●練憶茹

成都市學(xué)前教育公共服務(wù)均等化發(fā)展情況初探

●練憶茹

學(xué)前教育階段屬于非義務(wù)教育，近年來“入園難、入園貴”已經(jīng)成為社會熱點(diǎn)問題。為所有公民提供優(yōu)質(zhì)、平價、多元、均等的學(xué)前教育公共服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的題中之義。成都近年來通過改擴(kuò)建公立幼兒園，以及政府補(bǔ)貼民營幼兒園的方式大力推進(jìn)“公益性幼兒園”建設(shè)，一定程度上緩解了“入園難、入園貴”的問題。

學(xué)前教育；均等化；成都

為所有公民提供優(yōu)質(zhì)、平價、多元、均等的學(xué)前教育公共服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的題中之義。學(xué)前教育階段是兒童發(fā)展的重要階段，對兒童性格的養(yǎng)成至關(guān)重要。而學(xué)前教育階段屬于非義務(wù)教育，通常不會是教育部門的重頭工作。但近年來大眾對此階段高度關(guān)注，加之“入園難、入園貴”已經(jīng)成為社會熱點(diǎn)問題，不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也逐步開始加大學(xué)前教育階段的投入力度，在北京、上海等一線城市，基本能夠滿足戶籍兒童入讀公立幼兒園。南京、杭州等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)通過政府為戶籍兒童發(fā)放學(xué)習(xí)補(bǔ)助金來補(bǔ)貼學(xué)前教育。成都近年來通過改擴(kuò)建公立幼兒園，以及政府補(bǔ)貼民營幼兒園的方式大力推進(jìn)“公益性幼兒園”建設(shè)，一定程度上緩解了“入園難、入園貴”的問題。

一、成都各區(qū)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育投入總體情況

根據(jù)成都市各區(qū)市縣離中心城區(qū)的距離，學(xué)者通常把成都劃分為三個圈層。第一圈層為中心城區(qū)，包括青羊區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)、武侯區(qū)、錦江區(qū)、高新區(qū)；第二圈層為近郊區(qū)，包括溫江區(qū)、新都區(qū)、龍泉驛區(qū)、雙流縣（2015年12月批復(fù)撤縣設(shè)區(qū)）、郫縣、青白江區(qū)；第三圈層為遠(yuǎn)郊區(qū)，包括新津縣、都江堰市、崇州市、邛崍市、彭州市、蒲江縣、大邑縣、金堂縣。

根據(jù)《成都市統(tǒng)計年鑒2013年》的數(shù)據(jù)資料以及成都市政研室統(tǒng)計所得的成都市最新人口數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)：如果按常住人口統(tǒng)計，則人均教育支出水平“二圈層>三圈層>一圈層”，但如果按照戶籍人口統(tǒng)計，則“二圈層>一圈層>三圈層”，不論以何種人口統(tǒng)計口徑計算，二圈層的教育投入水平都較高。具體情況見表1。

表1 成都市各圈層人口與教育支出情況

若打破圈層概念，以戶籍人口為衡量指標(biāo)，則可以發(fā)現(xiàn)人均教育支出最高的三個區(qū)分別是：龍泉驛區(qū)、武侯區(qū)、錦江區(qū)，其中龍泉驛區(qū)的人均教育支出超過2100元人民幣，明顯高于其它區(qū)市縣，這有賴于龍泉驛區(qū)近年來對教育事業(yè)的重視。而所有區(qū)市縣中人均教育支出超過1000元人民幣的區(qū)市縣中，除新津縣之外，其余全部為一二圈層區(qū)域，且一二圈層區(qū)域的人均教育投入全部超過1000元人民幣。排名第一的龍泉驛區(qū)和排名最末的崇州市人均教育投入差值高達(dá)1340元人民幣。就此可以看出，成都市雖然在副省級城市中已經(jīng)成為城鄉(xiāng)教育基本均衡的典范，但由區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異造成的戶籍人口人均教育支出仍然存在較大差異。具體情況如表2。

