袁柏順

（湖南大學(xué)廉政研究中心，湖南長(zhǎng)沙410082）

全球腐敗治理與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇

袁柏順

（湖南大學(xué)廉政研究中心，湖南長(zhǎng)沙410082）

腐敗治理是全球治理的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前全球治理的熱點(diǎn)和各個(gè)國(guó)際行為體政策議程中的優(yōu)先事項(xiàng)。在這當(dāng)中，中國(guó)逐步參與反腐敗國(guó)際合作與全球腐敗治理，從積極承辦國(guó)際反貪大會(huì)、牽頭組織國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)、積極實(shí)施《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》并在締約國(guó)大會(huì)、履約審議中發(fā)揮作用，主動(dòng)、積極參與全球腐敗治理。十八大以來(lái)，中國(guó)積極參與制定反腐敗等“新興領(lǐng)域治理規(guī)則”[1]，更是取得了一系列標(biāo)志性進(jìn)展。2014年，在亞太經(jīng)合組織（以下簡(jiǎn)稱APEC）《北京反腐敗宣言》中，中國(guó)第一次以國(guó)際文件的形式明確提出加強(qiáng)反腐敗追逃追贓等務(wù)實(shí)合作的“中國(guó)主張”。2016年9月，二十國(guó)集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱G20）杭州峰會(huì)上中國(guó)更充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，通過(guò)了《二十國(guó)集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級(jí)原則》《二十國(guó)集團(tuán)2017—2018年反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》，并在華設(shè)立G20反腐敗追逃追贓研究中心。這些事實(shí)，正如有評(píng)論所認(rèn)為的，是中國(guó)在倡導(dǎo)和引領(lǐng)國(guó)際反腐新秩序建立的道路上邁出的堅(jiān)實(shí)步伐，是“積極參與全球治理體系建設(shè)，努力為完善全球治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧”的有力證明[2]。不過(guò)，不少學(xué)者認(rèn)為它“彰顯了中國(guó)在國(guó)際反腐敗領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力”[3]，體現(xiàn)了“中國(guó)正逐步參與、主導(dǎo)國(guó)際反腐的話語(yǔ)權(quán)”[4]。有地方政府網(wǎng)站刊文稱“中國(guó)在國(guó)際反腐領(lǐng)域取得主導(dǎo)權(quán)”[5]，有媒體甚至斷言，在反腐國(guó)際合作歷史上，中國(guó)在“2013年以來(lái)更是出現(xiàn)了從‘參與’到‘主導(dǎo)’的角色轉(zhuǎn)變”[6]。上述判斷是值得商榷的。如果說(shuō)中國(guó)在主場(chǎng)的APEC北京會(huì)議、G20杭州峰會(huì)中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)力，這是毫無(wú)疑問(wèn)的，但就反腐敗國(guó)際合作乃至全球腐敗治理而言，斷言中國(guó)已經(jīng)取得主導(dǎo)權(quán)的觀點(diǎn)既非事實(shí)，也未免盲目樂(lè)觀。在清醒評(píng)判當(dāng)前現(xiàn)狀的同時(shí)，另一個(gè)問(wèn)題更值得深思：在全球腐敗治理中，中國(guó)應(yīng)該居于何種角色，當(dāng)有何種作為？這一問(wèn)題實(shí)際上在催問(wèn)著中國(guó)在全球腐敗治理中的戰(zhàn)略選擇。

中共中央關(guān)于中國(guó)參與全球治理的總體戰(zhàn)略原則為參與全球腐敗治理的戰(zhàn)略指明了方向。2016年9月27日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局就20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)和全球治理體系變革進(jìn)行的第35次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)全球治理、推動(dòng)全球治理體系變革是大勢(shì)所趨，全球治理體系變革的根本在于國(guó)際力量的對(duì)比變化，因而集中力量辦好自己的事情，不斷增強(qiáng)我們?cè)趪?guó)際上說(shuō)話辦事的實(shí)力才是根本。中國(guó)要抓住機(jī)遇、順勢(shì)而為，積極參與全球治理，主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，但也要盡力而為、量力而行[1]。這些論斷，既有著對(duì)參與全球治理現(xiàn)狀的清醒認(rèn)識(shí)、對(duì)趨勢(shì)的準(zhǔn)確把握和中國(guó)戰(zhàn)略原則的確立，同樣也適用于中國(guó)參與全球腐敗治理的戰(zhàn)略選擇。

一、仍在陪跑：當(dāng)前中國(guó)并未取得全球腐敗治理的主導(dǎo)權(quán)

全球腐敗治理的進(jìn)程始于冷戰(zhàn)結(jié)束。20世紀(jì)90年代以前，國(guó)際反腐敗并未真正開始[7]。20世紀(jì)90年代初，腐敗問(wèn)題日益引發(fā)國(guó)際關(guān)注，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)逐步開展行動(dòng)、反腐敗國(guó)際非政府組織成立并積極開展活動(dòng)，各地區(qū)反腐敗的推進(jìn)，進(jìn)而引發(fā)國(guó)際社會(huì)開啟了全球腐敗治理的征程。1996年聯(lián)合國(guó)第51屆大會(huì)通過(guò)51/59號(hào)決議首次聲言“深信既然腐敗是當(dāng)前跨越國(guó)界和影響所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的一種現(xiàn)象，開展國(guó)際合作防止和控制腐敗就十分必要”[8]，可以視為全球腐敗治理的開端。其后，《聯(lián)合國(guó)反對(duì)國(guó)際商業(yè)交易中的貪污賄賂行為宣言》《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約及議定書》的通過(guò)，尤其是聯(lián)合國(guó)第55屆大會(huì)55/61決議“認(rèn)識(shí)到”一項(xiàng)“獨(dú)立”的反貪污的有效國(guó)際法律文書是可取的[9]，并做相應(yīng)安排，從而有了2003年12月9日開放簽署、2005年12月14日正式生效的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），以此為標(biāo)志，全球腐敗治理進(jìn)入全面加速模式。

