大氣污染的跨域協(xié)同治理研究
——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?/h1>
2016-11-26 05:27:13毛春梅曹新富
毛春梅，曹新富
(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)
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大氣污染的跨域協(xié)同治理研究
——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?/p>
毛春梅，曹新富
(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)
大氣污染聯(lián)防聯(lián)治是推進(jìn)大氣污染有效治理、改善區(qū)域空氣質(zhì)量的有效途徑。立足于大氣污染治理的區(qū)域公共產(chǎn)品屬性，以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?，?gòu)建區(qū)域大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)，并提出多元主體間協(xié)同是基礎(chǔ)、主體間動(dòng)力驅(qū)動(dòng)是關(guān)鍵、合作機(jī)制創(chuàng)新完善是根本、外部環(huán)境優(yōu)化是保障的系統(tǒng)運(yùn)行路徑。
大氣污染；聯(lián)防聯(lián)治；長(zhǎng)三角區(qū)域；協(xié)同治理
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，大氣污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，嚴(yán)重威脅了公眾的生命健康，影響我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。由于大氣污染呈現(xiàn)明顯的跨域性特征，僅靠某一行政區(qū)域單獨(dú)采取治理措施，難以徹底解決污染的區(qū)域交叉問(wèn)題。因此，打破行政邊界、實(shí)施區(qū)域協(xié)同治理、建立一體化治理體系，是有效治理大氣污染的關(guān)鍵。長(zhǎng)三角區(qū)域(江蘇省、浙江省、安徽省和上海市)是我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域，2015年以僅占全國(guó)3.7%的土地面積、16%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)23.64%的GDP，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最重要的增長(zhǎng)極。但是，長(zhǎng)三角區(qū)域長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠大規(guī)模投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，能源消耗量巨大、污染物排放密集、大氣復(fù)合污染尤為嚴(yán)重?！?013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》披露：2013年長(zhǎng)三角區(qū)域平均霾日數(shù)超過(guò)100天，污染類型為復(fù)合型，為全國(guó)霧霾污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一，嚴(yán)重影響了公眾的身體健康[1]。因此，研究長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染跨域協(xié)同治理機(jī)制顯得尤為必要。
一、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
為了綜合治理區(qū)域大氣污染問(wèn)題，2014年1月7日，滬蘇浙皖三省一市和國(guó)家八部委遵循“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的工作原則建立了長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，成立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，并在上海市環(huán)保局常設(shè)協(xié)作小組辦公室，建立起“會(huì)議協(xié)商、分工協(xié)作、共享聯(lián)動(dòng)、科技協(xié)作、跟蹤評(píng)估”5個(gè)工作機(jī)制，有效加強(qiáng)了省市、部門間的協(xié)作與配合。此外，三省一市還從污染源控制著手，注重運(yùn)用法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多種手段，協(xié)商出臺(tái)了《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》以及《長(zhǎng)三角區(qū)域空氣重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》，基本統(tǒng)一了預(yù)警啟動(dòng)條件和主要應(yīng)急措施，初步完成了區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)中心一期建設(shè)，發(fā)布了區(qū)域預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)信息。通過(guò)多手段并行，區(qū)域空氣質(zhì)量顯著改善，主要污染物排放量總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，尤其是為南京青奧會(huì)的成功舉辦發(fā)揮了重要保障作用。盡管如此，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治面臨的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。首先，長(zhǎng)三角區(qū)域城市空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例距離2016年李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告中提出的地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率超過(guò)80%還有相當(dāng)大的差距。其次，現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)城市PM2.5和PM10的排放量仍然無(wú)法達(dá)到國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)《2015中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，長(zhǎng)三角區(qū)域2015年P(guān)M2.5平均濃度為53 ug/m3，有24個(gè)城市超標(biāo)，僅浙江省舟山市達(dá)標(biāo)；PM10平均濃度為83 ug/m3，有19個(gè)城市超標(biāo)[2]。可見(jiàn)，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治取得了一定的成效，但形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治中尚存在以下突出問(wèn)題。
1. 地區(qū)政策協(xié)同較弱
政策協(xié)同是政府間協(xié)同的核心和邏輯起點(diǎn)，決定大氣污染治理成效。目前長(zhǎng)三角區(qū)域在屬地管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、考核等方面不統(tǒng)一，差異性較大，未能從區(qū)域整體層面對(duì)區(qū)域內(nèi)的能源開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局以及未來(lái)發(fā)展定位等形成有效的引導(dǎo)和約束。地方政府出于各自利益訴求，使環(huán)境協(xié)調(diào)治理在某些領(lǐng)域產(chǎn)生合作障礙。政策不協(xié)同是導(dǎo)致后續(xù)節(jié)能減排較為乏力的重要原因。
2. 行政協(xié)調(diào)功能有限
長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組是大氣污染合作治理的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，目前結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，功能有限。首先，其小組成員由各地區(qū)行政負(fù)責(zé)人組成，在權(quán)力層級(jí)、人員編制、權(quán)限設(shè)定等方面尚未形成正式的制度，組織化程度不高；其次，協(xié)作小組發(fā)揮作用最主要的形式還是通過(guò)“行政磋商”，這種磋商的形式往往在觸及實(shí)質(zhì)性的利益問(wèn)題時(shí)由于分歧難以調(diào)解而無(wú)法達(dá)成共識(shí)[3]；第三，協(xié)作小組缺乏對(duì)區(qū)域內(nèi)違法行為的執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)和監(jiān)督權(quán)，威懾力量不夠。
3. 環(huán)保職能交叉重疊
大氣污染的成因十分復(fù)雜，有化石燃料燃燒、工業(yè)企業(yè)排污和機(jī)動(dòng)車尾氣排放等來(lái)源，而管理這些污染源的職能分散在環(huán)保部、發(fā)改委、能源局等多個(gè)部門。目前，部門職責(zé)不清或交叉重疊等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，職能定位模糊或權(quán)限不明確的地方往往成為利益的交叉點(diǎn)，部門之間常常暴露出利益相爭(zhēng)、責(zé)任推諉的現(xiàn)象，難以有效整合目標(biāo)和資源。因此，加強(qiáng)地方政府內(nèi)部多個(gè)部門之間的職能分工與協(xié)作顯得尤為必要。
