葉知年

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350116)

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論我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中自然資源法制創(chuàng)新

葉知年

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350116)

環(huán)境保護(hù)問(wèn)題既是公法問(wèn)題，更是私法問(wèn)題，而且其核心理論架構(gòu)源于私法理論。創(chuàng)新自然資源法制，有利于尊重人生存尊嚴(yán)和保護(hù)人居環(huán)境，是“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想在私法領(lǐng)域的有力體現(xiàn)，具有一定的時(shí)代性；有利于真正實(shí)現(xiàn)人與人的和諧、人與社會(huì)的和諧，具有一定的現(xiàn)實(shí)性，能夠?yàn)槲覈?guó)司法實(shí)踐中存在的環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境危機(jī)的解決提供切實(shí)的法律依據(jù)。我國(guó)自然資源法制在立法上的創(chuàng)新，需解決自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)，自然資源的有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的健全和完善等問(wèn)題，在司法上的創(chuàng)新應(yīng)貫穿依法保護(hù)、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先、注重預(yù)防、損害擔(dān)責(zé)的理念和原則。

生態(tài)文明； 自然資源； 法制創(chuàng)新

生態(tài)文明是人類(lèi)在利用自然界的同時(shí)又主動(dòng)保護(hù)自然界、積極改善和優(yōu)化人與自然關(guān)系而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和。[1]生態(tài)文明建設(shè)是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)融為一體的治國(guó)理念和治國(guó)方略。生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)旨在喚醒和增強(qiáng)人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，樹(shù)立生態(tài)文明觀，改變對(duì)自然或者自然環(huán)境的非理性認(rèn)識(shí)，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、與自然和諧共處的觀念。生態(tài)文明建設(shè)的要義在于保護(hù)環(huán)境，解決影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問(wèn)題。[2]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求，是堅(jiān)持以人為本、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然選擇，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的時(shí)代抉擇，是積極應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)全球生態(tài)安全的重大舉措。”我國(guó)自然資源立法的發(fā)展起著促進(jìn)和保障生態(tài)文明建設(shè)的作用，促使我國(guó)向生態(tài)文明社會(huì)邁進(jìn)。然而，由于這些法律不是在明確的生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下制定的，山、水、林、田、湖缺乏一體性的規(guī)制系統(tǒng)，條塊分割、左右掣肘、上下脫節(jié)，立法不全，執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力，導(dǎo)致我國(guó)的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。[3]環(huán)境法治作為解決環(huán)境問(wèn)題的重要手段，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是建設(shè)完善的環(huán)境法律體系，使環(huán)境保護(hù)活動(dòng)有法可依，有規(guī)可循。這是環(huán)境法治的前提；二是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律的規(guī)定。這是環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵；三是嚴(yán)格追究環(huán)境違法、犯罪行為人的法律責(zé)任。這是環(huán)境法治的基本保證。[4]本文擬就我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中自然資源法制創(chuàng)新問(wèn)題談?wù)勛约旱囊恍┛捶ǎ郧蠼逃谕省?/p>

一、我國(guó)自然資源法制創(chuàng)新的必要性

隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,自然資源日趨稀缺。人們?cè)絹?lái)越關(guān)注自然資源的可持續(xù)利用，相應(yīng)地帶來(lái)物權(quán)觀念的轉(zhuǎn)變。隨著這一轉(zhuǎn)變的到來(lái)，國(guó)外關(guān)于自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的研究已形成了比較成熟的理論，并建立了較為完備的自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。從目前國(guó)外的立法和改革趨勢(shì)來(lái)看，正逐步以政府和市場(chǎng)的結(jié)合作為解決自然資源問(wèn)題的有效途徑，即在加強(qiáng)政府對(duì)自然資源保護(hù)和管理的同時(shí)，盡可能將自然資源納入市場(chǎng)配置的軌道，建立合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以便充分利用市場(chǎng)手段，促成環(huán)境問(wèn)題的解決。但在我國(guó)，當(dāng)前在環(huán)境保護(hù)方面還存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策和法律欠完備，尤其是市場(chǎng)機(jī)制嚴(yán)重短缺。這種狀況使得生態(tài)環(huán)境效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者、破壞者與受害者之間的不公平分配，導(dǎo)致了受益者無(wú)償占有生態(tài)環(huán)境效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。這種環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲，不僅使我國(guó)的環(huán)境保護(hù)面臨很大困難，而且影響了我國(guó)地區(qū)之間以及利益相關(guān)者之間的和諧。

