陶希東

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美國(guó)大都市區(qū)治理的基本態(tài)勢(shì)與發(fā)展趨勢(shì)*

陶希東

美國(guó)大都市地區(qū)治理是國(guó)內(nèi)外研究的一個(gè)熱點(diǎn)議題，美國(guó)跨界治理的實(shí)踐表明，“多一些治理、少一些統(tǒng)治”是一個(gè)基本態(tài)勢(shì)，這主要受美國(guó)特有的政治體制、社會(huì)心理和經(jīng)濟(jì)金融因素所決定。從公共服務(wù)市場(chǎng)的角度來看，大都市地區(qū)的跨界治理就是一個(gè)公共服務(wù)生產(chǎn)、消費(fèi)、選擇、分配的互動(dòng)過程，據(jù)此，未來美國(guó)大都市地區(qū)的跨界治理將呈現(xiàn)區(qū)域主義主導(dǎo)下的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)。

美國(guó)；大都市區(qū)；跨界治理

自1920年代以來，美國(guó)開始成為一個(gè)“大都市區(qū)化”*王旭：《美國(guó)城市發(fā)展模式:從城市化到大都市區(qū)化》，清華大學(xué)出版社2006年版，第304頁。的城市國(guó)家，而面對(duì)政府“碎片化”的大都市區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，大都市區(qū)如何有效治理自身，成為近幾十年學(xué)術(shù)界和政界的一個(gè)顯性問題。對(duì)此，國(guó)內(nèi)也有很多研究成果*洪世鍵：《美國(guó)大都市區(qū)管治的演變歷程及其啟示》，《國(guó)際城市規(guī)劃》2009年第3期；黃麗：《國(guó)外大都市區(qū)治理模式》，東南大學(xué)出版社2003年版，第56頁；黃勇：《美國(guó)大都市區(qū)的協(xié)調(diào)與管理》，《城市規(guī)劃》2003年第3期；何淵：《美國(guó)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》，《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第6期。。在美國(guó)，“大都市統(tǒng)治”和“大都市治理”是兩種顯著的理論分歧，但在實(shí)踐中，美國(guó)大都市區(qū)奉行的是“大都市治理”思想，“少一些統(tǒng)治、多一些治理”成為基本態(tài)勢(shì)。本文從美國(guó)大都市區(qū)治理的基本態(tài)勢(shì)出發(fā)，分析美國(guó)大都市區(qū)選擇治理模式的基本因素，并判斷其未來發(fā)展趨勢(shì)，這對(duì)我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等大都市圈，重塑具有中國(guó)特色的跨界治理新模式，具有一定的啟示和借鑒意義。

一、大都市統(tǒng)治與大都市治理的內(nèi)涵及分歧

自20世紀(jì)50年代以來，大都市區(qū)的有效治理，始終是美國(guó)學(xué)術(shù)界和地方政府關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題，相繼形成了“單中心大都市政府理論”*G. Ross Stephens and Nelson Wikstrom，Metropolitan Government and Government，Oxford University Press, 2000，p.148.、“多中心公共選擇理論”*Charles M. Tiebout，“A Pure Theory of Local Expenditures”，The Journal of Political Economy, Vol.64, No.5, 1956, pp.416-424；[美]麥金尼斯主編:《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》, 上海三聯(lián)書店2000年版。、“新區(qū)域主義協(xié)作治理理論”*Savitch H. V. and Ronald K. Voge,“Paths to New Regionalism”, State and Local Government Review, Vol.32, No.3, 2000, pp.158-168.等主要理論派別，觀點(diǎn)各異，充滿競(jìng)爭(zhēng)。但實(shí)際上，到底如何有效地治理大都市區(qū)，學(xué)術(shù)界和廣大選民根本無法達(dá)成一個(gè)共同的治理思維。在不同學(xué)術(shù)流派之間，“大都市統(tǒng)治”和“大都市治理”是構(gòu)成所有爭(zhēng)論的一個(gè)根本性問題，兩者的基本主張和核心思想存在根本性的區(qū)別。簡(jiǎn)言之，“大都市統(tǒng)治”的關(guān)注點(diǎn)在于，通過地方政府結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和改革，如設(shè)置新的區(qū)域政府、市縣合并等，依靠正式化的政府方式，對(duì)大都市區(qū)已經(jīng)存在和可能發(fā)生的問題進(jìn)行統(tǒng)一化的解決；而“大都市治理”的關(guān)注點(diǎn)不像“統(tǒng)治”那樣明顯，核心主張則不是變動(dòng)現(xiàn)有的地方政府結(jié)構(gòu)，而是采取多樣化的非正式方法(如地方政府間合作，特區(qū)、政府間服務(wù)協(xié)議等)，處理大都市區(qū)問題。從這點(diǎn)看，可以說，“大都市統(tǒng)治”強(qiáng)調(diào)的是“結(jié)構(gòu)主義”方法，而“大都市治理”強(qiáng)調(diào)的是“功能主義”方法。

