●程湛恒

關(guān)于成都爭創(chuàng)世界級大熊貓國家公園的政策建議

●程湛恒

成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園，有利于保護(hù)利用具有世界影響力和唯一性的大熊貓資源，有利于做優(yōu)成都建設(shè)世界旅游目的地和國際購物天堂的載體，有利于做強(qiáng)成都融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的抓手。針對當(dāng)前成都爭創(chuàng)工作的四大差距，建議進(jìn)一步挖掘自身優(yōu)勢、做好頂層設(shè)計(jì)、爭取上級支持，加快爭創(chuàng)具有整體性、標(biāo)志性、沖擊力的世界級大熊貓國家公園。

國家公園；大熊貓國家公園；成都

一、成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園，既是建設(shè)世界旅游目的地和國際購物天堂的重要載體，更是融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的強(qiáng)大抓手

（一）成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園符合世界歷史潮流

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的界定，國家公園是主要以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游覽為目的實(shí)施管理的保護(hù)區(qū)。根據(jù)我們國家林業(yè)局的界定，國家公園是由政府劃定和管理的保護(hù)地，以保護(hù)具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。

從國外看，國家公園是保護(hù)區(qū)的一種類型，最早起源于美國1872年建立的黃石國家公園。由于國家公園較好地處理了自然生態(tài)保護(hù)與合理利用之間的關(guān)系，成為國際社會(huì)普遍認(rèn)同的自然生態(tài)保護(hù)模式，目前已有近200個(gè)國家建立了近萬個(gè)國家公園。

從國內(nèi)看，2006年云南建立我國大陸的第一個(gè)國家公園。2008年國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南為第一個(gè)國家公園建設(shè)試點(diǎn)省，目前云南已建立8個(gè)國家公園。2015年1月，國務(wù)院發(fā)文開展國家公園體制試點(diǎn)，隨后國家發(fā)展和改革委員會(huì)等13部委發(fā)布了9?。ㄊ校┤昶诘脑圏c(diǎn)方案①。2015年9月16日，我國首個(gè)大型野生動(dòng)物類型國家公園在西藏成立。

（二）成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園是貫徹中央戰(zhàn)略部署的重要舉措

一方面，有助于加快融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“探索建立沿江國家公園”。國內(nèi)②的重慶、廣東、云南、青海等省市已提出通過國家公園建設(shè)融入“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

另一方面，有利于為中央全面深化改革和加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)探路開山。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“加快生態(tài)文明制度建設(shè)……建立國家公園體制”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“建立國家公園體制，實(shí)行分級、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。近期習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)相繼對大熊貓保護(hù)工作作出重要指示和批示。

（三）大熊貓國家公園有望成為成都建設(shè)世界旅游目的地和國際購物天堂的重要載體

從國外看，美國的國家公園每年吸引近3億游客，其中黃石國家公園用1%的開發(fā)面積每年吸引世界各地300萬游客，帶動(dòng)周邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)5億美元的經(jīng)濟(jì)收入；整個(gè)國家公園體系直接產(chǎn)生的消費(fèi)支出有146億美元，每天每團(tuán)平均消費(fèi)132美元。

從國內(nèi)看，云南建立的我國大陸第一個(gè)國家公園以5%的利用面積實(shí)現(xiàn)了對公園95%面積的有效保護(hù)，游客量和旅游收入比成立國家公園前分別增長了102%和463%；全省8個(gè)國家公園保護(hù)面積比原來擴(kuò)大了32.8萬公頃。

從自身看，大熊貓是目前成都在世界上為數(shù)不多的有廣泛影響力的資源。特別是如果能夠?qū)⒋笮茇埮c都江堰的品牌聯(lián)合起來做大做強(qiáng)，成都建設(shè)世界旅游目的地和國際購物天堂的平臺(tái)和載體將比以往任何時(shí)候都更為強(qiáng)大③。

二、爭創(chuàng)大熊貓國家公園，成都有四大差距

（一）成都市如果采取“兩點(diǎn)四區(qū)”的一園多址模式，既不符合國家公園的標(biāo)準(zhǔn)要求，也明顯落后于競爭對手，而且與“世界級”的目標(biāo)差距較大