黨的十八大報(bào)告指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。……保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》確定：“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局?！?這一制度安排，體現(xiàn)了將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)全過(guò)程的整體性、協(xié)調(diào)性思維。這種思維不僅對(duì)傳統(tǒng)的法律理念和制度提出了新挑戰(zhàn)，而且為將來(lái)法律理念的創(chuàng)新帶來(lái)了新機(jī)遇。面對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的需要，必須創(chuàng)新我國(guó)自然資源法制。

從理論層面上看，環(huán)境問(wèn)題不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，法治問(wèn)題也不單純是一個(gè)部門(mén)法的問(wèn)題，而是需要所有法律的共同參與。[5]環(huán)境保護(hù)問(wèn)題既是公法問(wèn)題更是私法問(wèn)題，而且其核心理論架構(gòu)源于私法理論。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題從其起源、治理、權(quán)義分配、責(zé)任落實(shí)、監(jiān)督等一系列問(wèn)題，離開(kāi)私法調(diào)控，都是難于理解和想象的。針對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)科學(xué)的自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論與實(shí)務(wù)權(quán)義結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。因此，應(yīng)從私法角度將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行有效調(diào)控，嘗試從理論上實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和完善我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

從實(shí)踐層面上看，創(chuàng)新自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。一是有利于尊重人生存尊嚴(yán)和保護(hù)人居環(huán)境，是“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想在私法領(lǐng)域的有力體現(xiàn)，具有一定的時(shí)代性；二是有利于真正實(shí)現(xiàn)人與人的和諧、人與社會(huì)的和諧，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)環(huán)境正義和代際公平，具有一定的現(xiàn)實(shí)性；三是能夠?yàn)槲覈?guó)司法實(shí)踐中存在的環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境危機(jī)的解決提供切實(shí)的法律依據(jù)，充分發(fā)揮自然資源司法在救濟(jì)環(huán)境權(quán)益、制約公共權(quán)力、終結(jié)矛盾糾紛和形成公共政策等方面的功能作用。

二、我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ片F(xiàn)狀

“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，……保護(hù)生態(tài)環(huán)境，都會(huì)對(duì)立法提出新的要求?！盵6]鑒于促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用和環(huán)境保護(hù)已成為生態(tài)文明時(shí)代的呼喚與迫切需要，以及世界環(huán)境保護(hù)立法的基本趨勢(shì)，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，秉持可持續(xù)發(fā)展理念，充分研究國(guó)外的相關(guān)學(xué)說(shuō)、判例和立法例，借鑒其有益成分，并結(jié)合我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的具體實(shí)際，探討我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǎ刮覈?guó)的自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法既能反映時(shí)代潮流，又能切合我國(guó)實(shí)際。為此，我國(guó)自然資源法制創(chuàng)新應(yīng)采用理論和實(shí)證相結(jié)合的思路，借鑒國(guó)外自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ片F(xiàn)狀，推論出我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)采用的立法模式，提出我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w制度設(shè)計(jì)方案。具體而言，我國(guó)自然資源法制在立法上的創(chuàng)新需解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

(一)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

自然資源有償使用和保護(hù)補(bǔ)償制度的設(shè)立是源于人們對(duì)“公地的悲劇”的檢討與反思，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入推進(jìn)，人們認(rèn)識(shí)到自然資源是有價(jià)的。自然資源的價(jià)值是雙重的，包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。傳統(tǒng)民法保護(hù)的主要是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，很少關(guān)注其生態(tài)價(jià)值。但經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于生態(tài)價(jià)值的存在，生態(tài)價(jià)值亦需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以彰顯。因此，不僅需要依靠自然資源法加強(qiáng)對(duì)生態(tài)價(jià)值的保護(hù)，亦需要對(duì)傳統(tǒng)民法理念加入生態(tài)元素，從而實(shí)現(xiàn)自然資源與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是人類(lèi)的必然選擇，作為一種基本理念和一項(xiàng)基本原則，應(yīng)貫徹到自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄅc司法實(shí)踐中去。一是由于自然資源具有生態(tài)屬性，對(duì)于一種環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用，必然產(chǎn)生相關(guān)環(huán)境的整體生態(tài)環(huán)境效應(yīng)。這種生態(tài)環(huán)境要素之間的連鎖式的生態(tài)反應(yīng)，要求自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)符合可持續(xù)利用的原則，物權(quán)人在行使自然資源物權(quán)時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。二是各種自然資源在地理上基本以土地為依托而存在，在地理位置上具有相互關(guān)聯(lián)性和依賴(lài)性，這就使得在開(kāi)發(fā)、利用某種自然資源時(shí)，很可能影響到其它自然資源的相關(guān)權(quán)益。