表2 成都市各區(qū)市縣戶籍人口人均教育支出情況

以常住人口為口徑計算可以發(fā)現(xiàn)：各區(qū)市縣人均教育支出水平都有所下降，中心城區(qū)和二圈層中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)下降情況更為明顯。各區(qū)市縣中人均教育支出超過1000元人民幣的區(qū)縣由以戶籍人口為統(tǒng)計口徑的12個下降至只有4個（新津縣、龍泉驛區(qū)、雙流縣、青白江區(qū)）。而這四個區(qū)縣不論以哪種口徑統(tǒng)計，其人均教育支出均超過1000元人民，可以表明它們在教育投入上是比較充足的。中心城區(qū)中以戶籍人口統(tǒng)計人均教育支出較靠前的金牛區(qū)、青羊區(qū)、成華區(qū)，若以常住人口統(tǒng)計則排位靠后，其中金牛區(qū)和青羊區(qū)排位下降顯得尤為明顯?？梢钥闯鲞@兩個區(qū)域內(nèi)存在較多流動人口，而政府的教育投入往往是以戶籍人口衡量，這就造成了常住人口人均教育支出不足。但近年來成都市相繼出臺了外來務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)政策，意在幫助隨遷子女就近入學(xué)，這也是未來教育的發(fā)展趨勢。所以各區(qū)市縣都應(yīng)當(dāng)考慮提高教育支出水平，想方設(shè)法為更多適齡兒童提供適宜的學(xué)位。具體情況見表3。

二、成都市學(xué)前教育資源的分布情況

（一）總體情況

截至2014年12月，成都市共有各類幼兒園2100多所，其中一級園131所，二級園819所，三級園650所。中心城區(qū)共有幼兒園575所，其它區(qū)市縣共有幼兒園1531所（具體情況見表4）。2013年，全市學(xué)前教育財政投入達(dá)7.46億元，比2010年增長了3倍多。2011-2013年，全市累計投入財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)18.5億元；幼兒園教職工44847人，較2010年增加15816人。大專以上學(xué)歷達(dá)79%，較2010年增長16%；幼兒園辦園水平和保教質(zhì)量不斷提高。各類等級幼兒園占比達(dá)75%。根據(jù)《成都市第二期學(xué)前教育三年行動計劃（2014-2016年）》要求，到2016年，全市3-5歲幼兒入園率要達(dá)到98.5%以上，專任教師大專以上學(xué)歷達(dá)85%以上，普惠性學(xué)前教育學(xué)位覆蓋率達(dá)85%以上，形成以公辦和公益性幼兒園為主體的學(xué)前教育發(fā)展格局。

表3 成都市各區(qū)市縣常駐人口人均教育支出情況

表4 成都市各區(qū)市縣幼兒園總體情況（單位：個）

以常住人口為統(tǒng)計口徑可以發(fā)現(xiàn)：人均擁有注冊幼兒園數(shù)量更多的區(qū)縣不是中心城區(qū)，而是二三圈層的區(qū)市縣。傳統(tǒng)的教育強(qiáng)區(qū)，如一圈層的錦江區(qū)、青羊區(qū)，二圈層雙流縣排名都靠后。綜合統(tǒng)計圈層數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，常住人口人均注冊幼兒園擁有量：二圈層>三圈層>一圈層。（具體情況見表5、11）

表5 成都市常住人口與注冊幼兒園數(shù)量比例

若以戶籍人口為統(tǒng)計口徑，人均擁有注冊幼兒園數(shù)量較多的前三位都來自二圈層。一圈層排位有所提升，表明中心城區(qū)為數(shù)眾多的流動人口可能給有限的學(xué)前教育資源造成了一定沖擊，但即使不考慮流動人口影響，中心城區(qū)人均注冊幼兒園擁有量仍然只處于中游水平，而三圈層中人口較少的新津縣、蒲江縣不論以哪種統(tǒng)計口徑計算，其人均擁有注冊幼兒園數(shù)量都較少，需要在學(xué)前教育領(lǐng)域加大投入。綜合統(tǒng)計圈層數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，戶籍人口人均注冊幼兒園擁有量：二圈層>一圈層>三圈層。（具體情況見表6、11）

表6 戶籍人口與注冊幼兒園數(shù)量比例

（二）優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源分布情況

優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源指的是那些軟硬件條件都較好的幼兒園，本文具體指的是被官方評定為“一級”的幼兒園。截至2014年12月的統(tǒng)計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，全市一級園呈中心城區(qū)集中趨勢，一圈層共有一級幼兒園78所，而其余區(qū)市縣一共只有一級園53所，也就是說約60%的優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源集中在中心城區(qū)。具體分布情況見表7。