成都創(chuàng)建大熊貓國家公園，目前有一種整體規(guī)劃、分散布局的“兩點(diǎn)四區(qū)”方案建議?！皟牲c(diǎn)”就是將現(xiàn)有的成都熊貓基地、中華熊貓谷（成都大熊貓繁育野放研究中心）面積分別擴(kuò)建至1平方千米、5平方千米，“四區(qū)”指的是成都市域范圍內(nèi)總面積才1000平方千米出頭的4個(gè)大熊貓自然保護(hù)區(qū)。這種一園多址的模式，一是不符合國家公園的標(biāo)準(zhǔn)要求。按國際標(biāo)準(zhǔn)和國家規(guī)定，國家公園的面積應(yīng)不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護(hù)的特殊生態(tài)或特殊地形。二是規(guī)劃建設(shè)總面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于競爭對手。綿陽平武、雅安寶興的大熊貓國家公園規(guī)劃總面積分別為2700平方公里、4093平方公里。三是在“整體性、標(biāo)志性、沖擊力”等方面與世界一流的差距還相當(dāng)大。2015年9月剛成立的西藏羌塘藏羚羊、野牦牛國家公園，總面積為29.8萬平方千米，是我國目前面積最大的國家公園。世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園總面積7000多平方千米。

（二）成都市的大熊貓棲息地面積、大熊貓數(shù)量兩個(gè)核心指標(biāo)與對手存在較大差距

無論是大熊貓棲息地面積，還是野生大熊貓數(shù)量，全國排第一、二名的縣（市、區(qū)）均為綿陽平武縣、雅安寶興縣。從大熊貓總數(shù)看（野生+人工圈養(yǎng)），成都目前不到250只，而綿陽、雅安在前年就已達(dá)418只、526只。

（三）成都市獲得的中央和省上支持與對手存在較大差距

2013年國務(wù)院批準(zhǔn)的《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》提出“以碧峰峽大熊貓人工繁育基地等為依托建立大熊貓公園”。2014年四川省政府辦公廳發(fā)函明確“一是由四川省林業(yè)廳指導(dǎo)雅安市做好建設(shè)大熊貓國家公園的準(zhǔn)備工作；二是由四川省發(fā)展和改革委員會(huì)、雅安市政府密切關(guān)注國家層面關(guān)于國家公園體制建設(shè)方案的報(bào)批動(dòng)向，待方案出臺(tái)后第一時(shí)間按程序報(bào)送四川省建立雅安大熊貓國家公園的申請。”隨后，四川省林業(yè)廳召開新聞發(fā)布會(huì)明確“將重點(diǎn)推進(jìn)雅安、平武大熊貓國家公園建設(shè)”，并且指導(dǎo)雅安市研究制定了《雅安大熊貓國家公園工作方案》，向國家林業(yè)局上報(bào)了《關(guān)于將雅安大熊貓國家公園納入國家公園建設(shè)試點(diǎn)的請示》。并且，四川省林業(yè)廳副廳長帶隊(duì)，與雅安市代表赴國家林業(yè)局，就雅安大熊貓國家公園建設(shè)試點(diǎn)問題進(jìn)行了專題匯報(bào)和爭取。四川省林業(yè)廳正組織雅安林業(yè)局等部門開展雅安大熊貓國家公園總體規(guī)劃編制等工作。

（四）成都市的申報(bào)工作起步相對較慢

2015年7月，雅安已經(jīng)成立由市委副書記擔(dān)任組長的“雅安大熊貓國家公園籌備領(lǐng)導(dǎo)小組”，制定了《推動(dòng)建立雅安大熊貓國家公園工作方案》，并就大熊貓國家公園規(guī)劃編制工作進(jìn)行了安排。2015年9月，綿陽市已成立由市長任組長的“中國綿陽大熊貓公園申報(bào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由3個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)和20個(gè)市級部門和縣主要負(fù)責(zé)人組成；早在2015年年初，綿陽平武縣試點(diǎn)建設(shè)大熊貓國家公園規(guī)劃綱要就已經(jīng)出爐。成都市雖然已經(jīng)初步確立了打造世界級大熊貓國家公園的奮斗目標(biāo)和以市長為組長的申報(bào)小組，但尚未正式對接上級有關(guān)部門、提交申報(bào)方案以及開展規(guī)劃編制，如果不加快后來居上，就可能永遠(yuǎn)留下遺憾。

三、解放思想，挖掘自身優(yōu)勢、做好頂層設(shè)計(jì)、爭取上級支持，加快爭創(chuàng)具有整體性、標(biāo)志性、沖擊力的世界級大熊貓國家公園

（一）挖掘自身三大比較優(yōu)勢

一是區(qū)位、人才、技術(shù)和資金保障優(yōu)勢。在世界上，成都是市中心距離大熊貓自然棲息地最近的特大城市；龍門山生態(tài)旅游綜合功能區(qū)在“十二五”就開始籌建中華熊貓世界等重點(diǎn)項(xiàng)目。位于成都的“四川省瀕危野生動(dòng)物保護(hù)生物學(xué)省部共建實(shí)驗(yàn)室”，已經(jīng)成為引領(lǐng)中國、輻射全球的大熊貓保護(hù)研究領(lǐng)域的國際科技合作交流平臺(tái)和人才聚集地。

