[Z].2003-11-17。

2.中華人民共和國財政部、監(jiān)察部.政府采購評審專家管理辦法[Z].2003-11-17。

3.中華人民共和國財政部.政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法[Z].2004-08-11。

4.中華人民共和國財政部.政府采購信息公告管理辦法[Z].2004-08-11。

5.中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國政府采購法（2014修正）[Z].2014-08-31。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>