喬俊峰

摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期的到來(lái)，韓國(guó)公共養(yǎng)老金制度受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中高速化、人口結(jié)構(gòu)老齡化、勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)非正規(guī)化和貧富差距擴(kuò)大化的嚴(yán)重沖擊。公共養(yǎng)老金的分配公平性下降與預(yù)算收支不平衡問(wèn)題同時(shí)出現(xiàn)。韓國(guó)政府對(duì)國(guó)民年金制度進(jìn)行重大改革，不僅注重其在福利分配上的公平性，還根據(jù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化，對(duì)國(guó)民年金進(jìn)行參數(shù)調(diào)整和基金制改革，提高國(guó)民年金運(yùn)行可持續(xù)性。較好地實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)兩大目標(biāo)平衡。韓國(guó)公共養(yǎng)老金制度改革給我國(guó)的啟示在于改革要置于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和收入分配格局變化的框架之中，改革的基本方向是構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和人口新常態(tài)相適應(yīng)的多層次養(yǎng)老保障體系；養(yǎng)老金制度的完善要實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)性?xún)纱竽繕?biāo)的動(dòng)態(tài)一致性。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換檔期；社會(huì)保障體系；人口老齡化；公共養(yǎng)老金制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）09-0029-05

中國(guó)正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期，從過(guò)去30年的接近10%高速增長(zhǎng)進(jìn)入到7%左右的中高速增長(zhǎng)時(shí)期。韓國(guó)與中國(guó)同處東亞，與中國(guó)的國(guó)情十分相似。從1997年開(kāi)始也逐漸進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)時(shí)期，并且在這段時(shí)期，韓國(guó)的國(guó)民年金制度也進(jìn)行了多次重大改革。本文試圖借鑒韓國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期公共養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)當(dāng)前建立公平可持續(xù)養(yǎng)老金制度的政策構(gòu)想。

一、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期韓國(guó)公共養(yǎng)老金制度的改革動(dòng)因

韓國(guó)在1953年至1996年間高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展被稱(chēng)為“漢江奇跡”，經(jīng)過(guò)“漢江奇跡”韓國(guó)完成工業(yè)化、現(xiàn)代化躋身于世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之列。在此階段韓國(guó)的年均實(shí)際GDP增長(zhǎng)率為8.65%。1953年人均名義GDP為67美元，1996年人均GDP名義為12587美元，人均名義GDP增長(zhǎng)了187.9倍。在這段時(shí)間內(nèi)，韓國(guó)政府相繼于1961年建立了公務(wù)員年金制度。1963年建立了軍人年金制度，1975年建立私立學(xué)校教員年金制度，1988年實(shí)施國(guó)民年金制度。公共養(yǎng)老金制度的初步建立，為公民享受基本養(yǎng)老保障奠定了制度基礎(chǔ)。但是從1997到2010年，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入中速軌道并且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期下滑，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期的到來(lái)。韓國(guó)的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和收入分配格局都發(fā)生了巨大變化。這四個(gè)方面因素嚴(yán)重沖擊了韓國(guó)公共養(yǎng)老金制度，造成了公共養(yǎng)老金制度與人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動(dòng)力市場(chǎng)和收入分配格局不匹配。公共養(yǎng)老金運(yùn)行的預(yù)算收支不平衡與分配公平性下降問(wèn)題同時(shí)出現(xiàn)。

1.韓國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中高速化減少了公共養(yǎng)老金收入

1997-2010年韓國(guó)年均實(shí)際GDP增長(zhǎng)率下降為4.47%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入中速軌道并且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率呈長(zhǎng)期下滑的趨勢(shì)（圖1）。1997年人均名義GDP為11582美元，2010年人均名義GDP為22174美元，人均名義GDP僅增長(zhǎng)了1.9倍。伴隨著韓國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)下滑，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了快速變化。在工業(yè)部門(mén)中，采礦和制造業(yè)份額從1990年的34.5%下降到2007年的25.9%，與此同時(shí)服務(wù)業(yè)份額則從46.7%增長(zhǎng)到66.7%。在1997年至2010年期間，韓國(guó)的平均工資增長(zhǎng)率為4.97%，而平均勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)率為4.85%，工資增長(zhǎng)率高于勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)率，使得在此期間的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降。