表7 成都市一級幼兒園分布情況

仔細(xì)分析數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，第三圈層的一級幼兒園均為公益性質(zhì)，第二圈層的一級幼兒園絕大部分為公益性質(zhì)，而第一圈層的一級幼兒園公益性較少。進(jìn)一步研究中心城區(qū)的一級幼兒園可知由國有資產(chǎn)舉辦或企業(yè)舉辦的非教育局舉辦一級幼兒園較多，而郊區(qū)的一級幼兒園多為教育局舉辦。由此可見：一是在中心城區(qū)和少數(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的近郊，由于一級幼兒園多為非公益性質(zhì)，優(yōu)質(zhì)教育資源可能會被高收入人群占據(jù)；二是受市場規(guī)律的影響，民營資本更趨向于消費(fèi)水平較高的中心城區(qū)，使得它們在二三圈層布局優(yōu)質(zhì)幼兒園的動力缺乏，這就需要政府加以引導(dǎo)或直接由政府舉辦優(yōu)質(zhì)幼兒園彌補(bǔ)市場空缺。

另外，雖然一級幼兒園集中分布于中心城區(qū)，但中心城區(qū)內(nèi)的一級幼兒園分布也不均衡。具體情況見表8。

表8 中心城區(qū)一級園分布

由表12可見：優(yōu)質(zhì)幼兒園主要集中在二環(huán)路以內(nèi)，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)若除開本就不在二環(huán)內(nèi)的高新區(qū)，其它區(qū)達(dá)65.24%的一級園分布于二環(huán)路以內(nèi)，而且仔細(xì)研究可發(fā)現(xiàn)，即使分布在二三環(huán)路之間的幼兒園，多半也是靠近二環(huán)路分布。若以三環(huán)路為線，則91.03%的優(yōu)質(zhì)幼兒園分布于三環(huán)路以內(nèi)。此外，與郊區(qū)縣一級幼兒園多為教育局舉辦不同，中心城區(qū)有近一半（47.44%）的一級幼兒園由民營資本舉辦，另外由機(jī)關(guān)企事業(yè)單位舉辦的情況也較多。值得注意的是，在三環(huán)路以外分布的一級幼兒園除高新區(qū)有一所由教育局舉辦，青羊區(qū)有一所由成飛集團(tuán)舉辦外，其余全由民營資本舉辦。而民營資本都是市場化運(yùn)作，只有有需求、有市場，它們才會投入舉辦優(yōu)質(zhì)幼兒園，這也從一方面反映了教育主管部門在三環(huán)外新興區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育資源布局不足。眾所周知，優(yōu)質(zhì)學(xué)校對人口的吸附能力較強(qiáng)，加之現(xiàn)在買房置業(yè)的適婚適育年輕人都比較看重房子周圍有無優(yōu)質(zhì)學(xué)校，故想要引導(dǎo)人口向城周邊發(fā)展，就必須把優(yōu)質(zhì)幼兒園布局到三環(huán)路以外的人口聚集區(qū)。

結(jié)合人口情況，進(jìn)一步分析各區(qū)市縣一級幼兒園的擁有量，可以發(fā)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的分布情況，不論是以常住人口還是以戶籍人口為統(tǒng)計口徑，所呈現(xiàn)的結(jié)果都相差不大。錦江區(qū)、武侯區(qū)、青羊區(qū)穩(wěn)居前三，而崇州市、彭州市、金堂縣也一直墊底，排位中間的各區(qū)市縣名次有所變化，但總體趨勢變化不大。綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，成都市的學(xué)前教育資源，在數(shù)量上二圈層有較大優(yōu)勢，三圈層實(shí)力也不弱。各區(qū)域之間基本均衡。但就質(zhì)量而言，中心城區(qū)有明顯優(yōu)勢，二圈層實(shí)力居中，三圈層處于弱勢地位。未來在學(xué)前教育領(lǐng)域的公共服務(wù)均衡化，應(yīng)當(dāng)加大力度擴(kuò)充中心城區(qū)數(shù)量，提升郊區(qū)縣質(zhì)量。綜合統(tǒng)計圈層數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，人均注冊一級幼兒園擁有量：一圈層>二圈層>三圈層。（具體情況見表7、8、9）