實(shí)際上，“統(tǒng)治”和“治理”存在著多方面的爭(zhēng)論或分歧，但針對(duì)大都市區(qū)的實(shí)際情況來看，有兩點(diǎn)分歧始終貫穿在所有治理方式之中。一是，從地理空間角度看，對(duì)大都市區(qū)的地理范圍存在分歧，諸如大都市區(qū)空間應(yīng)該覆蓋多大的地理范圍?是否應(yīng)該覆蓋一個(gè)完整的大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)(Metropolitan Statistical Area,MSA)，還是包括一個(gè)大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)(MSA)的絕大多數(shù)地理空間？這一地理范圍變化如何適應(yīng)大都市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、去中心化和蔓延？因?yàn)椋丝谠鲩L(zhǎng)流動(dòng)與城市蔓延，對(duì)無法適應(yīng)需要的各種治理制度安排(包括正式或非正式)，都會(huì)提出挑戰(zhàn)乃至摒棄這些治理方式。因此，治理大都市地區(qū)需要明確的首要問題，就是要弄清楚這是一個(gè)什么樣的地理區(qū)域。二是，公共服務(wù)的最佳規(guī)?；蚬卜?wù)供給的覆蓋范圍分歧，也就是說，在大都市區(qū)域當(dāng)中，存在多種多樣的公共服務(wù)供給問題，如區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、垃圾處理、教育醫(yī)療、警察安全等服務(wù)，而面對(duì)這些服務(wù)，到底有多少和哪些服務(wù)應(yīng)該在區(qū)域?qū)用嫣峁?？有多少和哪些服?wù)由地方政府來決定處理？大都市功能一體化到底有多重要？正因?yàn)榇嬖谶@些理論與思想上的分歧與爭(zhēng)論，使得美國(guó)的大都市區(qū)跨界治理表現(xiàn)出多元化、多樣化的實(shí)踐特征。

二、區(qū)域治理的一般方法與美國(guó)大都市區(qū)跨界治理實(shí)踐

(一) 區(qū)域治理的一般方法

大都市區(qū)存在的各種跨界矛盾和沖突，并非是各城市之間專門制定惡意政策的結(jié)果，根本原因則是過多的政區(qū)單元之間因缺乏一個(gè)區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機(jī)制而相互保持獨(dú)立，很難組成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的利益共同體。但反過來講，大都市區(qū)域內(nèi)部的州際行政邊界并不是堅(jiān)不可摧的封閉之墻，努力構(gòu)筑有效的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制，在區(qū)域?qū)用嫔险J(rèn)識(shí)和處理大都市區(qū)面臨的問題，促進(jìn)橫向互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是現(xiàn)有行政框架下的智慧選擇。因此從本質(zhì)上說，大都市區(qū)問題的治理，不管是采取集權(quán)化的統(tǒng)治策略，還是采取分權(quán)化、多中心的大都市治理策略，它始終是一個(gè)區(qū)域治理的問題，處理好地方政府間關(guān)系、政府與社會(huì)間關(guān)系、政府與市場(chǎng)間關(guān)系，是任何一種治理策略都無法繞開的核心議題。早在1987年，美國(guó)學(xué)者沃克(David B.Walker)針對(duì)美國(guó)大都市區(qū)跨界治理或跨界區(qū)域公共服務(wù)供給問題，按照“最容易”到“難易適中”到“最難”的邏輯順序，把區(qū)域治理方法歸納為17種策略(表1)。