二是區(qū)域合作優(yōu)勢。2015年3月，成都、雅安、阿壩、樂山等全省8個(gè)市（州）簽署了《國家生態(tài)文化旅游融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)旅游合作聯(lián)盟框架協(xié)議》，明確將聯(lián)合開發(fā)大熊貓國家公園等跨區(qū)域旅游重大項(xiàng)目。借鑒地跨3個(gè)州的美國黃石國家公園的經(jīng)驗(yàn)。一方面成都市可以聯(lián)合雅安、綿陽、阿壩向上申報(bào)。另一方面成都市也可以聯(lián)手尚未單獨(dú)開展申報(bào)工作的臥龍國家級自然保護(hù)區(qū)。臥龍直屬國家林業(yè)局，面積7000多平方千米；臥龍所在的汶川縣，在大熊貓棲息地面積和野生大熊貓數(shù)量上，均居全國第三；臥龍中國保護(hù)大熊貓研究中心的圈養(yǎng)大熊貓數(shù)量全國第一。如果能夠聯(lián)手臥龍，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，成都市在大熊貓關(guān)鍵指標(biāo)上將不輸于綿陽和雅安。

三是“生態(tài)”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的國家牌子。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，是中央推進(jìn)國家公園體制建設(shè)的重要考量；國家公園體制改革試點(diǎn)工作，是中央全面深化改革的重要內(nèi)容。成都作為首批國家生態(tài)文明先行示范區(qū)、國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，更有條件創(chuàng)建大熊貓國家公園。

（二）切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)

一是成立全市大熊貓國家公園申報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組。由成都市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，成員單位和工作分工，可參照中央13部委局辦構(gòu)成的國家公園體制試點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是做好兩手準(zhǔn)備，設(shè)計(jì)兩套申報(bào)方案。一是以“成都市大熊貓國家公園”的名義申報(bào)，申報(bào)區(qū)域范圍限定于成都市域范圍內(nèi)。二是與綿陽、雅安、阿壩、樂山等城市合作，以“四川省大熊貓國家公園”的名義申報(bào)，申報(bào)區(qū)域范圍擴(kuò)大到四川大熊貓主要活動(dòng)帶。同時(shí)，聯(lián)合樹立“四川省”的統(tǒng)一品牌，突出打造“成都市”的特色品牌，即在綿陽、雅安等城市分別設(shè)置公園入口，但要爭取將成都列為主要入口，并進(jìn)行整體打造、改善道路和公園分區(qū)。整體打造，才能形成品牌效應(yīng)；人怎么走、熊貓?jiān)趺醋?，都?yīng)當(dāng)作好隔離和設(shè)計(jì)；做好公園分區(qū)，既可以滿足不同消費(fèi)者的游玩需求，也可以滿足消費(fèi)者的多次游玩需求，在國家公園試點(diǎn)省云南，所有的國家公園都劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)4個(gè)分區(qū)。

三是成立國家公園規(guī)劃建設(shè)專家委員會(huì)。借鑒云南國家公園試點(diǎn)省經(jīng)驗(yàn)，由專家委員會(huì)進(jìn)行規(guī)劃布局論證、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和科研項(xiàng)目評審，對保護(hù)、科研、監(jiān)測、教育、游憩等工作提出意見建議，提供技術(shù)咨詢、管理評估和技術(shù)支持服務(wù)。

四是聘請國家林業(yè)局下屬設(shè)計(jì)院開展總體規(guī)劃工作。國家林業(yè)局已經(jīng)要求相關(guān)省份盡快規(guī)劃一批以大熊貓等為主題的野生動(dòng)物類型國家公園?！端拇ㄊ×謽I(yè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出要在盆地西緣和川西高原結(jié)合區(qū)域，率先探索建立一批以大熊貓等珍稀野生動(dòng)植物保護(hù)為主題的國家公園。國家林業(yè)局在西南地區(qū)唯一一家林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位是昆明勘察設(shè)計(jì)院，該院已經(jīng)承擔(dān)了包括我國第一個(gè)大型野生動(dòng)物類型國家公園在內(nèi)的多個(gè)國家公園總體規(guī)劃。建議該設(shè)計(jì)院牽頭承擔(dān)成都市的大熊貓國家公園總體規(guī)劃工作。