由于韓國(guó)公共養(yǎng)老金主要來(lái)自參保人員和所在企業(yè)雇主繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，經(jīng)濟(jì)增速的下滑必然引起參保人員收入和企業(yè)利潤(rùn)減少，進(jìn)而影響到韓國(guó)公共養(yǎng)老金數(shù)額。根據(jù)韓國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示。盡管從1980年以來(lái)國(guó)民養(yǎng)老金收支一直處于盈余狀態(tài)，但盈余額的增長(zhǎng)速度卻在不斷下滑，1998年增長(zhǎng)率為38.6%，到2007年降為14.9%，目前增長(zhǎng)率一直維持在7%以下的低水平，2008年和2009年甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

2.人口結(jié)構(gòu)老齡化導(dǎo)致了公共養(yǎng)老金財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和支付危機(jī)

根據(jù)OECD數(shù)據(jù)（圖2）顯示，1975年韓國(guó)的總生育率水平為3.4%，1998年降為1.4%，2013年進(jìn)一步降為1.3%，且這種總生育率不斷下降的長(zhǎng)期趨勢(shì)明顯。此外1975年韓國(guó)65歲以上老人所占比例為3.5%，1998年上升為6.6%，而2000年該比例為7.2%，2007年更是達(dá)到9.9%，這表明韓國(guó)正在經(jīng)歷快速的老齡化。根據(jù)聯(lián)合國(guó)世界人口展望報(bào)告表明，1995年韓國(guó)勞動(dòng)力適齡人口為3176萬(wàn)人，2015年勞動(dòng)力適齡人口達(dá)到峰值3621萬(wàn)，隨后勞動(dòng)力適齡人口快速減少到2100年勞動(dòng)力適齡人口僅剩2015萬(wàn)人。1995年65歲以上老人2639萬(wàn)人，2010年高達(dá)5368萬(wàn)，65歲以上老人的峰值預(yù)計(jì)在2060年達(dá)到峰值為1813萬(wàn)人。0到14歲的人口在1970年達(dá)到峰值為1325萬(wàn)，隨后迅速下降一直到2015年之后趨于平穩(wěn)。隨著適齡勞動(dòng)力人口下降和撫養(yǎng)人數(shù)趨于穩(wěn)定，人口撫養(yǎng)比將不斷加大，韓國(guó)適齡勞動(dòng)力人口的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)也隨之增大。

低出生率和人口老齡化不可避免地要求社會(huì)福利的擴(kuò)張，與此同時(shí)，由于韓國(guó)快速的老齡化使得養(yǎng)老金的繳納者不斷地減少，但同時(shí)養(yǎng)老金的受益者卻在不斷地增加。這種不平衡結(jié)構(gòu)的存在必將使得養(yǎng)老金出現(xiàn)赤字狀態(tài)，而且赤字將會(huì)隨著不斷加深的老齡化而不斷擴(kuò)大，這會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和支付危機(jī)。預(yù)計(jì)2036年國(guó)民年金支出將超過(guò)收入，2047年準(zhǔn)備金完全耗盡；公務(wù)員年金與軍人年金在2007年已赤字運(yùn)營(yíng)，私學(xué)年金到2018年支出超過(guò)收入，2026年準(zhǔn)備金也將耗盡。

3.勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)非正規(guī)化形成了公共養(yǎng)老金制度覆蓋的新盲區(qū)

伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的快速下滑，韓國(guó)維持高的就業(yè)率已不現(xiàn)實(shí)。在1997年以前，韓國(guó)的失業(yè)率基本維持在2%水平，但由于1997年的金融危機(jī)，使得韓國(guó)1998年的失業(yè)率從2.6%直接突破到7%，盡管1999年以后失業(yè)率逐漸下降，但絕大多數(shù)年份仍然在3%以上。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換期，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化也引起勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的非正規(guī)化。1980年韓國(guó)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重僅為37%，2006年猛增到66%。第三產(chǎn)業(yè)中非正規(guī)就業(yè)者比重迅速增長(zhǎng)，1990-2008年韓國(guó)非正規(guī)就業(yè)者的比重則從40%上升到50%。在2008年，非正規(guī)工人占據(jù)了韓國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的26%，大約為OECD國(guó)家平均值的兩倍，并高于2001年的17%。同時(shí)政府推進(jìn)更加靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)制度，導(dǎo)致大量非正規(guī)就業(yè)人數(shù)增加。與此同時(shí)家庭結(jié)構(gòu)也在發(fā)生重大變化，隨著婦女參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增加和少子化加劇，婦女經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與率從1985年的41.9%增加到2005年的50%。每個(gè)家庭平均人數(shù)從1985年的4.5個(gè)減少到1995年的3.3個(gè)直到2005年的2.9個(gè)。同時(shí)獨(dú)身家庭的比重也從6.9%增加到12.7%，2005年達(dá)到20%。就業(yè)狀況的不斷變化，使得現(xiàn)有公共養(yǎng)老金制度存在死角地區(qū)，無(wú)法保障非正規(guī)就業(yè)者、臨時(shí)工和婦女的養(yǎng)老權(quán)利。

4.貧富差距擴(kuò)大化減弱了公共養(yǎng)老金制度的再分配功能

在進(jìn)入中等收入國(guó)家后，韓國(guó)政府推行政治民主化改革，使得高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造的巨大財(cái)富得以均等地分配到各個(gè)職業(yè)階層。1997年以前，基尼系數(shù)明顯降低，收入分配均等化。韓國(guó)平均基尼系數(shù)1988-1997年間只有0.29，但1998年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給韓國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重打擊，造成大量工人失業(yè)，失業(yè)率達(dá)到7%，失業(yè)造成貧困人口增加，處于最低生活水平之下的貧困率由1996年的3.1%增長(zhǎng)到1998年的8.2%。基尼系數(shù)也從1996年的0.291增加到1999年的0.32，韓國(guó)的基尼系數(shù)不斷攀升。2010年間基尼系數(shù)達(dá)到0.310。隨著收入不平等的加深，老年人貧困日益成為突出問(wèn)題。2007年韓國(guó)65歲以上老年人的貧困率達(dá)到了44.6%，遠(yuǎn)高于OECD國(guó)家15.1%的平均水平。公共養(yǎng)老金具有防止老年貧困、縮小不同階層收入差距的再分配功能，但韓國(guó)貧富差距的不斷拉大，大量老年人被排除在國(guó)民年金制度之外。

二、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換檔期韓國(guó)養(yǎng)老金制度改革目標(biāo)、內(nèi)容和成效