沃克關(guān)于難易治理方法的劃分，主要依據(jù)的是不同方法的可行性。這些不同難度的治理方法，實(shí)踐中存在不同的優(yōu)缺點(diǎn)。根據(jù)“統(tǒng)治”和“治理”的界定，大都市區(qū)“最容易”的治理方法顯然是采取“治理”的思路，即非正式協(xié)作制度、合同外包等形式。這些最容易的治理方法，適合于在特定時(shí)間，有效完成某些特殊任務(wù)，但同時(shí)也在政府鏈條中呈現(xiàn)強(qiáng)烈的脆弱性和不穩(wěn)定性，往往因?yàn)槿狈φ降闹贫劝才哦鵁o法發(fā)揮持續(xù)性的作用?！半y易適中型”方法主要包括特區(qū)、兼并等，這些方法的應(yīng)用主要依賴于不同州對(duì)地方政府設(shè)立特區(qū)或兼并的權(quán)力規(guī)定。因?yàn)楦髦輰?duì)地方政府設(shè)立特區(qū)或兼并的法律權(quán)限不盡一致，使得這種方法在有的州非常容易，而有些州則幾乎不可能。但需要指出的是，特區(qū)僅僅解決的是諸如交通、污水處理、旅游、娛樂等單一問題，并無法真正覆蓋一個(gè)完整大都市地區(qū)的所有區(qū)域，也缺乏區(qū)域?qū)用嫔系胤秸g的協(xié)調(diào)。而“最難”的治理方法，涉及到政府結(jié)構(gòu)的正式重組(大都市區(qū)政府)與變動(dòng)，實(shí)質(zhì)上就是采用“大都市區(qū)統(tǒng)治”方法。

表1 區(qū)域治理方法分類

資料來源：Walk, David B., “Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance”,NationalCivicReview76,1987, pp.14-28.

(二) 美國(guó)大都市區(qū)治理的基本態(tài)勢(shì)：少統(tǒng)治、多治理

籠統(tǒng)地說，上述17種難易有別的治理方法，從易到難實(shí)際上就是從“治理”到“統(tǒng)治”的一個(gè)連續(xù)光譜，因不同政治體制、文化傳統(tǒng)、發(fā)展需求等因素，不同國(guó)家的大都市地區(qū)選擇著不同的治理方法。從美國(guó)大都市區(qū)的實(shí)踐治理模式看，呈現(xiàn)“多治理、少統(tǒng)治”的基本態(tài)勢(shì)，這體現(xiàn)在以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1． 最難的統(tǒng)治方法(大都市區(qū)政府、雙層結(jié)構(gòu)、市縣合并)，難度大，應(yīng)用較少。

首先，從設(shè)立新的大都市區(qū)政府治理來看，長(zhǎng)期以來，盡管美國(guó)有很多學(xué)者、官員等非常支持大都市地區(qū)采取大都市區(qū)政府的治理模式，但過去50多年的實(shí)踐表明，因種種原因，這類政府都很難產(chǎn)，唯有波特蘭突破了這個(gè)局限，先后經(jīng)歷大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)( The Metropolitan Planning Commission，MPC, 1957-1966)、哥倫比亞區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)( Columbia Region Association of Governments，CRAG, 1966-1978)、大都市服務(wù)區(qū)(The Metropolitan Service District，MSD，1970-1978)階段，于1979年初步建成“波特蘭 Metro”(地域范圍包括中心城市波特蘭和俄勒岡州華盛頓、克拉克默斯、馬爾特諾馬等 3 個(gè)縣及其35個(gè)城市，人口約150萬)，1992 年通過波特蘭大都市區(qū)章程 ( 1992 Metro Charter)，從此作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、多功能區(qū)域性政府*王旭：《大都市區(qū)政府治理的成功案例:1992年波特蘭大都市章程》，《江漢學(xué)刊》2011年第2期。，為整個(gè)大都市區(qū)提供交通規(guī)劃、廢物循環(huán)利用、綠化、公共空間、環(huán)境保護(hù)等區(qū)域服務(wù)。據(jù)稱，這是美國(guó)覆蓋范圍最大的大都市區(qū)政府*Donald Phares，Governing Metropolitan Regions in the 21st Century, M.E. Sharpe, 2009, p.11.。

其次，從采取雙層大都市政府結(jié)構(gòu)的治理來看，最典型的案例當(dāng)屬1957年佛羅里達(dá)州邁阿密-戴德縣大都市政府的成立，這是美國(guó)第一個(gè)雙層制政府，或稱之為聯(lián)邦制大都市政府。在這種體制下，中心城市邁阿密以及其他自治市沒有與縣政府合并，而是繼續(xù)保留其相對(duì)獨(dú)立的政治地位，大都市政府的創(chuàng)立是通過縣政府權(quán)力的集中實(shí)現(xiàn)的。縣政府除了承擔(dān)稅收、資產(chǎn)評(píng)估、法院、選舉、公園、公共健康等傳統(tǒng)職能外，還被賦予了為整個(gè)大都市區(qū)提供服務(wù)的職能(這些服務(wù)原來由特區(qū)、市政府來提供)，這些服務(wù)包括公共交通運(yùn)輸、城市主干道、交通工程、住房、社區(qū)發(fā)展、機(jī)場(chǎng)、海運(yùn)、公園與娛樂區(qū)域、固體垃圾處理、圖書館、法律服務(wù)等，只有一些地方性服務(wù)仍由原來的地方政府提供。但是為了取得公眾支持，大都市政府對(duì)地方出讓權(quán)力太多，變成一個(gè)“弱”政府，很難真正履行大都市政府的各項(xiàng)職責(zé)*劉建芳：《美國(guó)大都市區(qū)政治“巴爾干化”現(xiàn)象的成因及改革途徑》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。。此外，還有明尼亞波利斯—圣保羅雙城大都市區(qū)也是這樣*Donald Phares，eds, Metropolitan Governance without Metropolitan Government? Burlington，VT: Ashgate，2004，p.19.。