4. 社會(huì)參與程度較低
目前，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治主要依靠府際合作予以推動(dòng)，社會(huì)組織和公眾參與程度較低。以上海市為例，截至2014年10 月，上海市共有各類環(huán)保組織130 個(gè)，其中超過(guò)50%的生態(tài)環(huán)境類組織都是在近5 年內(nèi)成立的。由于環(huán)保組織成立的時(shí)間較短、自身影響力和能力較弱等，限制了其參與的深度和廣度。另外，公眾參與的渠道也較為單一，長(zhǎng)期以來(lái)主要充當(dāng)“末端參與”和“事發(fā)后參與”角色，在環(huán)保訴求表達(dá)、環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督等方面話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重不足[4]。
5. 法律保障水平不足
新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)保意識(shí)上突破了原有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地治理模式，提出了要建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，但是受屬地觀念制約，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治始終未能走出“行政區(qū)”管理的掣肘，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍舊處于條塊分割狀態(tài)。而且，新《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治也缺乏相應(yīng)的體制和機(jī)制安排，相關(guān)規(guī)定存在基本原則缺失、可實(shí)施性不強(qiáng)、地方利益失衡、法律責(zé)任模糊等問(wèn)題[5]。制度保障水平的不足，使得大氣污染治理困難重重。
二、制約長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治效果的因素
大氣污染合作治理主要取決于地方政府的意愿和能力，而這種意愿和能力很大程度上受到自身發(fā)展程度和相關(guān)體制機(jī)制安排的影響，它們共同組成了一個(gè)非線性約束域，制約著地方政府大氣污染合作治理的廣度和深度。
1. 現(xiàn)行治理模式不合理
從宏觀層面來(lái)看，現(xiàn)行以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、由中央和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的屬地治理模式已經(jīng)成為制約大氣污染合作治理效果的重要因素。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，一是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行治理違背了大氣流動(dòng)的自然規(guī)律，易形成一種閉合性和機(jī)械化的治理形態(tài)，個(gè)別地區(qū)甚至通過(guò)轉(zhuǎn)移大氣污染的外部成本而獲得自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，屬地治理模式不利于生態(tài)治理上的集體行動(dòng)；二是該治理模式主要依賴自上而下的命令和控制，當(dāng)區(qū)域性的公共事務(wù)出現(xiàn)時(shí)，往往通過(guò)政府間橫向“行政磋商”的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)共同利益，這種“行政磋商”的形式往往由于體制慣性、利益沖突以及缺乏強(qiáng)制力等，難以達(dá)成有效共識(shí)。從微觀層面來(lái)看，地方政府內(nèi)部存在多個(gè)職能部門，這些部門大多數(shù)是基于科層制組織和設(shè)計(jì)的，目的是憑借權(quán)力的層級(jí)節(jié)制和職能分工提高專業(yè)化水平和資源配置效率。然而，隨著公共事務(wù)復(fù)雜性的增加，許多事務(wù)已經(jīng)超出了單一部門職能和邊界的范圍，科層制的組織結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代整體理念和復(fù)合理念下功能整合的要求，如果不加以變革，就會(huì)成為阻礙目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙。在公共選擇理論視角下，地方政府部門也是理性經(jīng)濟(jì)人，都本能地追求部門利益最大化，在職責(zé)不清或權(quán)限不明確的地方，部門之間容易暴露出利益相爭(zhēng)，互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，使組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。
2. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡
當(dāng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡時(shí)，在顯性層面上，地區(qū)之間會(huì)呈現(xiàn)出差異化和多元化的發(fā)展訴求和資源訴求。從長(zhǎng)三角區(qū)域及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重(表1)，可見(jiàn)上海、江蘇和浙江都已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，對(duì)自然資源尤其是能源的依賴將會(huì)大大降低，而處于工業(yè)化中期的安徽對(duì)自然資源尤其是煤炭、石油等資源的依賴性相對(duì)較大，產(chǎn)生的環(huán)境污染相對(duì)嚴(yán)重。除此之外，各省市內(nèi)部可能也會(huì)出現(xiàn)發(fā)展訴求和資源訴求不一致的情況。在隱性層面上，政府間關(guān)系“首先是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系，利益關(guān)系是政府間最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系?！盵6]實(shí)行大氣污染的聯(lián)防聯(lián)治意味著一些相對(duì)落后的地區(qū)不僅要直接承擔(dān)大氣污染治理過(guò)程中的投入，還要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的間接性經(jīng)濟(jì)損失。在現(xiàn)今政府績(jī)效考核機(jī)制偏重GDP的情況下，地方政府官員在綜合考慮成本和收益后，將會(huì)選擇搭便車、消極應(yīng)對(duì)等。美國(guó)學(xué)者奧爾森認(rèn)為個(gè)體的理性將會(huì)導(dǎo)致集體的非理性，政府間的利益博弈將會(huì)使大氣污染聯(lián)防聯(lián)治陷入集體行動(dòng)的困境。
表1 長(zhǎng)三角區(qū)域及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重(2015年)
資料來(lái)源：根據(jù)上海市、江蘇省、浙江省和安徽省2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理。
3. 合作治理機(jī)制不完善
目前，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治仍然處于探索階段，在協(xié)商決策、公眾參與、信息共享、利益補(bǔ)償?shù)群献髦卫頇C(jī)制方面尚不完善(表2)，這也是制約其聯(lián)防聯(lián)治效果的重要原因。
表2 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染合作治理機(jī)制原因梳理
三、大氣污染跨域協(xié)同治理系統(tǒng)的構(gòu)建
自20世紀(jì)90年代初國(guó)外提出協(xié)同治理的概念之后，我國(guó)迅速掀起了協(xié)同治理的研究熱潮，被廣泛應(yīng)用于解釋和指導(dǎo)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。從實(shí)踐基礎(chǔ)看，這主要源于公民社會(huì)的崛起、社會(huì)形態(tài)的多元化以及公共事務(wù)復(fù)雜性的增強(qiáng)，傳統(tǒng)以政府為中心的科層制治理容易導(dǎo)致政府失靈、結(jié)構(gòu)松散、效率低下及碎片化等問(wèn)題，構(gòu)建政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等多元主體協(xié)同治理機(jī)制成為政府?dāng)[脫困境的一種戰(zhàn)略方式選擇。從理論來(lái)源看，協(xié)同治理理論融合了自然科學(xué)中的協(xié)同理論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論，屬于交叉學(xué)科的范圍，主要包括兩層含義：一是協(xié)同，強(qiáng)調(diào)的是在一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)系統(tǒng)中通過(guò)各個(gè)屬性不同的子系統(tǒng)間的相互協(xié)調(diào)合作和彼此嚙合，使整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。二是治理，強(qiáng)調(diào)的是吸納更多的參與主體和創(chuàng)新管理理念及方法手段。英國(guó)治理理論的權(quán)威學(xué)者斯托克以主導(dǎo)要素、實(shí)踐方式以及保障機(jī)制為切入點(diǎn)，分析了治理過(guò)程中協(xié)同程度較高的協(xié)同模式，認(rèn)為協(xié)同模式在主導(dǎo)要素上，主要以協(xié)作思維為核心，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府引導(dǎo)和制度規(guī)約，構(gòu)建多中心治理體系。在實(shí)踐方式上，強(qiáng)調(diào)最大程度上發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的治理效能。在保障機(jī)制上，協(xié)同模式強(qiáng)調(diào)構(gòu)建微觀的基礎(chǔ)，特別是價(jià)值認(rèn)知的引導(dǎo)機(jī)制和利益分配的均衡機(jī)制，從而保障協(xié)同模式的長(zhǎng)效運(yùn)行[7]。
