王曉燕　方雷

摘要：從地方治理視角分析，我國中央與地方關系改革的理論邏輯在于：在治理結構上。中央與地方、政府與社會的多元協(xié)作是央地關系改革的基礎；在權力配置上，中央向地方、政府向社會分權是央地關系改革的宗旨；在利益關系上。中央和地方的協(xié)調(diào)與溝通是央地關系改革的核心；在制度變遷上，通過地方治理的變革來調(diào)整央地關系具有風險小、收益大的優(yōu)點。因此，地方治理改變了以往我國央地關系改革中要么中央集權要么地方分權的思維。開始尋求一種中央與地方之間、地方各級政府之間、政府與公民社會之間合作的新型發(fā)展道路，即通過制度供給實現(xiàn)央地關系的法制化，通過分權化改革推動央地權力關系的合理化，通過建立合理的利益表達和平衡機制實現(xiàn)央地利益關系的均衡化，通過發(fā)展地方民主培育新型央地關系的社會基礎。

關鍵詞：地方治理；央地關系；分權化；利益均衡；地方民主

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0041-05

一、問題的提出

我國是一個單一制國家，長期以來實行的是中央集權的管理模式。20世紀70年代末中央基于對改革前集權體制的反思，開始對地方實行以放權讓利為主要內(nèi)容的“行政性分權”，這也成為改革開放后我國央地關系調(diào)整的主旋律。上世紀80年代的簡政放權。調(diào)動了地方政府的積極性，為地方政府行為自主性的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。然而，地方政府自主性的增強。產(chǎn)生了政府財力分散、地方保護主義盛行等一系列負面效應，導致中央權力的相對弱化。90年代中期后，中央政府為了強化自身的調(diào)控能力、提升國家權威，開始采取選擇性集權的方式。但選擇性集權導致地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府財權與事權相脫節(jié)，地方政府對此產(chǎn)生了抵觸與不滿，中央政府的相關政策意圖在地方上無法完全實現(xiàn)，中央與地方關系陷入集中不夠、分散也不夠的困境，最終也就很難從根本上走出中央與地方之間的關系“一收就死、一放就亂”的局面。

地方治理以治理理念為基礎，把治理思想貫穿于地方公共事務管理模式的再造和地方政府改革與發(fā)展的過程中。地方治理強調(diào)地方政府、非政府組織以及地方民眾在提供公共服務以及地方發(fā)展等方面進行平等合作、透明參與，通過對地方政府進行授權，從而讓其擁有充足的資源，以便有能力對所有公民的需求作出反應并予以解決。所以，地方治理是對政府權力和職能進行重新調(diào)整與界定的過程，意味著治理權從政府單中心向政府、市場、社會多中心的轉移。從地方治理的視角思考中央與地方關系的調(diào)整，突破了聯(lián)邦制與單一制這一傳統(tǒng)國家結構性質的劃分，打破了以往要么中央集權要么地方分權的思維模式。跳出了“集權—分權一再集權”的怪圈。是尋求政府間合作、政府與公民社會間合作的新型道路。

在單中心治理理念中，中央政府往往通過部門集權實行“條條管理”。通過塊塊放權實行“塊塊管理”。這種“條塊關系”使中央和地方之間的關系總是在僵化的控制和有活力的混亂之間來回徘徊，無法形成穩(wěn)定的秩序。與此相應，以政府為單一行動中心，理論界試圖從法制、分權、財政關系以及經(jīng)濟學領域的博弈論、委托代理理論等視角尋求解決我國中央與地方之間的關系問題。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民社會的萌發(fā)，我國社會中的各個階層正在演變?yōu)樽非蟾髯岳娴莫毩⒅黧w。因此。僅僅局限于傳統(tǒng)央地政府間關系的研究面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。有學者認為，權力的下放，不僅要調(diào)動地方的積極性，還應當包含發(fā)展社會主義民主、提高地方政府管理效率等；地方自主權的賦予，也不僅是擴大地方政府的自主權，還應當包含地方民眾民主權利的擴大。然而在實踐中，由于地方民主發(fā)展不足，轄區(qū)公眾無法通過代議機關控制地方政府的施政行為，導致地方政府主要對上級政府負責，而不是向轄區(qū)公眾負責。同時，由于中央政府擁有的權力并沒有建立在與民眾直接聯(lián)系的基礎上，也導致中央對地方政府主要是依靠人事制度加以控制，渠道的單一性必然導致中央政府控制力的不足。