五是整體搬遷成都熊貓基地到都江堰。世界級，就要有整體性、唯一性，就是不能分散布局、一園多址。原因：一是借鑒武漢整體打造張公堤城市森林公園的成功經(jīng)驗(yàn)。通過成片規(guī)劃改造，徹底改變了武漢漢口地區(qū)的歷史和城市格局，而且公園建起來之后，還策劃舉辦了自行車賽、國際園林博覽會(huì)等國際性活動(dòng)，成為武漢新的城市名片。二是成都熊貓基地就地?cái)U(kuò)建不符合國家公園的標(biāo)準(zhǔn)要求。根據(jù)國家林業(yè)局要求，國家公園面積不小于1000公頃，以保護(hù)具有國家或國際重要意義的優(yōu)美自然資源和人文景觀為目的，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能。現(xiàn)有的成都大熊貓基地面積太小、配套較差，游客一下子就能看完，看完就不想再去；如果就地?cái)U(kuò)建，拆遷成本相對于搬遷到都江堰明顯高得多，而且與大熊貓自然棲息地分離，未能符合國家公園的主體唯一、具有優(yōu)美景觀并需要保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)要求。三是現(xiàn)在搬遷時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。過去，到都江堰的交通、住宿相對不方便，熊貓基地的干部職工不愿意從市區(qū)搬遷到市郊；現(xiàn)在，軌道交通直接通達(dá)都江堰，住宿配套更加齊全，無論是熊貓基地的干部職工還是游客，都更愿意到“有山有水有熊貓”的地方。

（三）加快爭取上級支持

一是聯(lián)合臥龍保護(hù)區(qū)和社會(huì)資本，對接四川省林業(yè)廳等部門，確保成為第一個(gè)省級國家公園，以及省上向國家林業(yè)局推薦的首批大熊貓國家公園。一方面，借鑒廣東等地經(jīng)驗(yàn)，對接四川省林業(yè)廳等部門，爭取今年內(nèi)獲批成為第一個(gè)省級國家公園。另一方面，吸引民間投資，加快建設(shè)都江堰萬達(dá)城、都江堰海昌熊貓主題公園等世界一流景區(qū)設(shè)施。

二是健全體制機(jī)制和政策體系，對接國家林業(yè)局，確保入選第一批大熊貓國家公園并第一個(gè)建成。大熊貓國家公園，目前是由國家林業(yè)局認(rèn)定授牌的大型野生動(dòng)物類型國家公園。9月16日，我國首個(gè)大型野生動(dòng)物類型國家公園——西藏羌塘藏羚羊、野牦牛國家公園已經(jīng)成立。建議由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，盡快對接國家林業(yè)局，適時(shí)成立成都市國家公園管理辦公室，建立聯(lián)席會(huì)議制度，出臺(tái)政府指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃綱要和國家公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保今年底或明年初入選第一批大熊貓國家公園，并第一個(gè)建成。

三是對接國家發(fā)改委等部委，爭取國際機(jī)構(gòu)支持，通過3-5年的努力，確保入選第一批國家公園，力爭建成具有歷史沖擊力的世界級大熊貓國家公園。經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，國家公園體制建設(shè)已經(jīng)成立了由國家發(fā)改委牽頭、13個(gè)部委參與的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，預(yù)計(jì)在2017年試點(diǎn)結(jié)束后授牌成立若干個(gè)國家公園。建議在入選第一批大熊貓國家公園的基礎(chǔ)上，積極爭取國家發(fā)展和改革委員會(huì)的表態(tài)和支持。同時(shí)，爭取美國保爾森基金會(huì)的專家咨詢、培訓(xùn)交流和技術(shù)支持。2015年保爾森基金會(huì)已經(jīng)與國家發(fā)展和改革委員會(huì)簽署《關(guān)于中國國家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，未來三年保爾森基金會(huì)將為合作提供智力技術(shù)支持，包括：國際和國內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)案例研究、交流培訓(xùn)、協(xié)助制定技術(shù)指南和規(guī)程、協(xié)助完善體制機(jī)制等。

注釋：

①試點(diǎn)時(shí)間為3年，試點(diǎn)區(qū)域包括：北京、黑龍江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海、云南，每個(gè)試點(diǎn)省建設(shè)一個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)。

②國外的斯洛伐克、保加利亞、馬來西亞、孟加拉等國家也已提出強(qiáng)化國家公園建設(shè)參與“一帶一路”戰(zhàn)略。

③《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)建立國家公園體制，實(shí)現(xiàn)對國家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護(hù)和利用?！?/p>

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2.趙樹叢.有效保護(hù)有限利用積極推動(dòng)國家公園建設(shè)——云南省國家公園建設(shè)試點(diǎn)情況調(diào)研報(bào)告[N].光明日報(bào),2015-01-05.

3.張婧雅,張玉鈞.建立國家公園體制試點(diǎn)方案的觀察與思考[N].中國綠色時(shí)報(bào),2015-06-24.

4.唐芳林等.國家公園：自然給人類的饋贈(zèng)[J].森林與人類,2014(5).

2015-11-19

F592.0

A

1008-5947（2016）01-0083-04

作者及單位：程湛恒，成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所副所長，高級經(jīng)濟(jì)師。（四川 成都 610072）

責(zé)任編輯 眭海霞