協(xié)同治理理論對(duì)于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重要的參考價(jià)值。大氣污染具有明顯的區(qū)域性、外溢性和無(wú)界化特征，而大氣環(huán)境的改善又具有顯著的公共產(chǎn)品特征和溢出效應(yīng)。按照薩繆爾森的定義：“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品，無(wú)論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們，它們帶來(lái)的好處不可分割地散布到整個(gè)社會(huì)里?！盵8]這也就意味著區(qū)域公共產(chǎn)品從技術(shù)的角度難以清晰地界定產(chǎn)權(quán)而做到排他性，而且區(qū)域公共產(chǎn)品供給相較于傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給，呈現(xiàn)出空間性和行政跨域性特征，更加強(qiáng)調(diào)多政府主體間合作的實(shí)現(xiàn)[9]，市場(chǎng)主體、非政府組織和公民社會(huì)在提供這類產(chǎn)品時(shí)往往容易陷入失靈的狀態(tài)，尤其在我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育程度不高的情況下，過(guò)分強(qiáng)調(diào)多中心治理顯得本末倒置。不過(guò)，市場(chǎng)和公民社會(huì)的參與可以有效彌補(bǔ)政府單中心治理的短板，提升大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的整體效果。因此，大氣污染的協(xié)同治理首先應(yīng)當(dāng)是政府之間的協(xié)同即府際協(xié)同治理，其次才是政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間的協(xié)同，市場(chǎng)和社會(huì)是政府力量的有效補(bǔ)充，與政府之間形成一種良好的合作伙伴關(guān)系。在大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)(圖1)中，4個(gè)大圓圈分別代表不同的政府子系統(tǒng)，圓圈大小代表各政府主體的利益大?。恢虚g小圓圈是公共利益與各政府主體自身利益之間的交叉利益[10]；在政府間協(xié)同系統(tǒng)以外，分布著以企業(yè)、非政府組織和社會(huì)公眾為代表的龐大的市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)作參與系統(tǒng)，它們與政府間協(xié)同系統(tǒng)之間形成一種良性互動(dòng)。整個(gè)大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)在制度和機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，向外輸出執(zhí)行效能。同時(shí)，整個(gè)系統(tǒng)具有開(kāi)放性，與外部環(huán)境進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量交換。
1. 多元主體間協(xié)同是基礎(chǔ)
協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間相互協(xié)調(diào)和整合，共同組成一個(gè)高效化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的利益相關(guān)者除了政府以外，還包括企業(yè)、環(huán)保類非政府組織和公民。在府際協(xié)同的前提下，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合作治理有利于多種主體共同承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。因此，各級(jí)政府應(yīng)擯棄全能型政府的邏輯，積極引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)參與大氣污染治理，同時(shí)明確其功能定位。
對(duì)企業(yè)而言，一是嚴(yán)格遵守國(guó)家相關(guān)環(huán)保規(guī)定，切實(shí)履行環(huán)保義務(wù)，努力做到合法、高效、安全和清潔生產(chǎn)；二是努力攻克環(huán)保技術(shù)瓶頸，從源頭和生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行控制；三是加快自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)，走生態(tài)循環(huán)發(fā)展之路；四是定期公布廢氣排放信息，自覺(jué)接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督。
對(duì)非政府組織而言，其獨(dú)特的民間性、非政府性、志愿公益性在環(huán)境治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)[11]:一是協(xié)助政府將政策意圖轉(zhuǎn)達(dá)社會(huì)成員，對(duì)公眾參與進(jìn)行組織和引導(dǎo)，提高社會(huì)的節(jié)能環(huán)保意識(shí)；二是通過(guò)科學(xué)研究，為政府環(huán)保政策的制定提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支持；三是代表公眾利益與政府進(jìn)行溝通和協(xié)商，不斷提高政府決策的科學(xué)化和民主化；四是協(xié)助政府對(duì)企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行有效監(jiān)督，迫使企業(yè)嚴(yán)格履行社會(huì)責(zé)任。
對(duì)社會(huì)公眾而言，一是要樹(shù)立節(jié)能環(huán)保意識(shí)，做到綠色生活、綠色消費(fèi)和綠色出行；二是要通過(guò)環(huán)保聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)媒體以及人大代表等多種途徑合理表達(dá)自身利益訴求，參與政府環(huán)保政策的制定；三是發(fā)揮好監(jiān)督作用，對(duì)企業(yè)的不法環(huán)境行為進(jìn)行舉報(bào)；四是合法、規(guī)范、有序地參與到環(huán)保事務(wù)和項(xiàng)目的決策、論證和末端監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)中，保障政府決策的民主性和科學(xué)性。
2. 主體間動(dòng)力驅(qū)動(dòng)是關(guān)鍵
多元主體間協(xié)同是大氣污染治理的邏輯起點(diǎn)，由于多元主體間利益偏好和價(jià)值訴求不一致，還存在治理動(dòng)力和積極性不足的問(wèn)題，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種政策工具和手段提升各個(gè)主體的積極性，使它們圍繞同一個(gè)目標(biāo)而進(jìn)行力量協(xié)作和整合。
圖1 大氣污染跨域協(xié)同治理系統(tǒng)
(1)政府治理動(dòng)力驅(qū)動(dòng)
利益關(guān)系是政府間最核心的關(guān)系，能否協(xié)調(diào)好政府間利益關(guān)系是區(qū)域大氣污染治理面臨的首要挑戰(zhàn)。為此，建議建立生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同利益主體的利益，該機(jī)制的核心原則為“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”，它能夠?qū)⒂绊懮鷳B(tài)環(huán)境行為的外部成本內(nèi)部化，進(jìn)而保護(hù)自然環(huán)境，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)主體間關(guān)系的制度安排[12]。在大氣污染治理過(guò)程中，落后地區(qū)不僅要直接承擔(dān)治理方面的成本，還要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的間接性經(jīng)濟(jì)損失，而其環(huán)境質(zhì)量的改善具有很強(qiáng)溢出效應(yīng)。因此，從公平角度而言，上海有必要向安徽給予適當(dāng)補(bǔ)償，用于彌補(bǔ)其損失。為了促進(jìn)生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制的高效運(yùn)行，建議建立區(qū)域大氣污染治理專項(xiàng)基金，資金來(lái)源可采取“中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域政府間籌集、社會(huì)協(xié)助”籌資模式，各地區(qū)資金籌集和分配比例應(yīng)根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，兼顧公平和效率。