因此，現(xiàn)階段我國中央與地方關系的構建，應更多從政府以外的社會資源中尋求支持，強調(diào)通過授權和分權來促進不同的社會主體共同參與地方社會的治理，從而使中央與地方、政府與社會之間的關系達到平衡。

二、地方治理視角下央地關系改革的理論邏輯

（一）在治理結構上，中央與地方、政府與社會的多元協(xié)作是央地關系改革的基礎。

治理理論主張多元治理主體之間以平等協(xié)商、對話合作的方式，最大限度地利用社會資源促成公共目標的實現(xiàn)。治理理論認為，在政府內(nèi)部關系上，分權化和多中心治理是實現(xiàn)公共目標的有效結構；在政府與社會的關系上，政府雖然在整個社會中扮演重要角色，但不再是公共管理中的唯一主體，公民自組織等第三部門以及私營企業(yè)在公共治理中也可以承擔重要責任。由此可見，地方治理的概念不僅界定了地方政府與社會的關系，而且轉變了傳統(tǒng)行政模式下中央與地方之間的分工關系，即地方治理提供了原有政府體系中所缺乏的自下而上的社會力量，地方事務不僅僅由地方政府主導，更需要考慮來自多元主體的利益訴求，通過將權力和資源由中央集中向地方政府、地方消費者及地方社區(qū)轉移。擴大地方政府的決策范圍。

改革開放后，隨著我國市場經(jīng)濟的興起、社會利益結構的變化，產(chǎn)生了越來越多的具有獨立、自主地位的利益主體。這些利益主體具有強烈的利益表達需求，成為社會利益訴求的主要反映者、政府職能轉變的主要承接者、社會服務的重要參與者和社會政策的重要執(zhí)行者。再加上社會轉型過程中我國公民權利意識逐漸覺醒，公民基于個體利益訴求。自發(fā)自覺地通過各種有效途徑參與公共事務。這些都為我國多元協(xié)作的地方治理結構的形成奠定了基礎。

對我國中央與地方的關系而言，地方治理意味著建立一種縱向和橫向相結合、由中央主導的多元協(xié)作治理結構，在中央與地方之間、政府組織與公共組織之間形成一種相對穩(wěn)定、互惠合作的共同處理公共事務的組織結構。

（二）在權力配置上，中央向地方、政府向社會分權是央地關系改革的宗旨。

隨著治理理念的興起，人們對政府之間權力關系的認識也逐漸發(fā)生了改變：治理理論下中央與地方關系的變革。是中央通過向地方不斷分權，釋放地方和社會的活力，促進地方和社會的自主性、獨立性不斷發(fā)展的過程。

著名的分權研究學者羅伯特·貝內(nèi)特認為，分權化分為兩個層面：一是權力在政府內(nèi)部平行或者垂直移動的過程，是政府間權力、利益關系的調(diào)整：二是不同層級的政府部門在公共管理和公共服務中將權力和責任向市場、公民社會轉移的過程，是政府、市場、公民社會間權力和利益關系的調(diào)整。

改革開放以來，隨著黨政、政企、政社的分開以及基層民眾自治的實施，我國政治、經(jīng)濟、社會領域的權力格局經(jīng)歷著一場巨大的變革，分權幾乎同時在三個維度展開：（1）中央向地方大幅下放行政管理權，改變了傳統(tǒng)公共行政的權力結構和運作模式，使得集中化的權力逐步下移和分散，調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟和公民個人創(chuàng)造財富的積極性。在這個過程中，權力主體和行為主體趨于多樣化，地方組織在新的分權框架中得到了更多自主管理的權力，其利益和權力在重新分配中得到加強，其作用和影響力擴大了。伴隨著政府間關系的不斷調(diào)整，地方政府在公共安全、地方規(guī)劃、教育、社會保障、環(huán)境保護等若干公共事務和公共服務領域，獲得了更多的政策決定權和管理責任（事權），增強了其自主管理的能力。這為當代地方治理的發(fā)展奠定了制度平臺。（2）政府向企業(yè)分權，企業(yè)實行自主管理的法人結構，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我管理、自我發(fā)展的個體，經(jīng)濟領域開始逐步向市場化轉變。（3）政府向社會分權，為民間社會力量的釋放提供了廣闊的空間，社會領域相對的自治空間得到了拓展，公眾民主權利意識逐步覺醒，社會私域逐步形成，為地方治理提供了社會基礎。