2008年20國(guó)集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱G20）首腦級(jí)最高峰會(huì)的產(chǎn)生，代表已工業(yè)化的發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家、西方國(guó)家與非西方國(guó)家共同參與全球治理的進(jìn)程之開端。G20杭州峰會(huì)上中國(guó)展現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)力舉世公認(rèn)，它以中國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、可觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景為底蘊(yùn)，可謂實(shí)至名歸?！抖畤?guó)集團(tuán)2017—2018年反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）、《二十國(guó)集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級(jí)原則》（以下簡(jiǎn)稱高級(jí)原則）的通過(guò)，G20反腐敗追逃追贓研究中心的設(shè)立，這些確實(shí)受益于中國(guó)整體領(lǐng)導(dǎo)力的提升。

但是，對(duì)于中國(guó)在全球腐敗治理方面的領(lǐng)導(dǎo)力，我們卻不能也不應(yīng)予以高估。

首先，雖然《行動(dòng)計(jì)劃》指出“減少腐敗一直是二十國(guó)集團(tuán)（G20）的一項(xiàng)首要任務(wù)”，但G20本質(zhì)上仍是一個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作論壇。相對(duì)而言，尋求合作并促進(jìn)國(guó)際金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)才是其最為核心的內(nèi)容，它的主旨與目標(biāo)主要關(guān)乎如何塑造世界經(jīng)濟(jì)未來(lái)，只是因?yàn)楦瘮『头欠ㄙY金流動(dòng)損害公共資源的公平分配，阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，破壞全球金融體系的廉潔與法治，才決定加強(qiáng)20國(guó)集團(tuán)反腐敗國(guó)際合作[10]。因此，即便此次杭州峰會(huì)中國(guó)發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)力，主導(dǎo)了G20的全部政策議程，也遠(yuǎn)談不上已主導(dǎo)國(guó)際反腐敗政策議程。

其次，從通過(guò)的內(nèi)容來(lái)看，《行動(dòng)計(jì)劃》只是G20反腐敗工作組的系列行動(dòng)計(jì)劃之一，《高級(jí)原則》只是G20通過(guò)的系列法律互助與反腐敗的高級(jí)原則之一，這些計(jì)劃與高級(jí)原則并非由中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)開創(chuàng)，也并非由中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施。就《行動(dòng)計(jì)劃》而言，從最早于2010年首爾通過(guò)的《G20反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》（實(shí)為2011—2012年工作計(jì)劃），到2012年墨西哥洛斯卡沃斯通過(guò)的《2013—2014年反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》，2014年澳大利亞布里斯班通過(guò)的《2015—2016年反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》，一脈相承。而G20為反腐敗通過(guò)的相關(guān)高級(jí)原則，計(jì)有《G20拒絕避風(fēng)港原則》《G20財(cái)產(chǎn)公開高級(jí)原則》（2012年，墨西哥）、《G200刑事司法協(xié)助高級(jí)原則》（2013年，俄國(guó)）等。

再次，領(lǐng)導(dǎo)政策議程的設(shè)置不易，領(lǐng)導(dǎo)政策的實(shí)施更難。G20雖相比美國(guó)一超獨(dú)霸的G1、只包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家的G7具有更廣泛的代表性，相比成員眾多的聯(lián)合國(guó)具有更強(qiáng)的行動(dòng)力，但在當(dāng)前仍基于主權(quán)國(guó)家這一最根本原則的國(guó)際秩序與國(guó)際關(guān)系當(dāng)中，G20也所為有限，明顯地突顯出集體行動(dòng)的困境。因?yàn)樗幌盗袥Q定的通過(guò)，都不具有強(qiáng)制性的效力，其最終能否落實(shí)、何時(shí)落實(shí)，仍取決于各個(gè)主權(quán)國(guó)家。以G20公報(bào)中反復(fù)聲言的《公約》相關(guān)事項(xiàng)為例，自2010年多倫多峰會(huì)開始呼吁“我們呼吁所有G20成員批準(zhǔn)并全面實(shí)施《公約》”（當(dāng)時(shí)全球批準(zhǔn)該公約的締約方已經(jīng)達(dá)到145個(gè)）[11]。而后作為G20成員的印度、沙特、德國(guó)才分別于2011年、2013年、2014年先后加入，而作為G20重要成員國(guó)的日本迄今仍然未能批準(zhǔn)，以至2016年杭州峰會(huì)仍需呼吁20國(guó)集團(tuán)成員批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。批準(zhǔn)相對(duì)實(shí)施來(lái)說(shuō)更為容易，但批準(zhǔn)尚且如此，更遑論全面實(shí)施。從“清談館”到“行動(dòng)隊(duì)”，其路漫漫。

中國(guó)在主辦的北京APEC會(huì)議上通過(guò)了《北京反腐敗宣言》，誠(chéng)然發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)力，表現(xiàn)了擔(dān)當(dāng)，但從整體來(lái)看，在APEC有關(guān)腐敗治理事務(wù)上同樣未達(dá)到領(lǐng)跑地位。