最后，從市縣合并的治理實(shí)踐看，早在19世紀(jì)，美國(guó)就發(fā)生了多起合并案例，如1805年在新奧爾良、1854年在費(fèi)城、1856年在舊金山都發(fā)生過大規(guī)模的合并。不過在20世紀(jì)初，美國(guó)市縣合并的步伐停滯不前，特別是在1907—1947年的40年時(shí)間里，竟然沒有一例成功的合并案例。1950—1970年期間，在眾多商業(yè)企業(yè)和基金的資助下，美國(guó)許多大都市區(qū)都醞釀進(jìn)行合并，合并得到復(fù)興。由于各方利益存在差異，而在美國(guó)決定是否合并需要公民投票表決，所以這種市縣合并的議案雖然時(shí)有提出，但實(shí)際上真正合并成功的案例仍屬少數(shù)。據(jù)美國(guó)縣聯(lián)(National Association of Counties，簡(jiǎn)稱NACo)2012年的最新統(tǒng)計(jì)，自1805年至今，美國(guó)共發(fā)生了41例成功的市縣合并，這個(gè)數(shù)量只占美國(guó)縣政府總數(shù)的1%和市政府總數(shù)的0.24%*曹升生：《美國(guó)市縣合并研究的歷史演進(jìn)》，《美國(guó)研究》2014年第4期。?？梢娫诿绹?guó)走市縣合并這條路來實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)管理是相當(dāng)困難的。

2. 難易適中型治理方法中，特區(qū)是應(yīng)用最廣、發(fā)展最快的一種治理策略。

特別區(qū)政府主要是指依據(jù)州法律設(shè)立、發(fā)揮有限或特殊目的的特別目的型政府單元，其主要職能是為某個(gè)區(qū)域的居民提供市、縣、鎮(zhèn)區(qū)等一般目的型政府無法提供的一種或幾種有限的服務(wù)，以滿足地方社區(qū)的需求。特區(qū)是過去50年增長(zhǎng)最快的地方政府類型(從1952年的12340個(gè)增加到2007年的37381個(gè))，成為一些州和大都市地區(qū)處理相關(guān)問題最流行的治理方案(表2)。一般來說，大多數(shù)特別區(qū)主要提供單一化的服務(wù)，但是在有些情況下，有的特別區(qū)也可以依法向居民提供多種相關(guān)服務(wù)，這些服務(wù)主要包括醫(yī)療、防火、衛(wèi)生等基本服務(wù)，甚至還提供滅蚊、墳場(chǎng)保養(yǎng)等特殊服務(wù)。根據(jù)美國(guó)2002年3萬多個(gè)特別區(qū)政府的報(bào)告，大概有90%的特別區(qū)履行著單一功能，所涉及的部門按比例依次為:自然資源類(主要是防洪排澇、灌溉、水土保持)、消防、供水、住房和社區(qū)發(fā)展、下水;其次是殯葬管理、圖書館、公園與娛樂設(shè)施、道路、保健;最后是醫(yī)院、教育、機(jī)場(chǎng)、供水以外的基礎(chǔ)設(shè)施(包括電、氣、公共交通等)及其他*王旭：《專區(qū):美國(guó)地方政府體系中的“隱形巨人”》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。。其中，超過1/3的特別區(qū)提供排污和水務(wù)服務(wù)，16%的特別區(qū)是防火區(qū)，11%提供建房服務(wù)，6%提供教育和圖書館服務(wù)，4%是醫(yī)療衛(wèi)生區(qū)，還有4%是和交通相關(guān)的特區(qū)*Roger L. Kemp (ed.) ，F(xiàn)orms of Local Government， McFarland & Company,1999, pp.8-9.。而只有大概10%的特別區(qū)政府履行著多功能的服務(wù)，最常見的多功能服務(wù)就是供水服務(wù)。

