摘 要 PPP模式在我國(guó)的發(fā)展一方面有利于推進(jìn)城市基礎(chǔ)建設(shè)，另一方面可以有效利用社會(huì)資本，將資本投入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但在PPP的發(fā)展中遇到諸多問(wèn)題：PPP模式立法缺乏，政府職能界定不清，現(xiàn)行法規(guī)層次低等。因此，本文認(rèn)為應(yīng)制定符合我國(guó)國(guó)情的法律法規(guī)，使我國(guó)PPP模式的相關(guān)法規(guī)越來(lái)越完備。

關(guān)鍵詞 PPP 法律問(wèn)題 政府職能

作者簡(jiǎn)介：明珠，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院2015級(jí)經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.331

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民間經(jīng)濟(jì)規(guī)模在大幅提升。同時(shí)隨著公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)投資的多樣化發(fā)展，PPP模式日益普遍出現(xiàn)在我們身邊。在這樣的背景下，法律法規(guī)也正“迎頭趕上”。PPP，即公共部門(mén)（public）與私營(yíng)機(jī)構(gòu)（private）形成良好的合作伙伴關(guān)系（partnership）的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。有“公私合作，互惠雙贏”的特點(diǎn)。完善PPP模式的法律法規(guī)是PPP模式順利進(jìn)行的保障。

一、我國(guó)PPP模式立法現(xiàn)狀

目前我國(guó)關(guān)于PPP的立法散見(jiàn)于各個(gè)部委的部門(mén)規(guī)章和地方政府文件，以下是我國(guó)為規(guī)制PPP所頒布的一些規(guī)章：

總體政策文件有2004年2月24日《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）明確鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。2004年5月1建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)）進(jìn)一步說(shuō)明競(jìng)標(biāo)者條件，主管部門(mén)如何選擇投資者，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議包括的內(nèi)容等。2012年6月8日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)的通知》（建城〔2012〕89號(hào)）城建部進(jìn)一步鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本參與市政公用事業(yè)。2015年7月2日國(guó)家發(fā)改委頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（〔2015〕1508號(hào)）關(guān)于切實(shí)做好PPP模式，貫徹實(shí)施工作的通知。2015年12月18日財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）為PPP模式更好的運(yùn)行財(cái)政部開(kāi)發(fā)建設(shè)了政府與社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)，促進(jìn)PPP模式市場(chǎng)科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。

此外，地方政府出臺(tái)的關(guān)于PPP的文件有2015年11月12日海南省制定《關(guān)于鼓勵(lì)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》，此意見(jiàn)積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家制定的基本原則，制定切實(shí)可行的工作目標(biāo)。甘肅省人民政府2016年2月28日制定《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)的通知》規(guī)定了適用范圍，職責(zé)分工，工作流程，保障措施等內(nèi)容。2016年3月3日浙江省財(cái)政廳浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)和中國(guó)人民銀行杭州中心支行制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》。2016年4月7日北京市財(cái)政局頒布的《推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》市財(cái)政局通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式支持市區(qū)有關(guān)部門(mén)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，推動(dòng)市、區(qū)PPP項(xiàng)目簽約落地，加快實(shí)施，規(guī)范運(yùn)作。

我國(guó)為PPP模式的發(fā)展從國(guó)家層面、地方層面出臺(tái)了數(shù)十個(gè)規(guī)章。由于PPP模式參與主體多、法律關(guān)系復(fù)雜、已出臺(tái)的規(guī)章制度層次低、操作性差不能妥善解決PPP模式的問(wèn)題。因此完善PPP模式的法律法規(guī)是迫在眉睫的。