對于我國中央與地方的關系而言，地方治理的發(fā)展可以看作是權力關系在中央與地方以及政府、市場與公民社會之間重新調(diào)整和塑造的過程。改革的路徑既不是讓地方政府尋求完全的自治。也并非讓中央完全控制整個行政系統(tǒng)，而是通過授權和分權，改變政府作為社會唯一權力中心的格局，在公共物品與公共服務的生產(chǎn)和提供中。引入非政府組織和公民社會等多中心的制度安排；同時，合理劃分中央與地方之間的職責權限，用法律和制度保障中央政府的權威性和地方政府的自主性，使地方政府逐漸從中央政府的“代理機構”轉變?yōu)榈胤焦怖娴摹昂戏ù碚摺?。維護和發(fā)展地方利益。因此。地方治理不僅僅是一個國家與社會的分化過程，更是一個中央向地方、上級向下級權力轉移的過程。

（三）在利益關系上，中央和地方的協(xié)調(diào)與溝通是央地關系改革的核心。

中央與地方關系的核心，實質上是代表國家利益的中央政府與代表地方利益的地方政府之間的利益均衡和博弈。從治理的角度看，我國的分稅制改革適應了國家治理對中央和地方政府的利益進行規(guī)范化、制度化處理的需求，把中央與地方政府各自的利益要求分別以法律的形式確定了下來。通過分稅制改革，一方面使地方利益合法化，中央不再隨意侵占地方利益，不能再用行政命令的方式強行上收地方合法利益；另一方面，中央政府可以通過制度的規(guī)定，更加理直氣壯地以公開的途徑和方式，爭取、維護國家的全局利益，保證中央利益不被地方本位主義所侵害。但本質上我國中央與地方政府間的利益分配仍然是中央政府主導、地方政府被動服從，缺乏實現(xiàn)利益分配的治理機制。在我國分稅制改革和市場化改革相互作用的轉軌時期，中央與地方政府之間的利益關系仍存在著制度性的缺陷，中央和地方之間在事權、財權范圍上并沒有得到清晰的界定，導致中央與地方之間每一次利益關系的調(diào)整與改革效果總是大打折扣。

因此，在我國要構建和諧共贏的中央與地方間的利益關系，不僅要科學合理地劃分中央與地方之間的財權和事權范圍，還需要中央與地方之間在利益分配上通過民主協(xié)商與溝通。尤其是地方政府對中央有關政策的有效參與和利益表達，增強中央與地方的合作關系，提高中央決策的民主化和科學化水平。

（四）在制度變遷上，通過地方治理改革調(diào)整央地關系具有風險小、收益大的優(yōu)點。

任何一種制度變遷都是需要耗費成本的。為了最大限度地降低成本獲取收益，權力中心在進行制度變遷時，除了要考慮經(jīng)濟因素外，還要考慮政治等因素。通常而言，在制度變革的醞釀時期，經(jīng)濟因素居于中心地位，而在制度變革的實施階段，政治因素會更加重要。比如在政治成本方面，市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的多元化政治力量對權力中心執(zhí)政地位的潛在威脅。分權化帶來的權力中心權威性的減弱，利益關系調(diào)整引起的社會不安定因素，為控制代理人的行為偏差而支付的費用等等，都是權力中心必須認真面對的問題。所有這些制度變遷中所產(chǎn)生的成本，權力中心并不能預先設定，最終要通過實踐進行檢驗。因此，為避免這些制度變遷中所產(chǎn)生的風險，降低制度變遷的成本，權力中心往往先在局部地區(qū)進行制度試驗。

我國的改革開放之所以取得了巨大成就，就是因為許多新制度的設立基本上都是先在某些局部地區(qū)進行試驗，當試驗結果證明新制度收益大、風險小，并具有可行性和可操作性后，中央政府才對新制度的法律地位加以確認，并在全國范圍內(nèi)進行推廣。比如農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、企業(yè)的利潤提成獎勵制、股份合作制等都是如此。這些新制度之所以能夠在一定時期內(nèi)順利推廣和實施，與地方政府的默認、支持和保護是分不開的。地方政府之所以敢對這些自發(fā)產(chǎn)生的制度創(chuàng)新給予默認、支持和保護，主要還是緣于地方政府對這些創(chuàng)新的意圖的充分了解和對新制度安排的預期收益的把握。

在中國現(xiàn)有的制度安排中，地方政府仍然是地方治理最重要的主體?！爸袊胤街卫硎且哉疄楹诵牡臋嗔χ鲗偷闹卫砀窬?，不同層級的地方政府之間、地方政府與外部主體之間圍繞著一個權力中心形成了上下隸屬關系，從而在地方治理中出現(xiàn)了地方政府圍繞中央轉、下級地方政府圍繞上級地方政府轉、非政府組織和私營部門圍繞地方政府轉的單中心、集中化的治理體制?！币虼?，以地方治理改革作為與調(diào)整中央與地方關系的突破口，從制度變遷的角度看。具有收益大、風險小的特點。