1.公共養(yǎng)老金制度改革的目標(biāo)：分配公平性與運(yùn)行可持續(xù)性

分配公平性和運(yùn)行可持續(xù)性是養(yǎng)老金制度改革的兩個(gè)重要主題。分配公平性包括制度覆蓋面的擴(kuò)大，以及老年人貧困的緩解等方面內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)分配公平是養(yǎng)老金制度追求的終極目標(biāo)。強(qiáng)化養(yǎng)老金制度的分配公平性有利于提升貧困救濟(jì)能力和縮小貧富差距。然而分配公平是建立在制度運(yùn)行可持續(xù)性的基礎(chǔ)之上，養(yǎng)老金制度的有效運(yùn)行包括制度收入能力增強(qiáng)、支出調(diào)節(jié)機(jī)制靈活和管理水平高效率等三個(gè)方面內(nèi)容，喪失了制度運(yùn)行的可持續(xù)性，分配公平性也無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率放緩和人口結(jié)構(gòu)變化，養(yǎng)老金不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)化為國(guó)家層面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果不能積極應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)繼續(xù)擴(kuò)散為整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)疑會(huì)對(duì)已經(jīng)缺乏活力的經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。因此應(yīng)該積極維持養(yǎng)老金的可持續(xù)性，化解由此產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和全體公民的養(yǎng)老保障。同時(shí)如果僅僅追求可持續(xù)性單一目標(biāo)，必然會(huì)使得國(guó)民年金制度偏離社會(huì)共濟(jì)的軌道，失去社會(huì)公平這一本質(zhì)目標(biāo)。當(dāng)國(guó)民年金制度遭遇人口老齡化以及經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，如何協(xié)調(diào)好公平和可持續(xù)性?xún)纱竽繕?biāo)不僅對(duì)該制度自身具有重要意義，同時(shí)對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)也有重大影響。

由于20世紀(jì)60-80年代以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，韓國(guó)用于社會(huì)保障的開(kāi)支較低，往往較少顧及社會(huì)不平等現(xiàn)象造成的負(fù)面影響，原有的養(yǎng)老也主要以家庭養(yǎng)老為主，公共養(yǎng)老金最初的適用對(duì)象也主要是公務(wù)員、軍人和私立學(xué)校教職員等特殊職業(yè)年金，導(dǎo)致養(yǎng)老金制度的收入再分配效應(yīng)比較低，20世紀(jì)80年代末期政府才開(kāi)始重視公共養(yǎng)老保障制度建設(shè)。1997年亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不能有效地消除不平等和貧困問(wèn)題，貧富差距擴(kuò)大成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。針對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行、人口結(jié)構(gòu)老齡化加快、勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)非正規(guī)化和收入分配差距不斷拉大等問(wèn)題，韓國(guó)分別在1998年和2007年進(jìn)行了兩次重大的國(guó)民年金制度改革，協(xié)調(diào)分配公平性和運(yùn)行可持續(xù)性?xún)纱竽繕?biāo)。

2.公共養(yǎng)老金制度改革的內(nèi)容

一是推進(jìn)國(guó)民年金的全民化和基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，提升社會(huì)公平。為了縮小貧富差距和增強(qiáng)公共養(yǎng)老金制度的公平性，韓國(guó)政府在1998年進(jìn)行了國(guó)民年金的全民化改革，在2007年為老年人構(gòu)建了基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。（1）推進(jìn)國(guó)民年金的全民化，提高代內(nèi)與代際公平。1986年頒布的《國(guó)民年金法》（NPS）自1988年實(shí)施以來(lái)其適用對(duì)象就不斷擴(kuò)大，從最初的只適用于10人以上的企業(yè)職工，到1992年擴(kuò)大到適用于5人以上的企業(yè)勞動(dòng)者再到1995年擴(kuò)大到農(nóng)漁民。然而即使在國(guó)民年金適用范圍不斷擴(kuò)大的情況下，仍然有一些公民被排除在年金范圍之外。特別是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑和勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，國(guó)民年金的覆蓋面仍然較窄。同時(shí)在這個(gè)時(shí)期，韓國(guó)老年人口的贍養(yǎng)率和國(guó)民年金參保率都不是很高，因此，韓國(guó)在此階段改革更加重視加快提高國(guó)民年金參保率。國(guó)民年金的覆蓋面不斷擴(kuò)大。直到2006年擴(kuò)大到1人以上企業(yè)職工以及非正式職工。通過(guò)擴(kuò)大制度的覆蓋面，韓國(guó)政府將正式和非正式職工統(tǒng)一在一個(gè)制度框架下，應(yīng)對(duì)人口環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動(dòng)力市場(chǎng)和收入分配格局變化所導(dǎo)致的老齡、失業(yè)和貧困風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)一個(gè)再分配功能較強(qiáng)的養(yǎng)老金制度提高代內(nèi)與代際公平。（2）建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，緩解老年人貧困。消除老年貧困和縮小貧富差距是國(guó)民年金制度設(shè)立的初衷。但在國(guó)民年金的初設(shè)期，韓國(guó)老年人比例只有5%，且平均預(yù)期壽命達(dá)到70歲，當(dāng)時(shí)人們并未過(guò)度關(guān)注養(yǎng)老問(wèn)題。隨著人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的衰減，老年人養(yǎng)老問(wèn)題在韓國(guó)日益突出。由于國(guó)民年金的限制性標(biāo)準(zhǔn)，韓國(guó)超過(guò)一半的老年人無(wú)法享受?chē)?guó)民年金，這使得大量韓國(guó)老年人陷入貧困。為了保障低收入老年人的基本生活，韓國(guó)在2007年正式建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，為年齡在65歲以上并且收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的70%的老年人提供基本的生活保障。其領(lǐng)取額為平均工資的5%。通過(guò)基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的實(shí)施，進(jìn)一步緩解了國(guó)民年金邊緣化問(wèn)題，同時(shí)給予低收入的老年人最低生活保障。