APEC各成員國(guó)提交的與反腐敗有關(guān)的資料，從一定意義上大體能夠反映其積極參與全球腐敗治理的態(tài)度與意愿。根據(jù)APEC官方會(huì)議資料庫(kù)，大部分資料均系告知性質(zhì)，而成為涉及全體會(huì)員國(guó)(經(jīng)濟(jì)體）公共事務(wù)、供大會(huì)正式予以考慮并最終進(jìn)入APEC政策議程的提案，數(shù)目不多[12]。資料成為供大會(huì)考慮的政策提案及其最終獲得通過(guò)，則在一定程度上可以反映其主導(dǎo)政策議程的能力。而一直以來(lái)，無(wú)論從提交資料的數(shù)量，還是進(jìn)入政策議程資料的數(shù)量，美國(guó)無(wú)疑仍是最為突出的，其設(shè)置組織基本框架、主導(dǎo)政策議程的能力仍居首位（見表1）。

表1 APEC各國(guó)提交資料與提案數(shù)目

二、領(lǐng)跑全球腐敗治理：中國(guó)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

在全球腐敗治理上，中國(guó)繼續(xù)陪跑，還是必須領(lǐng)跑？這一選擇已然呈現(xiàn)在我們面前。這一選擇的關(guān)鍵，是順應(yīng)并服從既有全球腐敗治理規(guī)則，還是參與制定甚至主導(dǎo)制定新的規(guī)則。

在當(dāng)前全球腐敗治理的已有規(guī)則中，《公約》無(wú)疑是最重要的一項(xiàng)，具有基礎(chǔ)性、根本性地位。即使在這一規(guī)則當(dāng)中，亦暗藏玄機(jī)，并且也是博弈的結(jié)果。比如，各國(guó)關(guān)于加入《公約》的保留意見和聲明中就是如此。荷蘭在仔細(xì)檢查美國(guó)對(duì)該《公約》的保留意見后指出，一個(gè)國(guó)家加入《公約》而又提及其聯(lián)邦結(jié)構(gòu)或國(guó)家立法，“這使得該國(guó)在多大程度上會(huì)接受《公約》的約束處于并不確定狀態(tài)”，也違背加入《公約》各國(guó)的共同利益。直言“美國(guó)申明其會(huì)根據(jù)與其聯(lián)邦主義或國(guó)家立法的根本原則的一致性程度而履行其公約義務(wù)，美國(guó)所持的種種保留意見，破壞了條約的國(guó)際法基礎(chǔ)，因而反對(duì)其保留意見”[13]。又如《公約》未對(duì)私營(yíng)部門內(nèi)的賄賂犯罪做強(qiáng)制性規(guī)定，本是締約國(guó)大會(huì)對(duì)于美國(guó)和歐盟之間不同意見而做出的折中結(jié)果。歐盟國(guó)家強(qiáng)烈主張將私營(yíng)部門內(nèi)的賄賂確立為刑事犯罪列入公約條款，但美國(guó)卻予以反對(duì)，原因是涉及國(guó)際商業(yè)賄賂行為的訴訟會(huì)在國(guó)外法庭上置本國(guó)公民于不利地位[14]。

與其一味順應(yīng)規(guī)則，不如主動(dòng)參與制定并主導(dǎo)制定規(guī)則。從上述意義上來(lái)說(shuō)，其實(shí)我們并未有太多的選擇余地。一方面，十八大以來(lái)，如火如荼的國(guó)內(nèi)反腐敗運(yùn)動(dòng)使得國(guó)際追逃追贓的有效開展成為必需，否則將留下巨大的漏洞，使國(guó)內(nèi)反腐無(wú)法深入，難以達(dá)至最終勝利。充分運(yùn)用全球腐敗治理規(guī)則，拓展國(guó)際合作范圍與程度，勢(shì)所必為。另一方面，中國(guó)已然立足世界舞臺(tái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)有更高的期待，需要中國(guó)領(lǐng)跑全球腐敗治理。道德義務(wù)、國(guó)際法義務(wù)的模范履行，也使得中國(guó)在全球腐敗治理當(dāng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，責(zé)無(wú)旁貸。

然而，要領(lǐng)跑全球腐敗治理，除了運(yùn)用與制訂規(guī)則的能力當(dāng)前仍較為欠缺之外，中國(guó)還面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）在國(guó)際社會(huì)的印象中，中國(guó)的廉潔程度不高

領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮，首先在于率先垂范。就全球腐敗治理而言，同樣如此。但就中國(guó)而言，長(zhǎng)期以來(lái)在國(guó)際社會(huì)的印象當(dāng)中廉潔程度不高，無(wú)疑是我們面臨的一大挑戰(zhàn)。透明國(guó)際的腐敗感知指數(shù)，在一定程度上是國(guó)際社會(huì)關(guān)于中國(guó)腐敗狀況印象的反映與重要來(lái)源。在其相關(guān)指數(shù)中，無(wú)論是得分（見圖1），還是相對(duì)排名，中國(guó)的情形都不容樂(lè)觀。（見圖2）透明國(guó)際的腐敗感知指數(shù)在技術(shù)上雖存在缺陷，但其在腐敗測(cè)評(píng)領(lǐng)域最具影響力。同時(shí)，另外一些腐敗測(cè)評(píng)相關(guān)指數(shù)，如世界銀行治理指數(shù)中關(guān)于各國(guó)腐敗控制的評(píng)測(cè)指數(shù)等，也反映出中國(guó)在腐敗控制方顯然與現(xiàn)實(shí)是有差距的。比如，即令國(guó)人的感知中改革開放以來(lái)腐敗現(xiàn)象已經(jīng)明顯上升，但在透明國(guó)際曾經(jīng)發(fā)布過(guò)的回顧性指數(shù)，1980—1985年期間得分為5.13分，而1988—1992年期間仍然達(dá)4.73分。而“文革”期間的中國(guó)并不能說(shuō)腐敗絕跡，但在境外看來(lái)其清廉程度仍堪欣羨。香港廉政公署專員亦曾在其年度報(bào)告當(dāng)中陳述當(dāng)時(shí)中國(guó)內(nèi)地在廉潔程度方面的影響力：“無(wú)可否認(rèn)，中國(guó)之能夠把貪污從社會(huì)多方面鏟除，對(duì)香港很多年輕人實(shí)有重大的感染力?！盵15]由此可見，腐敗印象其實(shí)并不可靠。面不夠理想。（見圖3）