(2)市場(chǎng)治理動(dòng)力驅(qū)動(dòng)
政府可以合理運(yùn)用稅收、價(jià)格和補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)企業(yè)參與大氣污染治理的積極性。具體而言，一是積極探索和建立健全區(qū)域排污權(quán)交易市場(chǎng)，允許企業(yè)之間通過(guò)市場(chǎng)交易的方式相互調(diào)劑排污量，讓市場(chǎng)自發(fā)形成最符合成本效益的降低排放途徑；二是要發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，積極踐行企業(yè)“領(lǐng)跑者”制度，對(duì)能效、排污強(qiáng)度達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)企業(yè)給予鼓勵(lì)，對(duì)能耗超過(guò)國(guó)家和地區(qū)規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)及企業(yè)，加大差別化電價(jià)和懲罰性電價(jià)實(shí)施力度；三要改革排污收費(fèi)制度，實(shí)行差別化排污收費(fèi)政策，擴(kuò)大污染物排污費(fèi)征收范圍，研究征收工業(yè)粉塵排污費(fèi)、揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)，并制定相應(yīng)的征收管理辦法；四是要建立大氣污染防治專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，用于環(huán)?？蒲小⒐?jié)能環(huán)保設(shè)備的投入以及節(jié)能環(huán)保的獎(jiǎng)勵(lì)；五是大力實(shí)施綠色信貸政策，對(duì)企業(yè)主動(dòng)清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排予以更高的信貸支持力度，對(duì)兩高行業(yè)設(shè)置嚴(yán)厲的貸款門檻，充分利用金融杠桿保護(hù)環(huán)境。
(3)社會(huì)治理動(dòng)力驅(qū)動(dòng)
在環(huán)保類非政府組織層面，各級(jí)政府要積極培育環(huán)保類非政府組織，在設(shè)立登記、公共財(cái)政支持和能力扶持等方面給予相應(yīng)的保障和幫助，同時(shí)要為其參與大氣污染治理提供組織路徑和制度安排，以最大限度發(fā)揮其協(xié)同正效應(yīng)。在公眾層面，政府可以通過(guò)新聞宣傳、社會(huì)宣傳、全民環(huán)境教育以及建立獎(jiǎng)懲機(jī)制等，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)新聞媒體和社會(huì)公眾全程參與到大氣污染防治的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)。同時(shí)，政府應(yīng)該創(chuàng)新實(shí)踐方式，不斷拓寬各利益相關(guān)方參與決策的渠道，努力構(gòu)建政府、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾定期協(xié)商溝通的平臺(tái)和相關(guān)配套的聽(tīng)證制度和對(duì)話機(jī)制，注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體在利益表達(dá)和聚合中的巨大作用，保障利益主體，特別是處于弱勢(shì)地位的群體自由、平等、充分、合理地表達(dá)自身的利益訴求，以實(shí)現(xiàn)跨地域事務(wù)利益共識(shí)的達(dá)成。
3. 合作機(jī)制創(chuàng)新完善是根本
在現(xiàn)有行政邊界客觀存在且難以完全消除的情況下，只有通過(guò)合作制度的創(chuàng)新完善來(lái)不斷消除因行政壁壘及體制機(jī)制造成的合作障礙，推進(jìn)大氣污染協(xié)同治理的一體化進(jìn)程。
(1)統(tǒng)一協(xié)商決策機(jī)制
大氣污染跨域協(xié)同治理需要建立更加有效的統(tǒng)一協(xié)商決策機(jī)制，以積極推進(jìn)各級(jí)政府的分工協(xié)作和多部門的整體聯(lián)動(dòng)。建議籌建高于省部級(jí)的、具有執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督處罰權(quán)的區(qū)域大氣污染協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)[13]，充分發(fā)揮該機(jī)構(gòu)在大氣污染跨域協(xié)同治理中的統(tǒng)一決策與協(xié)調(diào)作用，為地方政府間的協(xié)作搭建平臺(tái)，提高地方政府參與的動(dòng)力和積極性。為此，應(yīng)理順區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，在事權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)為依托建立制度化和常規(guī)化的重大事項(xiàng)協(xié)商制度、經(jīng)常性的溝通制度、治理項(xiàng)目合作制度以及區(qū)域公約制度等[14]。在這些機(jī)制下，國(guó)家環(huán)保部、發(fā)改委、能源部、政府、非政府組織、專家學(xué)者、相關(guān)技術(shù)人員等就區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略與大氣環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略之間的銜接、立法、執(zhí)法以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嬲归_(kāi)對(duì)話和協(xié)商，達(dá)成一致性共識(shí)。
(2)頂層設(shè)計(jì)機(jī)制
大氣污染防治必須從區(qū)域?qū)用嬷贫ù髿馕廴痉乐蔚恼w規(guī)劃，構(gòu)建起以改善區(qū)域空氣質(zhì)量和保障公眾健康為總體目標(biāo)的新型大氣污染聯(lián)防聯(lián)治體系。首先，要依據(jù)綠色發(fā)展理念，在分析長(zhǎng)三角資源環(huán)境容量承載力、大氣環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，基于地理特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污染程度、空間分布等指標(biāo)合理劃分不同等級(jí)的控制區(qū)域，對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局、能源開(kāi)發(fā)和利用戰(zhàn)略以及交通發(fā)展等多領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，合理分配各地方具體治污指標(biāo)及空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，做到公正合理[15]。其次，在區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃和分級(jí)控制區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，各省市自上而下分解政策目標(biāo)與任務(wù)，細(xì)化落實(shí)各地區(qū)各部門的行動(dòng)方案和控制措施，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，層層傳導(dǎo)責(zé)任和壓力，形成橫向協(xié)調(diào)一致，縱向貫穿到底的推動(dòng)政策落實(shí)的工作合力[16]。
(3)信息共享機(jī)制
大氣污染治理過(guò)程中要充分發(fā)揮信息化手段的作用，通過(guò)跨地區(qū)和跨部門的信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，建設(shè)具有公開(kāi)性、透明性、實(shí)時(shí)性等特點(diǎn)的區(qū)域性信息平臺(tái)，以便在最短的時(shí)間內(nèi)查明污染源，采取有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)措施，將污染影響降到最低。同時(shí)，盡快統(tǒng)一區(qū)域大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，健全長(zhǎng)三角區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，充分實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等信息的統(tǒng)一發(fā)布和及時(shí)預(yù)警。此外，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)治理技術(shù)成果、管理經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)法信息以及可能造成跨界大氣影響的污染事故信息等的無(wú)障礙共享，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，提升整體性治理效能。
(4)目標(biāo)考核和責(zé)任追究機(jī)制