二是實(shí)施國(guó)民年金的參數(shù)改革和基金制改革，提高國(guó)民年金運(yùn)行可持續(xù)性。為了應(yīng)對(duì)韓國(guó)人口老齡化的日益加劇和預(yù)算平衡能力的減弱，韓國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行參數(shù)改革和基金制改革。（1）實(shí)施制度參數(shù)改革，完善抵御人口老齡化的自動(dòng)平衡機(jī)制。韓國(guó)《國(guó)民年金法》最初規(guī)定，韓國(guó)國(guó)民年金參與者的初始繳費(fèi)比率為3%，以后每五年提高3個(gè)百分點(diǎn)直至達(dá)到9%的繳費(fèi)比率，投保20年即可獲得全額年金，投保40年的平均收入替代率將達(dá)到70%。韓國(guó)的“低繳費(fèi)-高收益”結(jié)構(gòu)是在經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和老人撫養(yǎng)率不會(huì)急劇上升的前提下設(shè)計(jì)的，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，“低繳費(fèi)率-高收益”有其存在的現(xiàn)實(shí)條件，但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入中低增長(zhǎng)時(shí)期，繼續(xù)實(shí)施“低繳費(fèi)率-高收益”必然帶來(lái)不可持續(xù)性。為了應(yīng)對(duì)國(guó)民年金不平衡的收支結(jié)構(gòu)，韓國(guó)對(duì)養(yǎng)老金替代率進(jìn)行調(diào)整。2007年政府將投保40年的年金受益人的平均替代率從70%下降到50%，以后每年以0.5%遞減，計(jì)劃2028年前調(diào)整到40%。在繳費(fèi)比率上，由于職工對(duì)提高繳存比率比較敏感，韓國(guó)政府沒(méi)有改變9%的繳費(fèi)比率。但是對(duì)農(nóng)漁民的繳費(fèi)比率進(jìn)行了調(diào)整，2000年農(nóng)漁民的繳費(fèi)比率為4%，但是以后每年將會(huì)增加一個(gè)百分點(diǎn)，到2005年增加到9%的水平。（2）調(diào)整國(guó)民年金最低領(lǐng)取年齡，應(yīng)對(duì)國(guó)民年金財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。韓國(guó)國(guó)民年金初始的繳費(fèi)率以及替代率是依據(jù)當(dāng)時(shí)人們的預(yù)期壽命水平制定的。隨著人們預(yù)期壽命不斷地增加，勢(shì)必造成年金領(lǐng)取者繳費(fèi)時(shí)間相對(duì)較短而退休后年金領(lǐng)取時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)的不平衡結(jié)構(gòu)。這種不平衡的繳費(fèi)和領(lǐng)取國(guó)民年金年限將會(huì)造成國(guó)民年金收支出現(xiàn)赤字，其自身可持續(xù)性難以為繼。為了應(yīng)對(duì)最低領(lǐng)取年齡標(biāo)準(zhǔn)過(guò)早對(duì)年金財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，韓國(guó)制定了在1999-2033年間逐漸推遲退休年齡計(jì)劃，調(diào)整國(guó)民年金最低領(lǐng)取年齡。從2013年開(kāi)始在現(xiàn)有60歲最低領(lǐng)取年齡的基礎(chǔ)之上，以五年為一個(gè)周期，每期將最低領(lǐng)取年齡在原有基礎(chǔ)之上提高一年，直到2033年達(dá)到65歲的標(biāo)準(zhǔn)。（3）改善年金基金運(yùn)營(yíng)，提高國(guó)民年金運(yùn)行可持續(xù)性。韓國(guó)國(guó)民年金具有不完全積累性質(zhì)，保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)率有助于實(shí)現(xiàn)運(yùn)行可持續(xù)性。在1998年之前國(guó)民年金是由財(cái)政部來(lái)直接管理，同時(shí)由于公共資本管理基金中存在強(qiáng)制存款制度，國(guó)民年金投資收益率相對(duì)于進(jìn)行其他金融投資的收益率較低。在1998年國(guó)民年金制度改革中，韓國(guó)廢除了公共資本管理基金中的強(qiáng)制存款制度，確定衛(wèi)生福利部作為國(guó)民年金主管機(jī)構(gòu)。同時(shí)成立國(guó)民年金基金管理中心，專(zhuān)門(mén)進(jìn)行國(guó)民年金投資，國(guó)民年金基金管理中心成立以來(lái)積極進(jìn)行國(guó)內(nèi)外各種金融領(lǐng)域的投資，通過(guò)擴(kuò)大投資范圍實(shí)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)分散化，國(guó)民年金的投資收益率有了很大程度的增加。