二、我國(guó)PPP模式法律問(wèn)題

（一）專(zhuān)門(mén)的PPP立法缺位

目前我國(guó)PPP專(zhuān)門(mén)法缺位，各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至同一部門(mén)出臺(tái)的文件有時(shí)也有前后矛盾的情況。各部委頒布的規(guī)范性文件標(biāo)準(zhǔn)不一，這直接導(dǎo)致了地方政府在推廣PPP模式時(shí)出現(xiàn)諸多版本，讓投資者無(wú)所適從。且各地已有的PPP項(xiàng)目模式多樣，有些政策在出臺(tái)前缺乏實(shí)地調(diào)研和系統(tǒng)論證。目前缺乏專(zhuān)門(mén)的PPP 法，對(duì)PPP 立法的原則、適用范圍、社會(huì)資本的投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容無(wú)法明確，導(dǎo)致法律關(guān)系錯(cuò)配、操作性差等，缺乏針對(duì)性和具體性等現(xiàn)象。這影響PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)良性發(fā)展。僅僅依靠效力比較低的通知、意見(jiàn)、規(guī)范性文件不足以建立一個(gè)能夠讓PPP運(yùn)行有良好預(yù)期的制度環(huán)境。 盡管有了一系列的政策和文件，但這些都只是部門(mén)層級(jí)的規(guī)范性文件，作為法律層級(jí)的PPP規(guī)定仍然缺位。

（二）政府職能出現(xiàn)沖突

PPP合同中政府即是合同主體的一方也是監(jiān)管者。政府作為合同主體的一方需履行合同義務(wù)，應(yīng)尊重社會(huì)資本權(quán)利。政府與合同訂立對(duì)方是平等的地位，顯示的是民商事合同的平等性質(zhì)。但作為監(jiān)管者，政府是公權(quán)力的一方，對(duì)整個(gè)PPP的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理，以社會(huì)公眾利益為重心衡量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的情況，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，凸顯行政主體的公權(quán)力色彩。法律對(duì)政府的雙重身份出現(xiàn)沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)政府的不當(dāng)管理或不符合合同規(guī)定的情況。

在現(xiàn)實(shí)中政府更加體現(xiàn)的是監(jiān)管者的身份而非合同當(dāng)事人，這也是PPP模式失敗的因素之一。政府未能平衡合同主體一方角色與監(jiān)管角色。薩瓦斯說(shuō)：“腐敗容易在公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的邊界發(fā)生” 暗箱操作出現(xiàn)腐敗，政府履行職能或義務(wù)不當(dāng)使得社會(huì)資本利益乃至PPP 項(xiàng)目涉及的公眾利益都得不到有效的保障。因此界定政府職能和權(quán)利范圍是極其重要的。

（三）統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失

我國(guó)無(wú)專(zhuān)門(mén)管理PPP模式運(yùn)行的機(jī)構(gòu)。推進(jìn)PPP模式的發(fā)展主要由各部委及各地方政府進(jìn)行監(jiān)管。這種各部委及地方政府監(jiān)管的方式效率低，管理混亂，操作性弱。雖然部門(mén)間有所溝通但仍有問(wèn)題。在PPP 模式的立項(xiàng)審批、私人部門(mén)合作方的選擇以及公共服務(wù)的定價(jià)由國(guó)家發(fā)改委決定；監(jiān)管相關(guān)的立法、執(zhí)法由市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。建設(shè)主管部門(mén)的職能是對(duì)PPP 模式招投標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程予以監(jiān)管；專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)由行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管；其他參與監(jiān)管的還有環(huán)境保護(hù)部門(mén)、物價(jià)部門(mén)、安全監(jiān)督部門(mén)等。 一個(gè)PPP項(xiàng)目需要涉及多個(gè)部門(mén)，各個(gè)程序上要花費(fèi)許多時(shí)間加上政府的監(jiān)管權(quán)分散，若如無(wú)統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)管理就會(huì)導(dǎo)致政府信用降低、多頭監(jiān)管、監(jiān)管無(wú)序、行政成本增加等情況造成推廣PPP的現(xiàn)實(shí)障礙。

三、我國(guó)PPP立法對(duì)策

（一）出臺(tái)PPP立法

我國(guó)PPP模式推進(jìn)相比其他法律制度健全的國(guó)家發(fā)展較緩慢，因此PPP模式的發(fā)展需有法律的強(qiáng)有力的保障。國(guó)外對(duì)于PPP模式的法律保障更加完善，我國(guó)可借鑒國(guó)外立法狀況，隨著PPP 模式在韓國(guó)的推進(jìn)，隨后的十年時(shí)間，韓國(guó)建立了較為健全的PPP模式 法律制度體系。1994年8 月，韓國(guó)國(guó)會(huì)頒布了PPP 法，即《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本投資法》， 所規(guī)定的內(nèi)容適用與供水，發(fā)電，煤氣等主要部門(mén)。之后又經(jīng)過(guò)兩次修改更名為《民間基礎(chǔ)設(shè)施法》。韓國(guó)隨著PPP修改法律使之更為符合國(guó)情。我國(guó)制定PPP模式立法時(shí)也應(yīng)注重國(guó)情，以社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。在立法過(guò)程中立法小組應(yīng)有廣泛的代表性，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，集思廣益，防止法律法規(guī)的起草、制定更多地體現(xiàn)了部門(mén)化特征。