腐敗感知指數(shù)反映的只是腐敗印象，這種印象

圖1 透明國(guó)際腐敗感知指數(shù)分?jǐn)?shù)比較

但是，腐敗感知所反映的腐敗傳說(shuō)本身即應(yīng)予以重視，從一定意義上來(lái)說(shuō)腐敗傳說(shuō)與真實(shí)發(fā)生的腐敗一樣應(yīng)該是反腐敗斗爭(zhēng)的對(duì)象[16]。雖然十八大以來(lái)，中國(guó)反腐敗取得了巨大成效，但相關(guān)成就要第一時(shí)間反映在相關(guān)測(cè)評(píng)指數(shù)當(dāng)中，尤其是改變國(guó)際社會(huì)相沿已久的陳舊印象，獲得高度廉潔的聲譽(yù)，仍需要較長(zhǎng)時(shí)間。就全球腐敗治理而言，關(guān)于中國(guó)廉潔程度的印象無(wú)疑會(huì)制約中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的現(xiàn)實(shí)發(fā)揮。

（二）本應(yīng)在全球腐敗治理中發(fā)揮作用的中國(guó)跨國(guó)企業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

腐敗治理并非只是各國(guó)政府之間的相互合作，從一開始就如《公約》所指出的，“同時(shí)應(yīng)當(dāng)有公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體的支持和參與，例如民間社會(huì)、非政府組織和社區(qū)組織的支持和參與”[17]。在《行動(dòng)計(jì)劃》中亦再次重申：“任何政府都無(wú)法單獨(dú)對(duì)抗腐敗，我們需要來(lái)自商界和公民社會(huì)的支持，共同預(yù)防和揭露腐敗?！盵18]

但是，因?yàn)檎叩纫蛩兀袊?guó)在全球治理領(lǐng)域的非政府組織十分欠缺，有能力領(lǐng)導(dǎo)甚至參與全球腐敗治理的非政府組織暫未出現(xiàn)。中國(guó)大型跨國(guó)企業(yè)具備全球影響力，但若言參與全球腐敗治理，情形并不樂(lè)觀。透明國(guó)際在2009年發(fā)布的對(duì)全球486家跨國(guó)企業(yè)透明度的評(píng)估，平均得分為17分，而中國(guó)受評(píng)估的30家企業(yè)平均得分為6分[19]。從2012年開始發(fā)布的《公司報(bào)告透明度：新興市場(chǎng)跨國(guó)公司測(cè)評(píng)》，對(duì)在新興市場(chǎng)中開展業(yè)務(wù)的大型跨國(guó)公司，評(píng)估其透明度情況。其主要包括三方面內(nèi)容：公司是否制定反腐敗計(jì)劃及執(zhí)行力度、公司組織架構(gòu)的透明度、公司海外經(jīng)營(yíng)狀況的透明度[20]。該報(bào)告所涉及受評(píng)估的105家跨國(guó)公司中有6家中國(guó)企業(yè)。2014年度評(píng)估中，全部124家受評(píng)估跨國(guó)企業(yè)中中國(guó)企業(yè)為8家，評(píng)估結(jié)果中企大都頗不理想，得分最低者當(dāng)中中企占有三席（見表2）。2016年度對(duì)全球15個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體的100家公司進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)中包括阿里巴巴等在內(nèi)的37家中國(guó)企業(yè)①。評(píng)估結(jié)果顯示，中國(guó)企業(yè)平均得分為1.6分，是新興市場(chǎng)公司中透明度最低的。除了中興公司躋身新興市場(chǎng)25家最透明公司的行列，排名最靠后的10家公司中有9家為中國(guó)公司，而萬(wàn)向集團(tuán)、格蘭仕集團(tuán)和奇瑞汽車得分則為0分。報(bào)告批評(píng)稱，中國(guó)企業(yè)存在的主要問(wèn)題是反腐敗政策幾乎不存在，或根本未予披露[21]。