三、地方治理視角下央地關系改革的路徑選擇

（一）通過制度供給，實現(xiàn)央地關系的法制化。

當前我國政治體制中，人事權成為保障中央權威的重要支柱，地方官員必須聽命于中央。這種層層向上負責的制度，缺乏有效的公民參與和社會監(jiān)督，各級地方人大對同級政府的監(jiān)督和制約薄弱。同時，來自當?shù)丶{稅人和作為公共物品收益人的轄區(qū)內(nèi)居民對地方政府的監(jiān)督也不充分。這種情況下，很容易形成“朋黨政治”，如果某個地方大員自我利益膨脹，甚至可能帶來群發(fā)性的腐敗現(xiàn)象。

因此，中央與地方的關系，應在堅持國家主權和國家統(tǒng)一原則的前提下，把中央和地方作為相對獨立的力量主體對待，通過法制明確中央與地方的責權利關系。從法律制度上保障和約束中央和地方政府之間的領導、指揮、協(xié)調(diào)、控制和約束關系，各級政府的職責權限由本級人大授權并接受法律監(jiān)督，重塑法律的權威與尊嚴，以促使中央與地方政府間關系走上法制化發(fā)展道路。從而，確立起一種中央與地方、地方與民眾之間互相協(xié)調(diào)、互相監(jiān)督的合作型法制關系。

（二）通過分權化改革，構建伙伴型多中心治理的央地權力關系。

中央與地方政府的權力配置，就其本質而言，是指中央賦予地方政府權力的范圍與限度，即中央與地方政府之間如何分配權力，如何確定權力的內(nèi)容和行使權力的邊界等問題。在政府間的縱向權力配置上，應建立以中央為主導的多元合作關系。與西方國家不同，我國中央與地方的伙伴型多中心治理體系是在單一制的國家結構、深厚的集權傳統(tǒng)下提出的，這使得我國伙伴型政府關系應從我國特殊國情出發(fā)，構建有中國特色的合作治理路徑，即由中央政府主導的、全面廣泛的伙伴型合作治理的權力關系。在橫向權力配置上，應建立政府與市場、公民社會之間非零和博弈、雙贏的合作關系，實現(xiàn)由“政府一市場”的二元結構逐漸向“政府—社會一市場”的三元結構轉變。在政府與市場之間。通過編制“權力清單”、“職能清單”、“責任清單”，轉變政府既是“裁判員”又當“運動員”的現(xiàn)狀，激發(fā)市場活力，讓政府在有限的邊界內(nèi)活動并接受監(jiān)督。在政府與社會之間，通過支持和培育社會組織，引導社會力量充當政府的助手。

孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！迸c此相應，中央與地方之間的權力分配如果監(jiān)督和制約不力，也同樣容易出現(xiàn)權力濫用。尤其在我國經(jīng)濟轉軌時期，由于舊的管理體制已經(jīng)被打破，而新的管理體制正在形成和建立中，這就導致制度上的漏洞和缺陷比較多，權力被濫用的情況更易發(fā)生。因此，更加需要加強對央地之間權力配置的監(jiān)督和制約：一是對地方適度分權的同時。中央對地方的監(jiān)督與控制主要由行政和人事手段轉為經(jīng)濟和法律手段。二是加強以公民為主體的民主問責機制的建設，建立完善質詢、預算審計、引咎辭職等制度和程序，同時鼓勵公共輿論對政府加強監(jiān)督，防止政府限制社會監(jiān)督權力和民間言論自由的現(xiàn)象，從法律層面保障公民作為問責主體的地位。

（三）通過建立合理的地方利益表達和平衡機制。實現(xiàn)央地利益關系的均衡化。

有地方利益的存在，就會有地方利益的表達。地方利益如果沒有正常的表達渠道，就會通過非正常渠道表達。通過非正常渠道表達，往往會造成黑箱操作、地方向中央個別部門“尋租”以及地方與地方之間的不公平競爭等一系列負效應。因此。中央與地方利益的分配，需要中央、地方雙方的民主協(xié)商和共同參與，特別是地方對中央有關決策的有效參與和利益表達。