表9 成都市常住人口與一級園數(shù)量比例

表10 成都市戶籍人口與一級園數(shù)量比例

表11 成都市各區(qū)市縣人口與幼兒園關(guān)系

（三）公立和公益性幼兒分布情況

全市由政府或由其它資本舉辦政府補(bǔ)助的公益性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)具體分布見表12。

表12 成都市各區(qū)縣注冊幼兒園公益園數(shù)量分布

數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)：成都市第三圈層公益園覆蓋率較高，除崇州市外其余第三圈層區(qū)市縣的公益園覆蓋率均超過50%，蒲江縣和邛崍市更是高達(dá)80%以上，平均值約為64.74%。一圈層的公益園覆蓋率均不超過40%，平均值約為31.9%。二圈層公益園覆蓋率參差不齊，覆蓋率高的區(qū)縣如青白江區(qū)和龍泉驛區(qū)可達(dá)50%上下，而低的區(qū)縣如新都區(qū)和郫縣均在20%上下，整個二圈層的公益園覆蓋率均值約為35.42%。仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)水平越高的區(qū)市縣公益園覆蓋率越低，經(jīng)濟(jì)水平低的區(qū)市縣公益園覆蓋率反而較高，可見經(jīng)濟(jì)條件好的區(qū)市縣并沒有相應(yīng)地增加對公益性幼兒園的投入。

三、成都市學(xué)前教育公共服務(wù)非均等化的原因

（一）各區(qū)市縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異客觀存在

成都市轄10區(qū)4市6縣，面積1.24萬平方公里。根據(jù)不同區(qū)市縣離中心城區(qū)的距離，劃分為三個圈層。三個圈層之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本呈倍差關(guān)系。即使在圈層內(nèi)部也有巨大差異，如二圈層的雙流縣、龍泉驛區(qū)等就比青白江區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)許多。由于各區(qū)市縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力存在客觀差異，必然導(dǎo)致該區(qū)域?qū)逃卜?wù)投入人力、物力、財力的差距。

（二）富縣、城區(qū)、名園對人才的強(qiáng)大吸引力客觀存在

人才作為一種資源，可以用市場的規(guī)則來解釋和預(yù)測人才的流向。優(yōu)質(zhì)教師、管理者及優(yōu)秀的生源都是人力資源市場上的“搶手貨”，處于供小于求的優(yōu)勢地位。他們具有更多選擇的自由權(quán)，可以在地點(diǎn)、收入、校園文化、晉升空間等眾多方面進(jìn)行綜合比選。在排除政策性要求或者優(yōu)惠的情況下，優(yōu)質(zhì)的教師、管理者以及優(yōu)秀的生源都將選擇經(jīng)濟(jì)條件更好、教學(xué)質(zhì)量更高、校園文化更深厚、晉升空間更大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城區(qū)名園就業(yè)或就讀。

（三）“城市中心”的發(fā)展模式短期難以改變

長期以來我國發(fā)展都是以城市為中心，各種公共服務(wù)一直以先滿足城區(qū)，再滿足郊區(qū)，最后考慮農(nóng)村地區(qū)為潛在原則。這就使得在設(shè)備、圖書、師資、經(jīng)費(fèi)、評優(yōu)評先等各方面都向城市傾斜，這個發(fā)展模式長期存在，如果沒有大的政策支持，短期內(nèi)難以改變“城市中心”的發(fā)展模式。

（四）對政府績效的考核以短期效應(yīng)為主的客觀現(xiàn)實(shí)短期難以改變

雖然在績效考核中“唯GDP論英雄”的情況已經(jīng)有所改善，但是不可否認(rèn)的是GDP仍然是最為醒目、最好判斷，也是最重要的標(biāo)準(zhǔn)。雖然教育對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)一再被證實(shí)被強(qiáng)調(diào)，但是由于教育效果要在將來很長一段時間才會顯現(xiàn)，加之人才的流動性，往往會讓政府官員認(rèn)為投資教育可能會是“為他人做嫁衣”的事情，所以主政領(lǐng)導(dǎo)往往更愿意把有限的資源投入見效快、收益高、吸眼球的工程上。