(二)自然資源的有償使用

在私法理論和制度中，雖然崇尚“私權(quán)自治”，但“權(quán)利限制”一直存在。物權(quán)法亦不例外，物權(quán)范圍、附屬義務(wù)、權(quán)利內(nèi)容要受到社會(huì)公共利益的限制。[7]正是基于層層限制，一般才將所有權(quán)當(dāng)作一種排他的權(quán)利而不作為一種絕對(duì)的權(quán)利。由于自然資源物權(quán)與民法上的一般物權(quán)不同，其行使具有特殊性。從法律的層面看，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和控制與自然資源的配置方式和主體的權(quán)利義務(wù)運(yùn)行模式直接相關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第119條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度。[8]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確國(guó)土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任。完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類(lèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界，實(shí)現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級(jí)、梯級(jí)利用。嚴(yán)格節(jié)能評(píng)估審查、水資源論證和取水許可制度。堅(jiān)持并完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管控，加強(qiáng)土地用途轉(zhuǎn)用許可管理。完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，強(qiáng)化礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入管理。有序推進(jìn)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革?！睘榇?，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以自然資源的可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持保護(hù)、節(jié)約與合理利用并重、保護(hù)優(yōu)先的原則，通過(guò)完善立法，對(duì)自然資源的有償使用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定比民法上的一般物權(quán)更為嚴(yán)格的行使條件和程序，通過(guò)公法合同設(shè)定政府的環(huán)境保護(hù)權(quán)力，通過(guò)私法合同設(shè)定自然資源所有人與利用者的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任，將生態(tài)修復(fù)、恢復(fù)和保護(hù)納入自然資源有償使用體系之中，從而實(shí)現(xiàn)自然資源有償使用制度的創(chuàng)新。

(三)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

自然資源的稀缺性和價(jià)值性，決定了作為個(gè)體私益代表的自然資源物權(quán)人以追求經(jīng)濟(jì)收益最大化為終極目的；同時(shí)，自然資源的自然性和生態(tài)性，決定了自然資源物權(quán)的社會(huì)公益載體的屬性。對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用，必然影響到非物權(quán)人正常的生活生產(chǎn)秩序。傳統(tǒng)民法只注意到“物”的正價(jià)值，而沒(méi)有注意到“物”的負(fù)熵值。而生態(tài)環(huán)境危機(jī)在某種程度上說(shuō)是由于物權(quán)人濫用自然資源物權(quán)所致，民法在日益加劇的生態(tài)環(huán)境危機(jī)面前不能再保持沉默，需要建立起科學(xué)的、可行的自然資源有償使用中的生態(tài)補(bǔ)償制度，從而協(xié)調(diào)好自然資源物權(quán)人利益保護(hù)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。2014年4月24日修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定，國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。[9]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?？茖W(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。結(jié)合深化財(cái)稅體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，歸并和規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償渠道，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高其基本公共服務(wù)水平。建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過(guò)資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償。建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度?！?016年3月23日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第二十二次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》。會(huì)議指出，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，目的是保護(hù)好綠水青山，讓受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償，促進(jìn)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性；要完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，基本形成符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。為此，應(yīng)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償產(chǎn)品創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對(duì)明確的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償類(lèi)型實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，包括綠色償付、配額交易、生態(tài)標(biāo)簽、排放許可證交易、國(guó)際碳匯交易等；合理、妥善解決在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)、補(bǔ)償多少、如何補(bǔ)償”三個(gè)基本問(wèn)題，以便調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。只有這樣，才能化解自然資源法之主體擴(kuò)張、權(quán)利配置、責(zé)任歸屬等法制導(dǎo)致的體系混亂問(wèn)題，從而有效協(xié)調(diào)民法與環(huán)境資源法的關(guān)系，正確處理自然資源有償使用和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的雙重目的。