中國(guó)企業(yè)透明度排名不高，雖然這其中有不少技術(shù)性原因，中國(guó)企業(yè)一般也并不配合調(diào)查，但中企大多缺乏相應(yīng)的反腐敗政策等卻大體上屬實(shí)。雖然所涉中企或許可以拒絕接受評(píng)估及其結(jié)果[22]，但相關(guān)評(píng)估卻有著十分廣泛的國(guó)際認(rèn)受度，對(duì)受評(píng)估企業(yè)自身尤其是對(duì)整個(gè)中國(guó)企業(yè)的國(guó)際形象會(huì)造成傷害，更與參與領(lǐng)導(dǎo)全球腐敗治理的要求相距甚遠(yuǎn)。中國(guó)企業(yè)已經(jīng)走向全球開展業(yè)務(wù)，直面世界各國(guó)政府與社會(huì)。能否合規(guī)與廉潔營(yíng)商，首先關(guān)系其自身的生存與發(fā)展，同時(shí)也成為中國(guó)在世界各國(guó)的一面鏡子。透明國(guó)際對(duì)于中國(guó)在G20杭州峰會(huì)上的一些評(píng)論明顯有些偏見，但有一觀點(diǎn)并非沒(méi)有道理：如果中國(guó)致力于更為嚴(yán)肅地調(diào)查并起訴賄賂外國(guó)官員的中國(guó)公司，“中國(guó)本可對(duì)G20的議程設(shè)定有更大的影響?！盵23]

（三）意識(shí)形態(tài)偏見與制度差異或?qū)χ袊?guó)的全球腐敗治理形成挑戰(zhàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，掌握國(guó)際話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)的媒體、智庫(kù)，基于其意識(shí)形態(tài)的偏見，對(duì)于中國(guó)反腐敗的方式多有批評(píng)甚至橫加指責(zé)。美國(guó)智庫(kù)中雖然有極少數(shù)相對(duì)

表2 中國(guó)企業(yè)透明度測(cè)評(píng)（2012年、2014年）

資料來(lái)源：根據(jù)透明國(guó)際企業(yè)透明度報(bào)告2012年、2014年整理。說(shuō)明：分?jǐn)?shù)采用10分制，0分表示最不透明，10分表示最透明。2012年度受評(píng)估的全球跨國(guó)企業(yè)最高得分為8.3分，2014年度最高得分為3.8分客觀的研究，但更多的是關(guān)于中國(guó)反腐敗的偏見[24]。而因?yàn)橹贫炔町?，?dǎo)致對(duì)中國(guó)反腐敗亦存在諸多錯(cuò)誤認(rèn)知。在G20杭州峰會(huì)召開之際，透明國(guó)際肯定中國(guó)努力之時(shí)，仍在批評(píng)中國(guó)“反腐敗方式不正確”[23]。在2016年9月中加兩國(guó)政府簽訂《中國(guó)政府和加拿大政府關(guān)于分享和返還被追繳資產(chǎn)的協(xié)定》之前，加拿大的一些主流媒體仍在連篇累牘地予以攻擊，并在社論中主張對(duì)協(xié)定的簽訂“說(shuō)不”[25]。該報(bào)曲解“雙規(guī)”為“深不可測(cè)的司法黑洞”，并指“雙規(guī)”會(huì)用毆打、罩頭、水刑、吃屎、重壓、不準(zhǔn)睡覺(jué)等聳人聽聞的反腐手段[26]。該報(bào)指責(zé)說(shuō)向中國(guó)引渡犯罪嫌疑人違反人權(quán)[27]。即使中國(guó)在法治建設(shè)方面取得不斷進(jìn)展，仍堅(jiān)持認(rèn)為今天中國(guó)的法律只是引進(jìn)了一些西方法律的特征，而中國(guó)的法律文化完全是另一回事兒。該報(bào)質(zhì)疑中國(guó)司法不獨(dú)立，無(wú)適當(dāng)程序和公平審判。這些言論在西方媒體當(dāng)中并非個(gè)例，而是具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴＿@些批評(píng)與指責(zé)，或是基于意識(shí)形態(tài)偏見，或是眜于對(duì)制度差異和事實(shí)的缺乏了解。意識(shí)形態(tài)偏見與制度差異的存在，在很大程度上使得國(guó)際社會(huì)接受中國(guó)在腐敗治理領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力的過(guò)程未必如接受在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力那樣容易，盡管后者同樣經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期的質(zhì)疑。

三、從陪跑到領(lǐng)跑：實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以中國(guó)的反腐敗成效取信于國(guó)際社會(huì)

正如習(xí)近平總書記指出的，“集中力量辦好自己的事情”，不斷增強(qiáng)“在國(guó)際上說(shuō)話辦事的實(shí)力”，才是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的根本。就反腐敗而言，同樣如此。自十八大以來(lái)，中國(guó)以前所未有的決心、力度開展反腐敗工作，已經(jīng)取得明顯成效。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)的反腐敗成效首先需要獲得的是中國(guó)民眾的認(rèn)可，這才是評(píng)判反腐敗成效的根本。而國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可不僅有助于形成中國(guó)反腐敗的國(guó)際輿論氛圍，更有助于中國(guó)在參與、領(lǐng)導(dǎo)全球腐敗治理中制訂規(guī)則、協(xié)同行動(dòng)時(shí)有足夠的底氣和號(hào)召力。不過(guò)，國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可往往具有滯后性。新加坡、中國(guó)香港的反腐敗經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)際社會(huì)對(duì)其反腐敗成效的認(rèn)可同樣經(jīng)歷過(guò)或長(zhǎng)或短的時(shí)滯。這啟示我們要保持足夠的戰(zhàn)略自信與定力，不為曲意迎合而改變既定的反腐方向與道路，不因一時(shí)的誤解、批評(píng)而灰心或者惱怒。