表2 美國(guó)至少擁有1000個(gè)特別區(qū)的11個(gè)州(2002)

資料來源：U.S. Census Bureau,CensusofGovernments, Vol.1, No.1, Washington, DC, 2002。

3. 最容易方法，主要采用政府間協(xié)議、政府委員會(huì)、合同外包等，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)“治理”。

首先，所謂政府間協(xié)議，就是不同地方政府之間通過簽訂合同的方式來提供某些社會(huì)公共服務(wù)，即一個(gè)政府采用付費(fèi)的方式讓鄰近的另一個(gè)政府來為自己居民提供公共服務(wù)，其中一個(gè)政府是服務(wù)的生產(chǎn)者，另一個(gè)政府則是服務(wù)的安排者，在協(xié)議中明確規(guī)定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在美國(guó)大都市區(qū)的跨界治理實(shí)踐中，政府間協(xié)議是當(dāng)前社會(huì)公共服務(wù)提供中運(yùn)用最普遍的方式之一，美國(guó)45個(gè)州允許自己的地方政府間簽訂服務(wù)協(xié)定，美國(guó)一項(xiàng)涉及1629個(gè)市和420個(gè)縣的調(diào)查表明，大約55%的地方政府與一個(gè)或多個(gè)地方政府間簽訂了聯(lián)合規(guī)劃、金融、公共服務(wù)提供等方面的政府間協(xié)議；1992年另一項(xiàng)對(duì)美國(guó)1504個(gè)市和縣的研究表明，政府間協(xié)議被用到了64種常見的地方政府服務(wù)中(表3)。大都市區(qū)范圍內(nèi)的市和縣在選擇跨界協(xié)作的服務(wù)類別上，公共安全是最主要的合作服務(wù)內(nèi)容之一，包括警察和消防員的培訓(xùn)與測(cè)試服務(wù)、監(jiān)獄和拘留所的共享等，但兩者也存在一定的差異性(表4)。

表3 通過政府間協(xié)議提供的市鎮(zhèn)和縣政府服務(wù)

續(xù)表

資料來源：E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第72頁。

表4 美國(guó)市和縣政府依賴政府間服務(wù)協(xié)議提供的合作服務(wù)項(xiàng)目及次序

資料來源：Dacid k.Hamilton,GoverningMetropolitanArea, New York : Garland Pub., 1999，p.223.

其次，政府委員會(huì)或政府協(xié)會(huì)也是大都市區(qū)最常用的一種治理方法。根據(jù)美國(guó)全國(guó)區(qū)域委員會(huì)協(xié)會(huì)(NARC，代表美國(guó)450多個(gè)區(qū)域委員會(huì))的界定，政府委員會(huì)是:“由地方政府創(chuàng)立的多重目的、多重管轄權(quán)的公共組織，它們將多個(gè)層級(jí)的政府成員聚集在一起進(jìn)行總體規(guī)劃、提供服務(wù)，并培育區(qū)域合作精神。它們有不同的名字，從政府聯(lián)合會(huì)到區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)到各種發(fā)展特區(qū)?！?David K. Hamilton, Governing Metropolitan Areas: Response to Growth and Change, New York :Garland Publishing, Inc. 1999, p.231.一般而言，區(qū)域委員會(huì)的傳統(tǒng)角色是對(duì)土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境和住房等領(lǐng)域進(jìn)行整體規(guī)劃，也涉及信息服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)、住房和社區(qū)發(fā)展、環(huán)境等領(lǐng)域的規(guī)劃。具體而言，區(qū)域委員會(huì)的形式有區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)(Regional Planning Commissions簡(jiǎn)稱RPCs)和政府聯(lián)合會(huì)(Councils of Governments,簡(jiǎn)稱COGs)兩種，其中，區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)是根據(jù)州特別立法或一般授權(quán)立法正式創(chuàng)立的，其管理機(jī)構(gòu)成員主要是由地方政府或州長(zhǎng)任命的公民。美國(guó)組建的第一個(gè)區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)是洛杉磯縣在1922年建立的，這一治理方法自產(chǎn)生以來，在大都市區(qū)跨界治理中得到了推廣和應(yīng)用，截至1970年，美國(guó)就有253個(gè)區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)。政府聯(lián)合會(huì)是“由民選官員或由民選官員加以代表的地方政府組成的多功能自愿性區(qū)域協(xié)會(huì)。政府聯(lián)合會(huì)的管理機(jī)構(gòu)主要由成員政府的重要民選官員組成，其資金至少部分來源于成員政府”。美國(guó)最早的政府聯(lián)合會(huì)于1954年成立。1965年美國(guó)《住房法》修正案通過之后，政府聯(lián)合會(huì)開始成為占主導(dǎo)地位的區(qū)域性機(jī)構(gòu)，數(shù)量快速增長(zhǎng)，從1965年的35個(gè)增長(zhǎng)到1967年的103個(gè)，典型案例有1956年建立的紐約大都市區(qū)域協(xié)會(huì)和華盛頓大都市政府聯(lián)合會(huì)；1958年建立的中威拉米特峽谷政府間合作協(xié)會(huì)、芝加哥郊區(qū)的西北都市論壇等；1961年建立的舊金山灣區(qū)政府協(xié)會(huì)等。