(四)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的健全和完善

就自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等事關(guān)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問(wèn)題，目前理論界還有很大爭(zhēng)議；實(shí)踐中已經(jīng)進(jìn)行的自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償探索經(jīng)驗(yàn)如何合理整合提升，社會(huì)上亦遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。因此，應(yīng)借鑒國(guó)外自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南冗M(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)實(shí)踐中已經(jīng)形成的自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)及法制現(xiàn)狀，提出切實(shí)可行的自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)建議，具體包括自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體、自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來(lái)源、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目審計(jì)以及自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用監(jiān)管等內(nèi)容。

三、我國(guó)自然資源法制司法創(chuàng)新的理念和原則

“徒法不能行?！痹诮∪屯晟莆覈?guó)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的同時(shí)，應(yīng)加快健全和完善我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)乃痉ōh(huán)境，即自然資源司法專(zhuān)門(mén)化。所謂自然資源司法專(zhuān)門(mén)化，是指國(guó)家或者地方設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審判機(jī)關(guān)或現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審判機(jī)構(gòu)或者組織對(duì)自然資源糾紛案件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審理。它是20世紀(jì)60年代末出現(xiàn)的司法現(xiàn)象。1969年，新西蘭環(huán)境法院和美國(guó)佛蒙特州環(huán)境法院先后成立，從而拉開(kāi)了自然資源司法專(zhuān)門(mén)化的帷幕。[10]自然資源司法專(zhuān)門(mén)化在世界許多國(guó)家和地區(qū)受到重視，其原因主要有：(1)方便訴訟，為納稅人節(jié)約時(shí)間及金錢(qián)；(2)適應(yīng)解決日益增加的自然資源糾紛案件的客觀需求；(3)保障自然資源糾紛得到有效的解決；(4)有利于自然資源法律的正確執(zhí)行；(5)有利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)人們尋求自然資源糾紛的司法救濟(jì)，減少因自然資源糾紛不能得到及時(shí)解決而引發(fā)的群體性自然資源事件的發(fā)生。[11]

我國(guó)于20世紀(jì)80年代開(kāi)始自然資源司法專(zhuān)門(mén)化的探索。1988年，湖北省武漢市硚口區(qū)人民法院根據(jù)該院自然資源案件逐年增多且案件審理復(fù)雜、特殊等情形，向最高人民法院提出了設(shè)立專(zhuān)門(mén)自然資源法庭的建議。2007年11月20日，我國(guó)歷史上第一個(gè)專(zhuān)門(mén)自然資源法庭——貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭正式揭牌，開(kāi)啟了我國(guó)自然資源司法專(zhuān)門(mén)化的歷程。環(huán)境保護(hù)法庭負(fù)責(zé)審理涉及“兩湖一庫(kù)”水資源保護(hù)、貴州省貴陽(yáng)市轄區(qū)域內(nèi)水土、山林保護(hù)的排污侵權(quán)、損害賠償、環(huán)境公益訴訟、重大污染事故等類(lèi)型的刑事、民事、行政一審案件及相關(guān)執(zhí)行案件；報(bào)經(jīng)貴州省高級(jí)人民法院指定，可以審理貴州省貴陽(yáng)市轄區(qū)外涉及“兩湖一庫(kù)”水資源保護(hù)的相關(guān)案件，在全國(guó)率先進(jìn)行了環(huán)境保護(hù)案件三類(lèi)審判合一、集中專(zhuān)屬管轄的嘗試。2014年5月23日，福建省高級(jí)人民法院生態(tài)環(huán)境審判庭成立。生態(tài)環(huán)境審判庭積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的生態(tài)自然資源類(lèi)案件集中管轄、指定管轄制度，并進(jìn)一步規(guī)范機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，理順受案范圍，統(tǒng)一司法尺度，形成工作合力，實(shí)行民事、行政和刑事案件“三合一”審理模式；歸口審理涉及破壞森林植被、污染環(huán)境、非法采礦等破壞生態(tài)環(huán)境的31類(lèi)刑事案件，涉及大氣、水、噪聲、放射性、土壤等環(huán)境污染責(zé)任和海域使用權(quán)、采礦權(quán)等17類(lèi)民事糾紛案件，涉及對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等提起公益訴訟的案件，涉及林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等行政案件和非訴行政執(zhí)行案件。2014年6月，最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭，負(fù)責(zé)審判第一、二審涉及大氣、水、土壤等自然環(huán)境污染侵權(quán)糾紛民事案件，涉及地質(zhì)礦產(chǎn)資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)有關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛民事案件，涉及森林、草原、內(nèi)河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環(huán)境保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用等自然資源民事糾紛案件；對(duì)不服下級(jí)人民法院生效裁判的涉及自然資源民事案件進(jìn)行審查，依法提審或者指令下級(jí)人民法院再審；對(duì)下級(jí)人民法院自然資源民事案件審判工作進(jìn)行指導(dǎo)；研究起草有關(guān)司法解釋等。這不僅僅是對(duì)原林業(yè)審判庭的簡(jiǎn)單更名，而是有更深層次的意義。上述自然資源審判法庭的成立，標(biāo)志著我國(guó)司法實(shí)務(wù)界司法理念的又一次創(chuàng)新。特別是最高人民法院環(huán)境資源審判庭的設(shè)立，對(duì)于促進(jìn)和保障我國(guó)自然資源法律的全面正確施行，統(tǒng)一自然資源司法裁判尺度，切實(shí)維護(hù)人民群眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益，在全社會(huì)培育和樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明新理念，遏制自然資源形勢(shì)的進(jìn)一步惡化，提升我國(guó)在環(huán)境保護(hù)和自然資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用方面的國(guó)際形象等，必將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。2014年6月23日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》，明確了依法保護(hù)、保護(hù)優(yōu)先、注重預(yù)防和損害擔(dān)責(zé)的自然資源審判工作基本原則，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障。2016年5月26日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，指出“依法審理涉自然資源開(kāi)發(fā)利用案件，保障自然資源和生態(tài)環(huán)境安全”[12]，“依法審理各類(lèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，有效維護(hù)環(huán)境公共利益和國(guó)家所有者權(quán)益”[13]。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)自然資源法制在司法上的創(chuàng)新應(yīng)貫穿以下理念和原則：