中國(guó)企業(yè)既然是中國(guó)參與全球腐敗治理的重要力量，其本身包括其在海外的營(yíng)商亦同時(shí)應(yīng)該成為中國(guó)腐敗治理的重要領(lǐng)域。雖然對(duì)其營(yíng)商的合規(guī)、透明度的增強(qiáng)等相關(guān)規(guī)管在短期內(nèi)會(huì)對(duì)中國(guó)企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生一定影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看仍是必取之道。對(duì)于中國(guó)企業(yè)海外腐敗的治理，能夠在很大程度上向國(guó)際社會(huì)直接展現(xiàn)中國(guó)的反腐敗決心與成效。

（二）模范實(shí)施《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》是全球反腐倡廉“最強(qiáng)大的法律工具”[28]，是唯一“具有法律約束力”的全球通用的反腐敗工具，在全球腐敗治理規(guī)則當(dāng)中具有首屈一指的重要性。截至2016年9月21日，《公約》已經(jīng)有180個(gè)締約方?！豆s》包括腐敗預(yù)防、定罪與執(zhí)法、國(guó)際合作、資產(chǎn)返還等四大機(jī)制的多項(xiàng)內(nèi)容，總結(jié)了世界各國(guó)治理腐敗的經(jīng)驗(yàn)和良好做法，形成具有約束力的條款。為了保證在各締約國(guó)的實(shí)施，《公約》還設(shè)計(jì)了履約評(píng)估機(jī)制，迄今已經(jīng)完成了對(duì)定罪與執(zhí)法、國(guó)際合作為核心內(nèi)容的第一輪評(píng)估。自《公約》2006年2月對(duì)中國(guó)生效以來(lái)，中國(guó)政府采取了一系列立法、行政和司法措施，扎實(shí)推進(jìn)《公約》在中國(guó)的實(shí)施，迄今已經(jīng)建立起與《公約》要求基本一致、較為完備的反腐敗刑事定罪法律體系，并致力于落實(shí)《公約》關(guān)于國(guó)際合作的規(guī)定，大力推進(jìn)與其他國(guó)家締結(jié)引渡條約和刑事司法協(xié)助條約。從第一輪評(píng)估各國(guó)官方審議報(bào)告橫向比較來(lái)看，中國(guó)致力于推進(jìn)公約實(shí)施的力度與進(jìn)展是十分突出的。今后五年，中國(guó)一方面應(yīng)結(jié)合作為第二輪評(píng)估重心的腐敗預(yù)防、資產(chǎn)返還等的規(guī)定，推進(jìn)腐敗預(yù)防體系的建立與完善，國(guó)際合作、資產(chǎn)返還機(jī)制的建立與模范實(shí)施，從而引領(lǐng)、推動(dòng)《公約》在全球的實(shí)施，在《公約》這一國(guó)際反腐敗體系的基礎(chǔ)框架下扎實(shí)推進(jìn)全球腐敗治理的體系構(gòu)建與切實(shí)行動(dòng)。

（三）順勢(shì)而為、主動(dòng)作為，充分利用國(guó)際平臺(tái)設(shè)置政策議程，引領(lǐng)全球腐敗治理方向并推動(dòng)進(jìn)程

全球腐敗治理可待深入的政策議題有很多，但中國(guó)應(yīng)將自身反腐倡廉建設(shè)最需要的議題優(yōu)先設(shè)置，從而引領(lǐng)全球腐敗治理方向，推動(dòng)相關(guān)進(jìn)程。例如，G20自確立反腐敗為首要任務(wù)之一以來(lái)，在推進(jìn)全球腐敗治理方面的政策議題大體可以歸為推進(jìn)各國(guó)政府間合作，推進(jìn)政府與商界、公民社會(huì)組織協(xié)同兩大領(lǐng)域共10類具體政策議題。此次杭州峰會(huì)中國(guó)在G20國(guó)際追逃追贓方面議題的深入推進(jìn)，可圈可點(diǎn)。這類議題既是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》五大機(jī)制當(dāng)中資產(chǎn)返還、國(guó)際合作兩大機(jī)制的要求，也是《公約》履約審議第二輪（2016年—2020年）的階段目標(biāo)，更是中國(guó)反腐敗的切實(shí)需要，還是第三世界國(guó)家反腐敗的共同呼聲。

（四）積極開展國(guó)際反腐敗宣傳與交流

積極主動(dòng)地開展國(guó)際反腐敗宣傳與交流，能夠在很大程度上改變國(guó)際社會(huì)的認(rèn)知與印象。自身被公認(rèn)為清廉的國(guó)家或地區(qū)，并非一定就應(yīng)該是國(guó)際反腐敗運(yùn)動(dòng)和國(guó)際合作的推動(dòng)者。但國(guó)際反腐敗宣傳與交流卻能使自身在全球治理方面發(fā)揮巨大功用。20世紀(jì)六七十年代以來(lái)，新加坡已經(jīng)取得反腐敗的巨大成效，但在宣傳、交流方面反不如香港致力之多。香港廉政公署在國(guó)際反腐交流、宣傳與貢獻(xiàn)的結(jié)果并沒(méi)有白費(fèi)，而是給香港的反腐工作帶來(lái)較高的認(rèn)受度。香港反腐敗立法被《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約及其議定書實(shí)施立法指南》作為首要推介的范例[29]，三管齊下的戰(zhàn)略在世界范圍內(nèi)廣為流傳。自20世紀(jì)90年代開始，香港廉政公署相比新加坡貪污行為調(diào)查局享有更高的知名度。（見圖5）盡管在多項(xiàng)相關(guān)指數(shù)中，香港雖同為廉潔之都而清廉印象長(zhǎng)期屈居新加坡之下。