大氣污染的治理涉及各個(gè)地區(qū)治理目標(biāo)和任務(wù)的履行情況，必須建立科學(xué)的目標(biāo)考核和責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定大氣污染物排放總量較大的地區(qū)和行業(yè)承擔(dān)更大的減排責(zé)任，倒逼地方政府和企業(yè)加大污染治理和落后產(chǎn)能淘汰的力度。建議引入第三方評(píng)估機(jī)制，由第三方負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和主要污染物排放總量減排等情況進(jìn)行科學(xué)化和系統(tǒng)化的分析，以進(jìn)一步確認(rèn)各地區(qū)采取措施的執(zhí)行力和有效性。對(duì)超額完成治理目標(biāo)和任務(wù)的地區(qū)予以一些獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠條件，而對(duì)未完成的地區(qū)則進(jìn)行更多的環(huán)保融資份額攤派。同時(shí)，要從區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建常態(tài)化的巡查走訪機(jī)制，實(shí)地考察各地區(qū)大氣污染治理目標(biāo)及任務(wù)完成情況，避免各職能部門相互扯皮，推諉責(zé)任。
4. 外部環(huán)境優(yōu)化是保障
大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)具有開(kāi)放性和動(dòng)態(tài)性，始終處于政治、經(jīng)濟(jì)和法律等各種復(fù)雜因素所組成的外部環(huán)境之中，外部環(huán)境也在不斷影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行。因此，應(yīng)從外部環(huán)境優(yōu)化入手，切實(shí)保障大氣污染跨域協(xié)同治理的有效性。
(1)構(gòu)建法律保障機(jī)制
依法治國(guó)是治國(guó)理政的基本方式，也是實(shí)現(xiàn)大氣污染有效治理的重要保障。首先，在憲法層面應(yīng)積極探索區(qū)域性立法的可能性，賦予區(qū)域性立法以合法性。從法律層面統(tǒng)一國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域的控制措施、標(biāo)準(zhǔn)、懲戒法則和追責(zé)機(jī)制，積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各省市政府按照同一標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展大氣污染防治工作，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、功能互補(bǔ)、協(xié)同有序、保障有力的大氣污染跨域協(xié)同治理機(jī)制，真正落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的要求。其次，國(guó)家應(yīng)該就區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治出臺(tái)具有可操作性的實(shí)施細(xì)則和管理辦法，不斷提升區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的制度化水平。
(2)建立科學(xué)的地方政府績(jī)效考核機(jī)制
黨的十八大報(bào)告提出將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。為此，應(yīng)構(gòu)建一套以綠色GDP為核心的地方政府績(jī)效考核機(jī)制。在新的考核機(jī)制下，政府應(yīng)樹(shù)立綠色發(fā)展觀，改變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，著力尋求與自身資源稟賦優(yōu)勢(shì)相契合的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對(duì)高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造或者有步驟地取締，自覺(jué)加強(qiáng)跨地域公共事務(wù)的合作，不斷推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展。
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(責(zé)任編輯：高 虹)
10.3876/j.issn.1671-4970.2016.05.009
2016-05-14
毛春梅(1968—)，女，江蘇南通人，教授，博士，從事資源與環(huán)境管理研究。
X51
A
1671-4970(2016)05-0046-06
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河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年5期
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毛春梅，曹新富
(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)
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大氣污染的跨域協(xié)同治理研究
——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?/p>
毛春梅，曹新富
(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)
大氣污染聯(lián)防聯(lián)治是推進(jìn)大氣污染有效治理、改善區(qū)域空氣質(zhì)量的有效途徑。立足于大氣污染治理的區(qū)域公共產(chǎn)品屬性，以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?，?gòu)建區(qū)域大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)，并提出多元主體間協(xié)同是基礎(chǔ)、主體間動(dòng)力驅(qū)動(dòng)是關(guān)鍵、合作機(jī)制創(chuàng)新完善是根本、外部環(huán)境優(yōu)化是保障的系統(tǒng)運(yùn)行路徑。
大氣污染；聯(lián)防聯(lián)治；長(zhǎng)三角區(qū)域；協(xié)同治理
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，大氣污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，嚴(yán)重威脅了公眾的生命健康，影響我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。由于大氣污染呈現(xiàn)明顯的跨域性特征，僅靠某一行政區(qū)域單獨(dú)采取治理措施，難以徹底解決污染的區(qū)域交叉問(wèn)題。因此，打破行政邊界、實(shí)施區(qū)域協(xié)同治理、建立一體化治理體系，是有效治理大氣污染的關(guān)鍵。長(zhǎng)三角區(qū)域(江蘇省、浙江省、安徽省和上海市)是我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域，2015年以僅占全國(guó)3.7%的土地面積、16%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)23.64%的GDP，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最重要的增長(zhǎng)極。但是，長(zhǎng)三角區(qū)域長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠大規(guī)模投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，能源消耗量巨大、污染物排放密集、大氣復(fù)合污染尤為嚴(yán)重?！?013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》披露：2013年長(zhǎng)三角區(qū)域平均霾日數(shù)超過(guò)100天，污染類型為復(fù)合型，為全國(guó)霧霾污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一，嚴(yán)重影響了公眾的身體健康[1]。因此，研究長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染跨域協(xié)同治理機(jī)制顯得尤為必要。
一、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
為了綜合治理區(qū)域大氣污染問(wèn)題，2014年1月7日，滬蘇浙皖三省一市和國(guó)家八部委遵循“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的工作原則建立了長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，成立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，并在上海市環(huán)保局常設(shè)協(xié)作小組辦公室，建立起“會(huì)議協(xié)商、分工協(xié)作、共享聯(lián)動(dòng)、科技協(xié)作、跟蹤評(píng)估”5個(gè)工作機(jī)制，有效加強(qiáng)了省市、部門間的協(xié)作與配合。此外，三省一市還從污染源控制著手，注重運(yùn)用法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多種手段，協(xié)商出臺(tái)了《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》以及《長(zhǎng)三角區(qū)域空氣重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》，基本統(tǒng)一了預(yù)警啟動(dòng)條件和主要應(yīng)急措施，初步完成了區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)中心一期建設(shè)，發(fā)布了區(qū)域預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)信息。