(一)依法保護(hù)

自然資源司法是國(guó)家環(huán)境治理體系的重要環(huán)節(jié)，在生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立依法治國(guó)理念和精神，依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)真履行環(huán)境資源司法保護(hù)職責(zé)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益；注意加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和自然資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作溝通，分工負(fù)責(zé)、各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同扭轉(zhuǎn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

(二)保護(hù)優(yōu)先

這一原則的確立取決于利益衡量的兩項(xiàng)基本準(zhǔn)則：其一，利益損失最小化，生態(tài)利益的易受損性決定了其必須優(yōu)先；其二，緊缺利益優(yōu)位，生態(tài)利益的稀缺性決定了其必須優(yōu)先。[14]各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新自然資源審判機(jī)制和執(zhí)行措施，按照自然資源保護(hù)優(yōu)先的要求，加大對(duì)污染環(huán)境和破壞自然資源行為的懲處力度；牢固樹(shù)立環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的理念，嚴(yán)格依法辦案，維護(hù)生態(tài)正義。當(dāng)前，在自然資源司法中應(yīng)堅(jiān)持公共利益為重，處理好民事、行政和刑事三大審判的關(guān)系。由于民事、行政和刑事三大審判調(diào)整法律關(guān)系不同，相關(guān)法律規(guī)定既有銜接又有明顯差異，時(shí)有造成自然資源案件不同的審判領(lǐng)域裁判結(jié)果不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，特別是容易忽視對(duì)公共利益損害的評(píng)價(jià)和補(bǔ)償。因此，各級(jí)人民法院必須堅(jiān)持從公共利益出發(fā)，了解立法背景，把握法律精神，加強(qiáng)民事、行政和刑事三大審判的相互銜接、協(xié)調(diào)一致，處理好各類(lèi)案件。私人利益與公共利益產(chǎn)生沖突時(shí)，公共利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)先保護(hù)，但有兩個(gè)限制[15]：一是應(yīng)對(duì)私人為公共利益而遭受的合法利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，二是應(yīng)將公共利益限定在有關(guān)社會(huì)公眾整體利益的范圍內(nèi)。[16]只有這樣，才能依法保護(hù)個(gè)人的環(huán)境權(quán)益，協(xié)調(diào)環(huán)境公共利益和個(gè)體利益，保障個(gè)人在健康、舒適、優(yōu)美環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。