3.公共養(yǎng)老金制度的改革成效

通過(guò)改革，韓國(guó)在公平和可持續(xù)性?xún)纱竽繕?biāo)之間實(shí)現(xiàn)了較好的平衡。建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度和修訂《國(guó)民年金法》的適用對(duì)象，使得國(guó)民年金真正實(shí)現(xiàn)了全民化，全部公民均可以享受年金制度帶來(lái)的收益。通過(guò)調(diào)整繳存收益比率以及提高年金領(lǐng)取的最低年齡標(biāo)準(zhǔn)，解決了由于制度設(shè)計(jì)之初內(nèi)在的不平衡所帶來(lái)的不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)獨(dú)立、科學(xué)的基金管理也使得年金盈余收益有了較大幅度的提高，并進(jìn)一步降低了年金不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)近些年來(lái)的養(yǎng)老金制度改革。韓國(guó)國(guó)民年金的繳費(fèi)人數(shù)迅速增加。1999年只有1626.2萬(wàn)人，2013年已經(jīng)達(dá)到2074.5萬(wàn)人。領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)和比例迅速增長(zhǎng)，2008年65歲以上老人共有5069273人，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人數(shù)為2897649人，受益率達(dá)到57.2%，到了2013年65歲以上老人共有6250986人，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人數(shù)為4045311人。受益率提高到64.7%。2007年養(yǎng)老金制度改革之前，韓國(guó)養(yǎng)老金將在2046年左右枯竭，2007年通過(guò)降低養(yǎng)老金替代率，將養(yǎng)老金枯竭的時(shí)間向后推遲到2060年，緩解了養(yǎng)老金財(cái)政壓力。韓國(guó)公共養(yǎng)老金制度改革不僅注重其對(duì)退休者的保障功能和在福利分配上的公平性，還重視其經(jīng)濟(jì)功能，根據(jù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的參數(shù)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，努力降低其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響，起到了社會(huì)托底作用。

三、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換檔期我國(guó)養(yǎng)老金制度改革的政策取向