圖4 G20政策議題（2010-2016）

鼓勵(lì)、支持中國(guó)人積極參與國(guó)際智庫(kù)、公民社會(huì)組織，或至少經(jīng)常利用與國(guó)際智庫(kù)、各國(guó)主要智庫(kù)交流、對(duì)話，利用政府間組織和原有框架之外，由中國(guó)學(xué)者、公民社會(huì)組織以民間身份積極在國(guó)際反貪大會(huì)等各種論壇發(fā)聲。透明國(guó)際中國(guó)會(huì)員組織（Transparency International-China）等應(yīng)該積極參與國(guó)際反腐敗運(yùn)動(dòng)在腐敗感知全球評(píng)測(cè)等方面的工作，開發(fā)反腐敗成效感知評(píng)測(cè)工具，以引領(lǐng)全球反腐敗努力，監(jiān)測(cè)全球腐敗治理進(jìn)展。

需要指出的是，對(duì)于意識(shí)形態(tài)偏見，可以通過(guò)更多的宣傳事實(shí)來(lái)予以緩解，卻永遠(yuǎn)不能指望其會(huì)徹底消除。對(duì)于制度差異，宣傳是有一定效果的。國(guó)際社會(huì)終將認(rèn)識(shí)并接受不同國(guó)家在腐敗治理方面的差異雖然可以有共同的做法，但更應(yīng)該結(jié)合各自國(guó)情尋找切實(shí)可行的反腐敗道路與方案。畢竟，制度之差異是普遍而永恒存在的。在中國(guó)的國(guó)家治理體系當(dāng)中，紀(jì)律與執(zhí)紀(jì)是治國(guó)治黨的利器，這與中國(guó)的政治體制直接相關(guān)。新加坡的不少做法其實(shí)與西方大相徑庭，如法律懲治中的鞭刑、對(duì)國(guó)內(nèi)外媒體的某些限制、選區(qū)劃分等，雖不能得到西方國(guó)家與社會(huì)之認(rèn)同，但新加坡善于運(yùn)用法治手段來(lái)處理相關(guān)事務(wù)并發(fā)聲，卻能為國(guó)際社會(huì)包括曾橫加指責(zé)的西方社會(huì)同情理解并予以尊重。而其在當(dāng)初反腐敗運(yùn)動(dòng)中的某些開創(chuàng)性舉措，如斷然摒棄英國(guó)的反腐模式，以徹底的實(shí)用主義精神修改反腐立法，甚至舉證責(zé)任倒置，打破無(wú)罪推定原則，讓被控人充分說(shuō)明資產(chǎn)來(lái)源的證據(jù)等，至今已然成為良好實(shí)踐而被廣為接受。這些經(jīng)驗(yàn)，實(shí)足借鑒。

圖5 香港、新加坡反貪?rùn)C(jī)構(gòu)國(guó)際知名度

如果將全球腐敗治理看作是一個(gè)征程，中國(guó)無(wú)疑只是邁向這一征途當(dāng)中的一員，且一直以來(lái)似乎都只是陪跑者。如果說(shuō)作為陪跑者只需要沿著領(lǐng)跑者所定的路線，跑好自己的路即可；而領(lǐng)跑者既要模范做好自身工作，保持戰(zhàn)略定力，堅(jiān)定地走自己的路，率先垂范，更要為集體行動(dòng)設(shè)置目標(biāo)、方向與行動(dòng)方案。從陪跑到領(lǐng)跑，是中國(guó)出于國(guó)內(nèi)反腐敗需要、履行國(guó)際公約的道德與法律義務(wù)而不得不為的必然選擇。在全球腐敗治理上，我們既要順勢(shì)而為，積極參與相關(guān)規(guī)則的制定，又要量力而行，避免好大喜功，陳義過(guò)高而在依據(jù)規(guī)則而做的訴訟中置本國(guó)民眾、企業(yè)于不利地位。而堅(jiān)定地做好自身反腐倡廉工作，增強(qiáng)參與全球腐敗治理的實(shí)力，堅(jiān)定擁護(hù)全球腐敗治理的基礎(chǔ)性框架并模范實(shí)施《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)作用，順勢(shì)而為，主動(dòng)、積極參與全球腐敗治理規(guī)則制定，以開放的心態(tài)，積極開展反腐敗國(guó)際宣傳與交流，久久為功，必能使中國(guó)穩(wěn)居領(lǐng)跑者之列。

注釋：

①37家中國(guó)企業(yè)包括：阿里巴巴、德昌電機(jī)、寶維太陽(yáng)能、聯(lián)想集團(tuán)、利豐有限公司、上海電氣、中鋼、騰訊控股、兗州煤業(yè)、萬(wàn)向集團(tuán)、中船重工、順風(fēng)光電、華為科技、海爾集團(tuán)、浙江吉利、中聯(lián)重科、中遠(yuǎn)集團(tuán)、正泰集團(tuán)、中建、中海運(yùn)、五礦、中交建、奇瑞汽車、上海寶鋼、格蘭仕集團(tuán)、比亞迪集團(tuán)、中國(guó)機(jī)械工業(yè)集團(tuán)、中興通訊、中化集團(tuán)、中鐵建、中海油、中國(guó)化工集團(tuán)、中集集團(tuán)、鞍山鋼鐵、中鋁、中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)、中石化。

[1]加強(qiáng)合作推動(dòng)全球治理體系變革共同促進(jìn)人類和平與發(fā)展崇高事業(yè)[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/politics/2016-09/28/c_1119641652. htm，2016-09-28.