(三)注重預(yù)防

各級(jí)人民法院在審理涉及自然資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用的案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極采取司法措施預(yù)防、減少環(huán)境損害和自然資源破壞，通過(guò)事前預(yù)防措施降低生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及損害程度。在自然資源司法中，應(yīng)堅(jiān)持修復(fù)培元為要，處理好處罰與預(yù)防的關(guān)系，積極建立環(huán)境保護(hù)禁止令制度，努力形成民事賠償、生態(tài)補(bǔ)償、行政處罰和刑事制裁的環(huán)境修復(fù)責(zé)任方式的有機(jī)銜接，充分運(yùn)用司法手段修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。必須在環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間建立衡平機(jī)制，不能顧此失彼。[17]因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)，將可能導(dǎo)致自然資源耗竭和生態(tài)系統(tǒng)崩潰，使發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)喪失。反之，過(guò)分強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)，又可能加劇貧困，危及環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。[18]

(四)損害擔(dān)責(zé)

自然資源司法面對(duì)環(huán)境和資源兩類(lèi)案件，跨越刑事、民事、行政三大訴訟門(mén)類(lèi)，點(diǎn)多面廣、類(lèi)型多元、數(shù)量眾多。各級(jí)人民法院在審理這些案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行自然資源法律制度，結(jié)合主體功能區(qū)制度分類(lèi)施策，處理好保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，落實(shí)全面賠償規(guī)定，探索建立環(huán)境修復(fù)、懲罰性賠償?shù)戎贫龋婪▏?yán)肅追究違法者的法律責(zé)任。綜合協(xié)調(diào)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任與相關(guān)行政法律責(zé)任及刑事法律責(zé)任之間的關(guān)系并適用各種侵權(quán)責(zé)任方式，[19]從而解決自然資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問(wèn)題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。[20]

注釋?zhuān)?/p>

[1] 周生賢：《積極建設(shè)生態(tài)文明》，《求是》2009年第22期。

[2][10][11] 王樹(shù)義：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。

[3][14] 王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。

[4][19] 張新寶、莊 超：《擴(kuò)張與強(qiáng)化：環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的綜合適用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第3期。

[5] 呂忠梅：《建設(shè)美麗中國(guó)的法治路線圖》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。

[6] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第43頁(yè)。

[7] 如《德國(guó)民法典》第903條規(guī)定：“動(dòng)物的所有人在行使其權(quán)能時(shí)，必須注意以保護(hù)動(dòng)物為目的的特別規(guī)定?！钡?0a條規(guī)定：“動(dòng)物不是物。動(dòng)物受特別法律的保護(hù)。以不另有規(guī)定為限，關(guān)于物的規(guī)定必須準(zhǔn)用于動(dòng)物?！币?jiàn)陳衛(wèi)佐譯注：《德國(guó)民法典》，北京：法律出版社，2015年，第337、31頁(yè)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第7條亦規(guī)定：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。”

[8] 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第119條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。”

[9] 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！?/p>

[12] 主要包括涉土地資源案件、涉礦產(chǎn)資源案件、涉林業(yè)資源案件、其他資源相關(guān)案件(涉及草原、河流、湖泊、灘涂、海洋等資源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)屬、合同和侵權(quán)糾紛案件等)。

[13] 主要包括社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件、省級(jí)人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

[15] 如《法國(guó)民法典》第545條規(guī)定：“非因公益使用之原因并且事先給予公道補(bǔ)充，任何人均不受強(qiáng)迫讓與其所有權(quán)?！币?jiàn)羅結(jié)珍譯：《法國(guó)民法典》，北京：中國(guó)法制出版社，1999年，第172頁(yè)。

[16] 呂忠梅：《論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。

[17][18] 李摯萍：《經(jīng)濟(jì)法的生態(tài)化——經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的法律機(jī)制探討》，北京：法律出版社，2003年，第116，115頁(yè)。

[20] 蔡守秋：《環(huán)境法調(diào)整對(duì)象研究》，載周珂主編：《環(huán)境法學(xué)研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第36頁(yè)。

[責(zé)任編輯：石雪梅]

2016-06-11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2014年度重點(diǎn)項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)與自然資源法制創(chuàng)新研究”(14AZD146)

葉知年， 男， 福建永泰人， 福州大學(xué)法學(xué)院教授。

D912.6

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1002-3321(2016)05-0093-06