在發(fā)達國家，有的是通過國會的兩院制實現(xiàn)地方利益的表達，其中上院是地方利益的表達和平衡機構；有的是通過司法機構裁決中央與地方、地方與地方之間的權限糾紛實現(xiàn)地方利益的表達。在我國，隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府（特別是省級政府）的獨立性不斷增強，已經(jīng)成為具有相對獨立性的利益主體。中央與地方政府之間的關系也由過去以命令服從為主的關系轉變?yōu)橐韵鄬?jīng)濟實力為基礎的對策博弈關系。因此，建立地方利益的表達與平衡機制，讓地方能夠通過正式的渠道表達它們的利益要求，成為調(diào)整中央與地方關系的重要環(huán)節(jié)。

要實現(xiàn)中央和地方利益分配的均衡化，對于中央來說，就是要公開承認地方利益的合法性。不以行政命令的方式隨意占有和侵害地方利益：對于地方來說，就是要通過制度使中央和地方利益規(guī)范化，使中央利益不被地方本位主義所侵害。具體而言，首先就是要按照財權與事權相匹配的原則。合理劃分中央和地方政府的各項職能和財政支出責任，規(guī)范中央和地方的稅權，建立合理規(guī)范的轉移支付制度。其次，可考慮在中央層次的機構（國務院或全國人大）中設立能夠代表地方利益的專門機構。在此機構中，無論大省小省、富省窮省，對涉及地方利益的中央立法、重大事項都具有平等表達和參與的權利，幫助地方政府向中央反映自己的意見和要求，從而避免中央政府侵害地方利益的現(xiàn)象。再次，當中央政府制定的政策不能同時兼顧各方利益時，對因執(zhí)行中央政策而利益受損或因未能享受中央的某項優(yōu)惠政策而利益相對受損的地區(qū)，中央政府可以通過建立相應的利益補償機制，對利益受損地區(qū)給予適當和合理的補償。實現(xiàn)各地方利益主體間利益的協(xié)調(diào)和均衡。

（四）通過發(fā)展基層民主，培育新型央地關系的社會基礎。

治理的理念強調(diào)政府對公民的回應性，意味著國家權力向社會的回歸。是還政于民的理論表達和實際需求的反映。在地方治理的發(fā)展中完善中央與地方的關系，就是要跳出集權和分權的思維模式，引入社會的力量，把中央與地方政府的簡單對應關系轉換位“中央一地方—社會”三方互動的關系，通過中央政府、地方政府兩大主體各自尋求社會的支持。實現(xiàn)社會權力的回歸，達到通過權利制約權力的目的，實現(xiàn)權利的保障和政府間關系的調(diào)整。因此，無論中國還是西方，治理都強調(diào)通過民主參與實現(xiàn)國家與社會的良性互動?！胺謾嗟粚嵤┟裰鳎硇远】档闹醒肱c地方關系不可能形成”。

具體而言。一是推行政務信息公開，開啟政府與社會的雙向溝通渠道。政務信息公開是公民進入政治過程的前提，也是公民參與發(fā)揮作用的基礎。政府應向社會公開其政務活動，讓民眾了解政情，從而使政府權力在社會監(jiān)督下運行。二是完善公民參與的制度框架。在公民參與權的保障上，需要通過制度建設對公民參與的內(nèi)容、途徑、方式、渠道等進行明確規(guī)定，并通過法律形式固定下來。同時，加強制度的可操作性，保證公民能夠依法依照一定程序進行參與活動，加強政府與社會之間的溝通，消除誤解、形成共識。三是通過培育和發(fā)展社會組織，為分散的公民參與提供理性交流的平臺，也通過社會組織參與公共服務的供給緩解政府的壓力。四是從官僚式的組織模式向網(wǎng)絡式治理模式轉變。這種新的治理模式要求在共同目標下將多元的利益相關者凝聚起來，從而把互相依賴情境中所有處于平行關系的伙伴都納入到治理體系中。為此，在這種網(wǎng)絡治理模式中，中央和地方政府要具備一種勸導所有利益相關者廣泛參與解決問題的能力，包括溝通能力、討價還價的能力等：同時在中央和地方之間也要構建一種激勵和懲罰相結合的機制。克服溝通中斷和能力不足、信息不足等缺陷。

四、結論

在社會轉型的關鍵階段，隨著中國市場經(jīng)濟的成熟、公民社會的壯大以及多元治理的推進。從地方治理的視角尋求中央與地方關系的調(diào)整，既不是讓地方政府尋求完全的自治，也不是設想中央政府完全掌控整個行政系統(tǒng)，而是建立一種政府間合作、政府與公民社會合作的新型央地關系模式，通過社會對國家治理活動的有效制衡，使得國家權力的運行趨于規(guī)范和合理，并使更大范圍內(nèi)的民眾能夠參與其中，進而實現(xiàn)國家與社會、中央與地方政府的良性互動。

（責任編輯 劉龍伏）