通過(guò)多手段并行，區(qū)域空氣質(zhì)量顯著改善，主要污染物排放量總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，尤其是為南京青奧會(huì)的成功舉辦發(fā)揮了重要保障作用。盡管如此，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治面臨的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。首先，長(zhǎng)三角區(qū)域城市空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例距離2016年李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告中提出的地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率超過(guò)80%還有相當(dāng)大的差距。其次，現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)城市PM2.5和PM10的排放量仍然無(wú)法達(dá)到國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)《2015中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，長(zhǎng)三角區(qū)域2015年P(guān)M2.5平均濃度為53 ug/m3，有24個(gè)城市超標(biāo)，僅浙江省舟山市達(dá)標(biāo)；PM10平均濃度為83 ug/m3，有19個(gè)城市超標(biāo)[2]。可見(jiàn)，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治取得了一定的成效，但形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治中尚存在以下突出問(wèn)題。
1. 地區(qū)政策協(xié)同較弱
政策協(xié)同是政府間協(xié)同的核心和邏輯起點(diǎn)，決定大氣污染治理成效。目前長(zhǎng)三角區(qū)域在屬地管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、考核等方面不統(tǒng)一，差異性較大，未能從區(qū)域整體層面對(duì)區(qū)域內(nèi)的能源開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局以及未來(lái)發(fā)展定位等形成有效的引導(dǎo)和約束。地方政府出于各自利益訴求，使環(huán)境協(xié)調(diào)治理在某些領(lǐng)域產(chǎn)生合作障礙。政策不協(xié)同是導(dǎo)致后續(xù)節(jié)能減排較為乏力的重要原因。
2. 行政協(xié)調(diào)功能有限
長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組是大氣污染合作治理的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，目前結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，功能有限。首先，其小組成員由各地區(qū)行政負(fù)責(zé)人組成，在權(quán)力層級(jí)、人員編制、權(quán)限設(shè)定等方面尚未形成正式的制度，組織化程度不高；其次，協(xié)作小組發(fā)揮作用最主要的形式還是通過(guò)“行政磋商”，這種磋商的形式往往在觸及實(shí)質(zhì)性的利益問(wèn)題時(shí)由于分歧難以調(diào)解而無(wú)法達(dá)成共識(shí)[3]；第三，協(xié)作小組缺乏對(duì)區(qū)域內(nèi)違法行為的執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)和監(jiān)督權(quán)，威懾力量不夠。
3. 環(huán)保職能交叉重疊
大氣污染的成因十分復(fù)雜，有化石燃料燃燒、工業(yè)企業(yè)排污和機(jī)動(dòng)車尾氣排放等來(lái)源，而管理這些污染源的職能分散在環(huán)保部、發(fā)改委、能源局等多個(gè)部門。目前，部門職責(zé)不清或交叉重疊等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，職能定位模糊或權(quán)限不明確的地方往往成為利益的交叉點(diǎn)，部門之間常常暴露出利益相爭(zhēng)、責(zé)任推諉的現(xiàn)象，難以有效整合目標(biāo)和資源。因此，加強(qiáng)地方政府內(nèi)部多個(gè)部門之間的職能分工與協(xié)作顯得尤為必要。
4. 社會(huì)參與程度較低
目前，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治主要依靠府際合作予以推動(dòng)，社會(huì)組織和公眾參與程度較低。以上海市為例，截至2014年10 月，上海市共有各類環(huán)保組織130 個(gè)，其中超過(guò)50%的生態(tài)環(huán)境類組織都是在近5 年內(nèi)成立的。由于環(huán)保組織成立的時(shí)間較短、自身影響力和能力較弱等，限制了其參與的深度和廣度。另外，公眾參與的渠道也較為單一，長(zhǎng)期以來(lái)主要充當(dāng)“末端參與”和“事發(fā)后參與”角色，在環(huán)保訴求表達(dá)、環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督等方面話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重不足[4]。
5. 法律保障水平不足
新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)保意識(shí)上突破了原有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地治理模式，提出了要建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，但是受屬地觀念制約，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治始終未能走出“行政區(qū)”管理的掣肘，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍舊處于條塊分割狀態(tài)。而且，新《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治也缺乏相應(yīng)的體制和機(jī)制安排，相關(guān)規(guī)定存在基本原則缺失、可實(shí)施性不強(qiáng)、地方利益失衡、法律責(zé)任模糊等問(wèn)題[5]。制度保障水平的不足，使得大氣污染治理困難重重。
二、制約長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治效果的因素
大氣污染合作治理主要取決于地方政府的意愿和能力，而這種意愿和能力很大程度上受到自身發(fā)展程度和相關(guān)體制機(jī)制安排的影響，它們共同組成了一個(gè)非線性約束域，制約著地方政府大氣污染合作治理的廣度和深度。
1. 現(xiàn)行治理模式不合理
從宏觀層面來(lái)看，現(xiàn)行以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、由中央和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的屬地治理模式已經(jīng)成為制約大氣污染合作治理效果的重要因素。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，一是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行治理違背了大氣流動(dòng)的自然規(guī)律，易形成一種閉合性和機(jī)械化的治理形態(tài)，個(gè)別地區(qū)甚至通過(guò)轉(zhuǎn)移大氣污染的外部成本而獲得自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，屬地治理模式不利于生態(tài)治理上的集體行動(dòng)；二是該治理模式主要依賴自上而下的命令和控制，當(dāng)區(qū)域性的公共事務(wù)出現(xiàn)時(shí)，往往通過(guò)政府間橫向“行政磋商”的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)共同利益，這種“行政磋商”的形式往往由于體制慣性、利益沖突以及缺乏強(qiáng)制力等，難以達(dá)成有效共識(shí)。從微觀層面來(lái)看，地方政府內(nèi)部存在多個(gè)職能部門，這些部門大多數(shù)是基于科層制組織和設(shè)計(jì)的，目的是憑借權(quán)力的層級(jí)節(jié)制和職能分工提高專業(yè)化水平和資源配置效率。然而，隨著公共事務(wù)復(fù)雜性的增加，許多事務(wù)已經(jīng)超出了單一部門職能和邊界的范圍，科層制的組織結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代整體理念和復(fù)合理念下功能整合的要求，如果不加以變革，就會(huì)成為阻礙目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙。在公共選擇理論視角下，地方政府部門也是理性經(jīng)濟(jì)人，都本能地追求部門利益最大化，在職責(zé)不清或權(quán)限不明確的地方，部門之間容易暴露出利益相爭(zhēng)，互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，使組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。
2. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡
當(dāng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡時(shí)，在顯性層面上，地區(qū)之間會(huì)呈現(xiàn)出差異化和多元化的發(fā)展訴求和資源訴求。從長(zhǎng)三角區(qū)域及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重(表1)，可見(jiàn)上海、江蘇和浙江都已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，對(duì)自然資源尤其是能源的依賴將會(huì)大大降低，而處于工業(yè)化中期的安徽對(duì)自然資源尤其是煤炭、石油等資源的依賴性相對(duì)較大，產(chǎn)生的環(huán)境污染相對(duì)嚴(yán)重。除此之外，各省市內(nèi)部可能也會(huì)出現(xiàn)發(fā)展訴求和資源訴求不一致的情況。在隱性層面上，政府間關(guān)系“首先是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系，利益關(guān)系是政府間最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系?！盵6]實(shí)行大氣污染的聯(lián)防聯(lián)治意味著一些相對(duì)落后的地區(qū)不僅要直接承擔(dān)大氣污染治理過(guò)程中的投入，還要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的間接性經(jīng)濟(jì)損失。在現(xiàn)今政府績(jī)效考核機(jī)制偏重GDP的情況下，地方政府官員在綜合考慮成本和收益后，將會(huì)選擇搭便車、消極應(yīng)對(duì)等。美國(guó)學(xué)者奧爾森認(rèn)為個(gè)體的理性將會(huì)導(dǎo)致集體的非理性，政府間的利益博弈將會(huì)使大氣污染聯(lián)防聯(lián)治陷入集體行動(dòng)的困境。
表1 長(zhǎng)三角區(qū)域及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重(2015年)
資料來(lái)源：根據(jù)上海市、江蘇省、浙江省和安徽省2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理。
3. 合作治理機(jī)制不完善
目前，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治仍然處于探索階段，在協(xié)商決策、公眾參與、信息共享、利益補(bǔ)償?shù)群献髦卫頇C(jī)制方面尚不完善(表2)，這也是制約其聯(lián)防聯(lián)治效果的重要原因。
表2 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染合作治理機(jī)制原因梳理
三、大氣污染跨域協(xié)同治理系統(tǒng)的構(gòu)建
自20世紀(jì)90年代初國(guó)外提出協(xié)同治理的概念之后，我國(guó)迅速掀起了協(xié)同治理的研究熱潮，被廣泛應(yīng)用于解釋和指導(dǎo)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。從實(shí)踐基礎(chǔ)看，這主要源于公民社會(huì)的崛起、社會(huì)形態(tài)的多元化以及公共事務(wù)復(fù)雜性的增強(qiáng)，傳統(tǒng)以政府為中心的科層制治理容易導(dǎo)致政府失靈、結(jié)構(gòu)松散、效率低下及碎片化等問(wèn)題，構(gòu)建政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等多元主體協(xié)同治理機(jī)制成為政府?dāng)[脫困境的一種戰(zhàn)略方式選擇。從理論來(lái)源看，協(xié)同治理理論融合了自然科學(xué)中的協(xié)同理論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論，屬于交叉學(xué)科的范圍，主要包括兩層含義：一是協(xié)同，強(qiáng)調(diào)的是在一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)系統(tǒng)中通過(guò)各個(gè)屬性不同的子系統(tǒng)間的相互協(xié)調(diào)合作和彼此嚙合，使整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。二是治理，強(qiáng)調(diào)的是吸納更多的參與主體和創(chuàng)新管理理念及方法手段。英國(guó)治理理論的權(quán)威學(xué)者斯托克以主導(dǎo)要素、實(shí)踐方式以及保障機(jī)制為切入點(diǎn)，分析了治理過(guò)程中協(xié)同程度較高的協(xié)同模式，認(rèn)為協(xié)同模式在主導(dǎo)要素上，主要以協(xié)作思維為核心，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府引導(dǎo)和制度規(guī)約，構(gòu)建多中心治理體系。在實(shí)踐方式上，強(qiáng)調(diào)最大程度上發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的治理效能。在保障機(jī)制上，協(xié)同模式強(qiáng)調(diào)構(gòu)建微觀的基礎(chǔ)，特別是價(jià)值認(rèn)知的引導(dǎo)機(jī)制和利益分配的均衡機(jī)制，從而保障協(xié)同模式的長(zhǎng)效運(yùn)行[7]。
協(xié)同治理理論對(duì)于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重要的參考價(jià)值。大氣污染具有明顯的區(qū)域性、外溢性和無(wú)界化特征，而大氣環(huán)境的改善又具有顯著的公共產(chǎn)品特征和溢出效應(yīng)。按照薩繆爾森的定義：“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品，無(wú)論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們，它們帶來(lái)的好處不可分割地散布到整個(gè)社會(huì)里?！盵8]這也就意味著區(qū)域公共產(chǎn)品從技術(shù)的角度難以清晰地界定產(chǎn)權(quán)而做到排他性，而且區(qū)域公共產(chǎn)品供給相較于傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給，呈現(xiàn)出空間性和行政跨域性特征，更加強(qiáng)調(diào)多政府主體間合作的實(shí)現(xiàn)[9]，市場(chǎng)主體、非政府組織和公民社會(huì)在提供這類產(chǎn)品時(shí)往往容易陷入失靈的狀態(tài)，尤其在我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育程度不高的情況下，過(guò)分強(qiáng)調(diào)多中心治理顯得本末倒置。不過(guò)，市場(chǎng)和公民社會(huì)的參與可以有效彌補(bǔ)政府單中心治理的短板，提升大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的整體效果。因此，大氣污染的協(xié)同治理首先應(yīng)當(dāng)是政府之間的協(xié)同即府際協(xié)同治理，其次才是政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間的協(xié)同，市場(chǎng)和社會(huì)是政府力量的有效補(bǔ)充，與政府之間形成一種良好的合作伙伴關(guān)系。在大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)(圖1)中，4個(gè)大圓圈分別代表不同的政府子系統(tǒng)，圓圈大小代表各政府主體的利益大?。恢虚g小圓圈是公共利益與各政府主體自身利益之間的交叉利益[10]；在政府間協(xié)同系統(tǒng)以外，分布著以企業(yè)、非政府組織和社會(huì)公眾為代表的龐大的市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)作參與系統(tǒng)，它們與政府間協(xié)同系統(tǒng)之間形成一種良性互動(dòng)。整個(gè)大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)在制度和機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，向外輸出執(zhí)行效能。同時(shí)，整個(gè)系統(tǒng)具有開(kāi)放性，與外部環(huán)境進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量交換。
1. 多元主體間協(xié)同是基礎(chǔ)
協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間相互協(xié)調(diào)和整合，共同組成一個(gè)高效化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的利益相關(guān)者除了政府以外，還包括企業(yè)、環(huán)保類非政府組織和公民。在府際協(xié)同的前提下，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合作治理有利于多種主體共同承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。因此，各級(jí)政府應(yīng)擯棄全能型政府的邏輯，積極引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)參與大氣污染治理，同時(shí)明確其功能定位。