再次，政府服務(wù)合同外包，就是通常所說的“政府購買公共服務(wù)”，即通過公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnership，PPP)的形式，將政府原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付費(fèi)用*王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版,第4頁。。實(shí)際上也就是薩瓦斯所稱的“民營(yíng)化”*E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》,周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第72頁。。這一方法自從20世紀(jì)50年代興起以來，成為美國(guó)大都市區(qū)各級(jí)城市政府廣泛采用的主導(dǎo)方法之一。最典型的案例當(dāng)屬1954年的萊格伍德市，被稱為美國(guó)第一個(gè)公共服務(wù)外包的“合同制城市”， 全市財(cái)政預(yù)算中有50% 用于簽約服務(wù)的開銷，只有33% 用于雇員的工資*王旭:《“萊克伍德”方案與美國(guó)地方政府公共服務(wù)外包模式》，載《2011城市國(guó)際化論壇——全球化進(jìn)程中的大都市治理(案例集)》，2011年10月。。根據(jù)美國(guó)國(guó)際市縣管理協(xié)會(huì)(ICMA)的專題調(diào)研表明，服務(wù)外包已經(jīng)成為新時(shí)期美國(guó)政府提供公共服務(wù)的重要補(bǔ)充方式(圖1)。

圖1 美國(guó)地方政府服務(wù)提供構(gòu)成圖*施從美：《政府服務(wù)合同外包：公共治理的創(chuàng)新路徑——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。

三、美國(guó)大都市區(qū)奉行“治理”而非“統(tǒng)治”的因素分析

上文分析表明，美國(guó)大都市區(qū)當(dāng)面臨諸多跨界性區(qū)域問題的時(shí)候，主要采取“大都市治理”的方法加以解決，很少采取“大都市區(qū)政府或大都市統(tǒng)治”的方法，這與其特有的政治文化、社會(huì)心理、財(cái)稅體制等具有非常緊密的關(guān)系。根據(jù)美國(guó)學(xué)者Donald Phares等的研究表明，主要有政治和經(jīng)濟(jì)金融兩方面的影響因素*Donald Phares，Governing Metropolitan Regions in the 21st Century, M.E. Sharpe, 2009, pp.27-34.：