（二）平衡政府職能沖突

政府應(yīng)在不同的法律關(guān)系中有不同的職能。即使政府是公權(quán)力的部門(mén)，在PPP模式的合同中政府與私人部門(mén)應(yīng)是平等的主體，但在PPP模式合同履行過(guò)程中，依舊出現(xiàn)政府處于強(qiáng)勢(shì)地位出現(xiàn)過(guò)度監(jiān)管的問(wèn)題，此時(shí)政府應(yīng)提高合同意識(shí)。即使在英美法系國(guó)家，英國(guó)在發(fā)展 PPP 項(xiàng)目時(shí)也存在過(guò)度監(jiān)管問(wèn)題，政府的職能更傾向于認(rèn)定為私人間的合同，應(yīng)當(dāng)受合同法規(guī)制。雖然不論在哪種法系下，都認(rèn)同公共部門(mén)的權(quán)力應(yīng)該受到合同的制約，但是只要政府還具備監(jiān)管者身份，過(guò)度監(jiān)管，違背合同內(nèi)容等情況將會(huì)一直存在。 英國(guó)政府的對(duì)策就是加強(qiáng)對(duì)合同約束力的重視，合同監(jiān)管不僅規(guī)定了私人部門(mén)的義務(wù)，也規(guī)定了公共部門(mén)的責(zé)任，體現(xiàn)了合同的平等性和公平性，對(duì)PPP 模式的監(jiān)管起到一定作用。 我國(guó)也應(yīng)借鑒英國(guó)的處理政府過(guò)度監(jiān)管問(wèn)題的方式對(duì)PPP項(xiàng)目的合同增加約束力。如出現(xiàn)為了公共利益政府行使用監(jiān)管權(quán)時(shí)應(yīng)與私人部門(mén)解釋清楚，減少不必要的損失。

（三）建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)

設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并與各部門(mén)之間相協(xié)調(diào)，就可統(tǒng)一政策，減少分歧。如韓國(guó)戰(zhàn)略投資部作為全國(guó)主管部門(mén)，另外成立由公私代表參加的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心，為項(xiàng)目運(yùn)作提供全方位的支持、幫助。 由于PPP模式有公私合作的屬性，韓國(guó)成立專(zhuān)門(mén)的PPP模式機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員由公共部門(mén)的人員和私人部門(mén)的人員組成。監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定PPP具體運(yùn)行方針和PPP程序。監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體的部門(mén)的設(shè)置上，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身國(guó)情，設(shè)立政策研究部、項(xiàng)目綜合評(píng)估部、項(xiàng)目融資部、后期績(jī)效監(jiān)管部。 并且英國(guó)設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)中央與地方分別負(fù)責(zé)各自層面的工作。我國(guó)可借鑒英國(guó)的分層設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的辦法在中央和各省設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央與各省之間或各省與各省之間進(jìn)行信息協(xié)調(diào)，區(qū)域交流等活動(dòng)使PPP的運(yùn)行得到更加全面的監(jiān)管。因此建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)可以減少多頭管理，混亂管理的現(xiàn)象。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)對(duì)于PPP模式的起步還在實(shí)踐摸索的階段，因此PPP發(fā)展進(jìn)程較為緩慢。對(duì)于PPP模式的立法過(guò)程還需很長(zhǎng)的路需要走，處理本文中提到的PPP立法中的問(wèn)題之外在還需要解決PPP模式實(shí)際運(yùn)行中的諸多問(wèn)題如政府，投資方，公眾三方如何更好地平衡利益，如何避免分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等還需進(jìn)一步探索。PPP模式的順利發(fā)展，需有完備的法律法規(guī)作為支撐，也要各個(gè)主體進(jìn)行利益平衡。以促進(jìn)PPP模式的發(fā)展并推進(jìn)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及社會(huì)資本的有效利用。

注釋?zhuān)?/p>

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