根據(jù)聯(lián)合國(guó)世界人口預(yù)測(cè)方案預(yù)測(cè)，我國(guó)將在2024年步入中度老齡化社會(huì)，而且我國(guó)的老齡化速度要遠(yuǎn)快于其他國(guó)家。在這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)下，建立適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老金制度，要更加注重公平和可持續(xù)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

1.建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化相匹配的養(yǎng)老金制度

養(yǎng)老金制度不應(yīng)該是一個(gè)靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，而應(yīng)具備足夠的活力，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化做出相應(yīng)調(diào)整。縱觀(guān)韓國(guó)的公共養(yǎng)老金改革，我們發(fā)現(xiàn)韓國(guó)政府能夠很好地根據(jù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的參數(shù)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金制度與人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動(dòng)力市場(chǎng)和收入分配格局的匹配。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速和人口老齡化加速都對(duì)當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系產(chǎn)生巨大的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老金制度改革不能夠僅僅局限于制度體系內(nèi)部調(diào)整，僅僅實(shí)施短期的參數(shù)改革并不能解決財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，要把養(yǎng)老金制度改革置于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和收入分配格局變化的框架之中，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和人口新常態(tài)相適應(yīng)的多層次養(yǎng)老保障體系。這是養(yǎng)老金制度改革的基本方向。通過(guò)完善養(yǎng)老金的制度規(guī)則，理順養(yǎng)老金與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提升和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。

2.養(yǎng)老金制度的完善要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與可持續(xù)性?xún)纱竽繕?biāo)的動(dòng)態(tài)一致性

從2005年開(kāi)始。我們國(guó)家就著力建設(shè)覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系。2014年人社部就啟動(dòng)了全民參保登記計(jì)劃，“十三五”規(guī)劃建議明確提出實(shí)施“全民參保計(jì)劃”，便是基于社會(huì)公平目的，確保全體公民特別是社會(huì)中低收入者都能參保并享受應(yīng)有待遇。加快居民養(yǎng)老金城鄉(xiāng)并軌、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)并軌等制度進(jìn)程，消除身份和地位的差別，也是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但與社會(huì)公平取得的巨大進(jìn)步相比，養(yǎng)老金自身的可持續(xù)性卻令人擔(dān)憂(yōu)，養(yǎng)老金缺口的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。這就要求養(yǎng)老金制度改革既要實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民的體面生活，又要實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與可持續(xù)性?xún)纱竽繕?biāo)的動(dòng)態(tài)一致性。

首先，通過(guò)建立國(guó)家層次統(tǒng)籌的養(yǎng)老金制度防止碎片化帶來(lái)的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力下降。我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老金制度還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)層面統(tǒng)籌，這導(dǎo)致養(yǎng)老金政策碎片、制度設(shè)計(jì)和福利享受存在嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府可以隨意提高或降低養(yǎng)老金的繳費(fèi)水平和養(yǎng)老待遇，這使得當(dāng)前養(yǎng)老金制度的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差。因此。必須盡快建立國(guó)家層次統(tǒng)籌的養(yǎng)老金制度。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金賬戶(hù)在全國(guó)范圍內(nèi)的自由轉(zhuǎn)移銜接，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

其次，建立基本養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機(jī)制，堅(jiān)持精算平衡原則，實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革，適度推進(jìn)名義賬戶(hù)轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大個(gè)人賬戶(hù)比例，適應(yīng)預(yù)期壽命增長(zhǎng)、就業(yè)能力提升的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)，逐步延長(zhǎng)最低領(lǐng)取年齡，提高制度自身的激勵(lì)性。進(jìn)而提高制度的收入能力，既要使退休人員基本生活得到保障，適當(dāng)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，又要防止養(yǎng)老金自身內(nèi)部存在不平衡結(jié)構(gòu)降低養(yǎng)老金的不可持續(xù)。

第三，針對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老金年收益率過(guò)低狀況，應(yīng)該設(shè)立公共養(yǎng)老金基金，實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，由獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)基金進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）