(一) 政治因素

這主要表現(xiàn)在6個(gè)方面：(1)美國(guó)人民對(duì)更多政府的不信任和不喜歡。美國(guó)是一個(gè)奉行自由的國(guó)家，想方設(shè)法制約政府權(quán)力，減少政府干預(yù)，這是美國(guó)建國(guó)以來長(zhǎng)期堅(jiān)持的一種特有政治文化。在這一政治文化和社會(huì)心理下，在大都市地區(qū)組建新的政府機(jī)構(gòu)，自然是一件很困難的事情。(2)美國(guó)人對(duì)地方政府的高度認(rèn)同。美國(guó)人非常強(qiáng)烈地認(rèn)為，離民眾最近的地方政府，是最好的政府，這在美國(guó)歷史和民眾生活的所有事件中都有所體現(xiàn)。在實(shí)踐生活中，民眾生活在自己的社區(qū)中，主要依靠地方來提供公共服務(wù)，采用自我治理的方式處理社區(qū)公共事務(wù)。久而久之，民眾堅(jiān)決地認(rèn)為，唯有地方政府提供的服務(wù)，對(duì)他們最具有影響力，這種觀念使得主要依賴地方層面解決公共問題，就不足為怪了。(3)現(xiàn)存地方政治體的反集權(quán)運(yùn)動(dòng)。反對(duì)集權(quán)歷來是聯(lián)邦主義國(guó)家的主要特征。大都市地區(qū)碎片化的格局，實(shí)際上是一種由多個(gè)地方政治體組成的權(quán)力分散體系，地方政體擔(dān)心的是，假如要成立新的大都市區(qū)政府，自己現(xiàn)有的權(quán)力將向大都市區(qū)政府集中，進(jìn)而失去部分空間和資源控制權(quán)。這些權(quán)力恰恰是所有地方政治實(shí)體非常看重的東西，這使得碎片化的地方政治實(shí)體難以接受成立新的集權(quán)大都市區(qū)政府。因此，面對(duì)政府選擇，“越地方化越好、越小越好”也就成為美國(guó)最流行的社會(huì)觀點(diǎn)。(4)地方政府的憲法地位。美國(guó)50個(gè)州的憲法對(duì)地方政府的形成、地位和功能等都做出了明確的規(guī)定，每個(gè)地方政府都是具有法律地位的平等主體，有明確的法律邊界，這就使得在大都市地區(qū)，成立一個(gè)區(qū)域性的政府，要比合并或成立特區(qū)存在更大的難度。(5)缺乏州政府和聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)。雖然地方政府是州的產(chǎn)物，但州政府和聯(lián)邦政府在面對(duì)大都市區(qū)問題時(shí)，并不通過直接參與或領(lǐng)導(dǎo)的方式對(duì)地方政府重組進(jìn)行干涉，避免將自己陷于一個(gè)進(jìn)退兩難的困境。這就使得大都市地區(qū)的政府改革，地方政府具有很強(qiáng)的自主權(quán)，對(duì)大都市區(qū)政府普遍存在一種不信任感和抵制。(6)地方政府和民眾的自治傳統(tǒng)。地方自治已經(jīng)成為美國(guó)人的一種生活方式，因此當(dāng)一個(gè)新的大都市區(qū)政府，侵蝕地方自治或生活方式的時(shí)候，就會(huì)受到地方政府和民眾的普遍反對(duì)。

(二) 經(jīng)濟(jì)與金融因素

從經(jīng)濟(jì)和金融的角度來看，美國(guó)大都市區(qū)難以產(chǎn)生集權(quán)式大都市區(qū)政府的原因主要包括三個(gè)方面：(1)地方政府對(duì)金融基礎(chǔ)的保護(hù)。大都市地區(qū)的碎片化政府之間，各自可獲得的資源與服務(wù)需求的地理邊界并不一致，存在較大差別，這使得一些擁有資源的地方政府為了保護(hù)自己金融基礎(chǔ)不受侵害，就反對(duì)區(qū)域政府的成立。(2)地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。理論上說，大都市區(qū)政府的設(shè)立，有助于促進(jìn)資源整合、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的弱化，但在實(shí)踐中，因政區(qū)經(jīng)濟(jì)外部性的存在，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益并不均等，再加上每個(gè)地方政府為了吸引更多的資本和人口，存在著激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，多數(shù)地方政府不愿意放棄已有的資源，這使設(shè)立大都市區(qū)政府面臨巨大挑戰(zhàn)。(3)新增稅收的恐懼。想承擔(dān)最少稅收而享受最大的服務(wù)，是美國(guó)人的一貫主張和心理。大都市地區(qū)新政府的成立，就意味著新稅種的增加或稅率的提高，這是美國(guó)大多民眾都不可接受的。因此，人們對(duì)新增稅收的恐懼，直接阻礙了大都市區(qū)政府的設(shè)立。

四、大都市區(qū)跨界治理趨勢(shì)：區(qū)域主義主導(dǎo)下的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化