[2]滕抒.引領(lǐng)反腐敗國(guó)際合作的“中國(guó)方案”——從北京反腐敗宣言到G20反腐敗行動(dòng)[EB/OL]. http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0921/ c64371-287300 75.htm l，2016-09-21.

[3]國(guó)際反腐敗，今后將遵循“高級(jí)原則”[EB/OL].http: //news.ifeng.com/a/20160907/49927880_0.shtml，2016-09-07.

[4]彰顯我國(guó)在國(guó)際反腐敗領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力——專家解讀G20杭州峰會(huì)取得的國(guó)際反腐敗合作重要成果[EB/OL].http://news.gmw.cn/2016-09/ 25/content_22144304.htm,2016-09-25.

[5]中國(guó)在國(guó)際反腐領(lǐng)域取得主導(dǎo)權(quán)[EB/OL].http:// lcpf.lcsfj.gov.cn/list_content.asp?ArticleID=5856, 2016-9-28.

[6]反腐國(guó)際合作中國(guó)由“參與”走向“主導(dǎo)”[EB/ OL].http://finance.sina.com.cn/sf/news/2015-12-09/ 094512681.htm l?from=wap,2015-12-09.

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[8]大會(huì)決議[根據(jù)第三委員會(huì)的報(bào)告（A/51/610）通過(guò)]51/59.反腐敗的行動(dòng)[EB/OL].http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/51/59& referer=http://www.un.org/zh/documents/index.html& Lang=C，1997-01-28.

[9]大會(huì)決議[根據(jù)第三委員會(huì)的報(bào)告（A/55/593）通過(guò)］55/61.一項(xiàng)有效的反貪污國(guó)際法律文書［EB/ OL］.http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=A/RES/55/61&referer=http://www.un.org/zh/ documents/index.html&Lang=C，2001-01-22.

[10]二十國(guó)集團(tuán)杭州峰會(huì)公報(bào)[EB/OL]http://www.g20. org/dtxw/201609/t20160906_3394.html，2016-09-06.

[11]二十國(guó)集團(tuán)多倫多峰會(huì)宣言（譯文）[EB/OL].http: //www.g20.org/hywj/lnG20gb/201511/t20151106 _1230.htm l，2015-11-06.

[12]APEC Meeting Documents[EB/OL].http：//mddb. apec.org/,2016-10-01.

[13]Declarations，reservations and territorial applications[EB/OL].http://www.unodc.org/unodc/ en/treaties/CAC/signatories.html,2016-10-1.

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[15]香港廉政公署.總督特派廉政專員一九七七年年報(bào)[R].香港：香港廉政公署，1978.

[16]袁柏順.公眾腐敗感知與腐敗的民間傳說(shuō)——基于C市城區(qū)公眾腐敗感知調(diào)查的一項(xiàng)研究[J].公共行政評(píng)論,2016,(03):56—69+187.

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[19]Transparency Internation.Transparency in Reporting on Anti-Corruption:A Report on Corporate Practices[R].Berlin:Transparency International,2009.

[20]Kowalczyk Hoyer,Barbara.Transparency in Corporate Reporting:Assessing the World's Largest Companies[R].Berlin:Transparency International，2012.

[21]Kowalczyk Hoyer,Barbara.Transparency in Corporate Reporting:Assessing the World's Largest Companies[R].Berlin:Transparency International，2016.

[22]德調(diào)稱三家中企“最不透明”當(dāng)事企業(yè)拒絕指責(zé)，環(huán)球時(shí)報(bào)[EB/OL].http://world.huanqiu.com/hot/ 2016-07/9158526.htm l,2016-07-26.

[23]Transprency International:G20,China,corruption and asset recovery[EB/OL].http://www.transparency. org,2016-09-02.

[24]張倍茹·美國(guó)智庫(kù)關(guān)于中國(guó)反腐倡廉的評(píng)價(jià)述評(píng)[J].廉政研究，2013，（02）：50—58.

[25]China wants an extradition treaty.Ottawa should say no，The Globe and Mail[EB/OL].http://www. theglobeandmail.com/opinion/editorials/chinawants-an-extradition-treaty-ottawa-should-sayno/article31975466/,2016-09-21.

[26]Raig Offman：Seven things to know about China’s overseas anti-corruption campaign[EB/OL].http:// www.theglobeandmail.com/News/World/Seven-Things-To-Know-About-Chinas-Overseas-Anti-Corruption-Campaign/Article 31971698/，2016-09-20.

[27]Michael Byers:Extradition treaty with China would be an affront to human rights，The Globe and Mail [EB/OL].http://www.theglobeandmail.com/opinion/ extradition-treaty-with-china-would-be-anaffront-to-human-rights/article31968585/2016-9-20.

[28]UNODC's Action against Corruption and Economic Crime[EB/OL].http://www.unodc.org/unodc/en/ corruption/index.htm l?ref=menuside，2016-9-20.

[29]United Nations Office On Drugs And Crime Division For Treaty Affairs:Legislative Guides For The Implementation Of The United Nations Convention Against Transnational Organized Crime And The Protocols Thereto[EB/OL]，http://www. unodc.org/pdf/crime/legislative_guides/egislative% 20guides_Full%20version.pdf，2004-12-30.

2016-05-21

丹麥政府資助項(xiàng)目（2014—32988）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(13YJAZH124)

袁柏順，男，湖南邵陽(yáng)人，湖南省廉政研究基地、湖南大學(xué)廉政研究中心教授、執(zhí)行主任，主要從事廉政學(xué)與廉政建設(shè)研究。