四、對成都市學(xué)前教育公共服務(wù)均等化的建議

（一）引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)民營資本投入郊區(qū)學(xué)前教育，提高郊區(qū)學(xué)前教育質(zhì)量

目前成都雖然在副省級城市中發(fā)展勢頭較好，但財政收入相較于一線城市及沿海發(fā)達(dá)城市還存在客觀差距。政府還不能夠完全承擔(dān)起學(xué)前教育階段的投入，必須由民營資本來彌補(bǔ)其中空白。近年來中心城區(qū)及經(jīng)濟(jì)條件好的二圈層區(qū)縣民營幼兒園的數(shù)量和質(zhì)量都在穩(wěn)步提升，但二圈層中經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的區(qū)縣及三圈層的區(qū)縣，優(yōu)質(zhì)民營資本對投資當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育領(lǐng)域都缺乏動力，需要政府提供優(yōu)惠政策加以引導(dǎo)，鼓勵優(yōu)質(zhì)民營資本來此建園，發(fā)展高質(zhì)量的幼兒教育，以補(bǔ)足當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)幼兒園數(shù)量偏少的短板。

（二）中心城區(qū)教育主管部門積極調(diào)研需求，合理布局學(xué)前教育資源

中心城區(qū)的注冊幼兒園數(shù)量在三個圈層中排名最后，而中心城區(qū)常住人口眾多，對幼兒園需求量巨大。同時，雖然一級幼兒園在中心城區(qū)分布較多，但在成都市人口分布變化的趨勢下，一級幼兒園的建設(shè)卻沒有跟上。如今一級幼兒園主要分布在二環(huán)路以內(nèi)，而目前成都市西面、南面、東面的住宅小區(qū)基本都已擴(kuò)張到三環(huán)路以外，部分地區(qū)甚至延伸到了繞城高速路附近。三環(huán)路以外的新建小區(qū)多數(shù)為高層剛需住宅，育齡婦女較多，未來必然會有大量適齡幼兒需要入學(xué)。由此看來，中心城區(qū)的教育主管部門必須對人口分布的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等進(jìn)行綜合分析，同時進(jìn)行大規(guī)模需求調(diào)研，在此基礎(chǔ)上合理布局學(xué)前教育資源。

（三）規(guī)定各區(qū)市縣公益性學(xué)前教育的比例，擴(kuò)大公益性學(xué)位覆蓋面

數(shù)據(jù)分析顯示目前成都市公益性學(xué)位覆蓋比例離“2016年達(dá)到85%”的硬性要求還有較大差距。特別是中心城區(qū)及二圈層的部分區(qū)市縣，公益性幼兒園數(shù)量明顯少于三圈層，一方面是因?yàn)橹行某菂^(qū)民營幼兒園較多，其中一部分為高收費(fèi)高質(zhì)量的幼兒園，一部分屬于低收費(fèi)低質(zhì)量的幼兒園。高收費(fèi)的幼兒園不愿意加入收費(fèi)有硬性規(guī)定的公益性幼兒園行列，低收費(fèi)的幼兒園由于教學(xué)質(zhì)量差，不夠條件成為公益性幼兒園。另一方面，中心城區(qū)戶籍居民生活水平較高，家庭往往也只有一個小孩，目前能夠接受高收費(fèi)的民營幼兒園，故教育主管部門在學(xué)前教育的投入上顯得不那么積極。但在“二孩”政策的影響下，未來家庭可能不止一個孩子，教育成本增加，這就需要市政府強(qiáng)制規(guī)定各區(qū)市縣公益性學(xué)位的比例，增加公益性幼兒園的數(shù)量，以保障大眾的需求。政府可以扶植中低水平民營幼兒園，幫助其提高教育質(zhì)量，快速發(fā)展成公益性幼兒園。同時還需要改、擴(kuò)建以及新建公立幼兒園來滿足大眾對優(yōu)質(zhì)、平價幼兒園的需求。

2015-11-29

G619.28

A

1008-5947（2016）01-0087-06

作者及單位：練憶茹，中共成都市委黨校國際合作交流部教師。（四川 成都 610110）

責(zé)任編輯 馮凌宇