上述分析表明，在現(xiàn)有的美國(guó)政治體制、社會(huì)心理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局下，要想有效處理好涉及大都市地區(qū)的跨界區(qū)域性問題，其治理方式只能是摒棄傳統(tǒng)的“大都市統(tǒng)治”，沿著“治理”思維，走向地方政府合作或“區(qū)域主義”的發(fā)展趨勢(shì)。如果從公共服務(wù)市場(chǎng)的視角來看的話，擁有多個(gè)政府單元的大都市地區(qū)的跨界治理，實(shí)際上也就變成一個(gè)如何按照經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)律(低投入、高產(chǎn)出、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公平公正等)，為不同區(qū)域、不同類型的民眾高效率地提供相適應(yīng)的公共服務(wù)、滿足民眾的公共服務(wù)需求、進(jìn)而提高民眾生活質(zhì)量的問題。從這個(gè)意義上來說，大都市地區(qū)實(shí)際上就是一個(gè)公共服務(wù)供給者、公共服務(wù)生產(chǎn)者、公共服務(wù)消費(fèi)者三類主體緊密合作互動(dòng)的一個(gè)公共服務(wù)場(chǎng)所，也是進(jìn)行公共服務(wù)產(chǎn)品的投資生產(chǎn)、分配、消費(fèi)、交易的巨大城市區(qū)域，跨界治理模式就是根據(jù)不同公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的類型與特征，進(jìn)行資源跨界配置、專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作、服務(wù)均等化共享的制度創(chuàng)新與政策支持過程。在這里，政府、社會(huì)(社會(huì)團(tuán)體)、企業(yè)、居民是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的多元主體，其中，政府既可能是公共服務(wù)提供者，也可能是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、消費(fèi)者和競(jìng)爭(zhēng)者，市場(chǎng)、社會(huì)則主要圍繞政府要求和居民需求生產(chǎn)公共服務(wù)，居民可以通過“以腳投票”的方式，在眾多公共服務(wù)供給者之間進(jìn)行服務(wù)選擇和消費(fèi)(但實(shí)際上居民在政府轄區(qū)之間進(jìn)行隨意遷移的成本很高，對(duì)一般居民來說這種遷移的可能性很小)，不同政府單元也可以根據(jù)自身的情況生產(chǎn)、購買、提供公共服務(wù)。據(jù)此可以判斷，未來美國(guó)大都市地區(qū)的跨界治理，必將是區(qū)域主義主導(dǎo)下的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化過程。

在這一產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作過程中，政府與政府、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間將形成更加緊密的合作伙伴關(guān)系，政府可以采取多種方法，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)，政府可選擇的方法主要有：與私人生產(chǎn)者簽訂合同、與其他政府簽訂合同、與其他政府合作建立生產(chǎn)性組織、批準(zhǔn)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)、向市民提供票證由他們自己與生產(chǎn)商一起安排等。但是在大都市地區(qū)公共服務(wù)的具體生產(chǎn)、供給和消費(fèi)過程中，并不是所有的服務(wù)都能在有效規(guī)模層次上予以提供，其規(guī)?；?、專業(yè)化程度，完全視公共服務(wù)的性質(zhì)與類型而定。一般在整個(gè)大都市地區(qū)層面上，大的市場(chǎng)規(guī)模允許高度專業(yè)化組織的發(fā)展，這些專業(yè)化組織能夠有效地在整個(gè)地區(qū)生產(chǎn)一種服務(wù)，同時(shí)其他組織卻在某個(gè)鄰里社區(qū)里有效地生產(chǎn)著服務(wù)?？梢灶A(yù)見，在不同區(qū)域?qū)用妗⒉煌瑓^(qū)位內(nèi)部尋求并發(fā)揮各種不同公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和效應(yīng)，最大程度、最大效率地滿足廣大民眾對(duì)公共服務(wù)的多種需求，是美國(guó)當(dāng)前和未來大都市地區(qū)跨界治理模式革新的一個(gè)核心議題和努力方向。

最后需要指出的是，大都市地區(qū)作為人口、財(cái)富和經(jīng)濟(jì)的高密集分布區(qū)，始終受到經(jīng)濟(jì)全球化、人口流動(dòng)、結(jié)構(gòu)變化等多種因素的綜合影響，在發(fā)展過程中將會(huì)面臨越來越多的問題，有很多問題將永遠(yuǎn)存在、發(fā)展甚至將非常激烈，不可能有一種治理方法起到一勞永逸的作用。到底采取什么樣的治理方法，受多種因素的影響，同時(shí)也考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧和能力。

(責(zé)任編輯：薛立勇)

Basic Situation and Development Trend of Cross-Border Governance in Metropolitan Areas of the United States

Tao Xidong

Metropolitan governance in the United States is a hot research problem at home and abroad, but throughout the cross-border governance practices show that “l(fā)ess management, more governance” is the basic trend. The formation of this kind of situation, mainly because of the unique political system, social psychology and economic and financial factors. From the point of view of the public service market, the metropolitan areas’ cross-border governance is a interactive process of production, selection, allocation, consumption of public service. Based on thus judgment, cross-border governance in metropolitan areas of the United States in the future will present which is industrialization of public service dominated by the regionalist.

America; Metropolitan Area; Cross-border Governance

2015-12-26

* 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“功能疏解背景下的特大城市建設(shè)與管理模式創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：4AZD026)的階段性成果。

C912.81

A

0257-5833(2016)04-0064-09

陶希東，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員 (上海 200020)