對(duì)企業(yè)而言，一是嚴(yán)格遵守國(guó)家相關(guān)環(huán)保規(guī)定，切實(shí)履行環(huán)保義務(wù)，努力做到合法、高效、安全和清潔生產(chǎn)；二是努力攻克環(huán)保技術(shù)瓶頸，從源頭和生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行控制；三是加快自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)，走生態(tài)循環(huán)發(fā)展之路；四是定期公布廢氣排放信息，自覺(jué)接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督。
對(duì)非政府組織而言，其獨(dú)特的民間性、非政府性、志愿公益性在環(huán)境治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)[11]:一是協(xié)助政府將政策意圖轉(zhuǎn)達(dá)社會(huì)成員，對(duì)公眾參與進(jìn)行組織和引導(dǎo)，提高社會(huì)的節(jié)能環(huán)保意識(shí)；二是通過(guò)科學(xué)研究，為政府環(huán)保政策的制定提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支持；三是代表公眾利益與政府進(jìn)行溝通和協(xié)商，不斷提高政府決策的科學(xué)化和民主化；四是協(xié)助政府對(duì)企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行有效監(jiān)督，迫使企業(yè)嚴(yán)格履行社會(huì)責(zé)任。
對(duì)社會(huì)公眾而言，一是要樹(shù)立節(jié)能環(huán)保意識(shí)，做到綠色生活、綠色消費(fèi)和綠色出行；二是要通過(guò)環(huán)保聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)媒體以及人大代表等多種途徑合理表達(dá)自身利益訴求，參與政府環(huán)保政策的制定；三是發(fā)揮好監(jiān)督作用，對(duì)企業(yè)的不法環(huán)境行為進(jìn)行舉報(bào)；四是合法、規(guī)范、有序地參與到環(huán)保事務(wù)和項(xiàng)目的決策、論證和末端監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)中，保障政府決策的民主性和科學(xué)性。
2. 主體間動(dòng)力驅(qū)動(dòng)是關(guān)鍵
多元主體間協(xié)同是大氣污染治理的邏輯起點(diǎn)，由于多元主體間利益偏好和價(jià)值訴求不一致，還存在治理動(dòng)力和積極性不足的問(wèn)題，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種政策工具和手段提升各個(gè)主體的積極性，使它們圍繞同一個(gè)目標(biāo)而進(jìn)行力量協(xié)作和整合。
圖1 大氣污染跨域協(xié)同治理系統(tǒng)
(1)政府治理動(dòng)力驅(qū)動(dòng)
利益關(guān)系是政府間最核心的關(guān)系，能否協(xié)調(diào)好政府間利益關(guān)系是區(qū)域大氣污染治理面臨的首要挑戰(zhàn)。為此，建議建立生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同利益主體的利益，該機(jī)制的核心原則為“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”，它能夠?qū)⒂绊懮鷳B(tài)環(huán)境行為的外部成本內(nèi)部化，進(jìn)而保護(hù)自然環(huán)境，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)主體間關(guān)系的制度安排[12]。在大氣污染治理過(guò)程中，落后地區(qū)不僅要直接承擔(dān)治理方面的成本，還要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的間接性經(jīng)濟(jì)損失，而其環(huán)境質(zhì)量的改善具有很強(qiáng)溢出效應(yīng)。因此，從公平角度而言，上海有必要向安徽給予適當(dāng)補(bǔ)償，用于彌補(bǔ)其損失。為了促進(jìn)生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制的高效運(yùn)行，建議建立區(qū)域大氣污染治理專項(xiàng)基金，資金來(lái)源可采取“中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域政府間籌集、社會(huì)協(xié)助”籌資模式，各地區(qū)資金籌集和分配比例應(yīng)根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，兼顧公平和效率。
(2)市場(chǎng)治理動(dòng)力驅(qū)動(dòng)
政府可以合理運(yùn)用稅收、價(jià)格和補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)企業(yè)參與大氣污染治理的積極性。具體而言，一是積極探索和建立健全區(qū)域排污權(quán)交易市場(chǎng)，允許企業(yè)之間通過(guò)市場(chǎng)交易的方式相互調(diào)劑排污量，讓市場(chǎng)自發(fā)形成最符合成本效益的降低排放途徑；二是要發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，積極踐行企業(yè)“領(lǐng)跑者”制度，對(duì)能效、排污強(qiáng)度達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)企業(yè)給予鼓勵(lì)，對(duì)能耗超過(guò)國(guó)家和地區(qū)規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)及企業(yè)，加大差別化電價(jià)和懲罰性電價(jià)實(shí)施力度；三要改革排污收費(fèi)制度，實(shí)行差別化排污收費(fèi)政策，擴(kuò)大污染物排污費(fèi)征收范圍，研究征收工業(yè)粉塵排污費(fèi)、揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)，并制定相應(yīng)的征收管理辦法；四是要建立大氣污染防治專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，用于環(huán)?？蒲小⒐?jié)能環(huán)保設(shè)備的投入以及節(jié)能環(huán)保的獎(jiǎng)勵(lì)；五是大力實(shí)施綠色信貸政策，對(duì)企業(yè)主動(dòng)清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排予以更高的信貸支持力度，對(duì)兩高行業(yè)設(shè)置嚴(yán)厲的貸款門檻，充分利用金融杠桿保護(hù)環(huán)境。
(3)社會(huì)治理動(dòng)力驅(qū)動(dòng)
在環(huán)保類非政府組織層面，各級(jí)政府要積極培育環(huán)保類非政府組織，在設(shè)立登記、公共財(cái)政支持和能力扶持等方面給予相應(yīng)的保障和幫助，同時(shí)要為其參與大氣污染治理提供組織路徑和制度安排，以最大限度發(fā)揮其協(xié)同正效應(yīng)。在公眾層面，政府可以通過(guò)新聞宣傳、社會(huì)宣傳、全民環(huán)境教育以及建立獎(jiǎng)懲機(jī)制等，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)新聞媒體和社會(huì)公眾全程參與到大氣污染防治的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)。同時(shí)，政府應(yīng)該創(chuàng)新實(shí)踐方式，不斷拓寬各利益相關(guān)方參與決策的渠道，努力構(gòu)建政府、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾定期協(xié)商溝通的平臺(tái)和相關(guān)配套的聽(tīng)證制度和對(duì)話機(jī)制，注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體在利益表達(dá)和聚合中的巨大作用，保障利益主體，特別是處于弱勢(shì)地位的群體自由、平等、充分、合理地表達(dá)自身的利益訴求，以實(shí)現(xiàn)跨地域事務(wù)利益共識(shí)的達(dá)成。
3. 合作機(jī)制創(chuàng)新完善是根本
在現(xiàn)有行政邊界客觀存在且難以完全消除的情況下，只有通過(guò)合作制度的創(chuàng)新完善來(lái)不斷消除因行政壁壘及體制機(jī)制造成的合作障礙，推進(jìn)大氣污染協(xié)同治理的一體化進(jìn)程。
(1)統(tǒng)一協(xié)商決策機(jī)制
大氣污染跨域協(xié)同治理需要建立更加有效的統(tǒng)一協(xié)商決策機(jī)制，以積極推進(jìn)各級(jí)政府的分工協(xié)作和多部門的整體聯(lián)動(dòng)。建議籌建高于省部級(jí)的、具有執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督處罰權(quán)的區(qū)域大氣污染協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)[13]，充分發(fā)揮該機(jī)構(gòu)在大氣污染跨域協(xié)同治理中的統(tǒng)一決策與協(xié)調(diào)作用，為地方政府間的協(xié)作搭建平臺(tái)，提高地方政府參與的動(dòng)力和積極性。為此，應(yīng)理順區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，在事權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)為依托建立制度化和常規(guī)化的重大事項(xiàng)協(xié)商制度、經(jīng)常性的溝通制度、治理項(xiàng)目合作制度以及區(qū)域公約制度等[14]。在這些機(jī)制下，國(guó)家環(huán)保部、發(fā)改委、能源部、政府、非政府組織、專家學(xué)者、相關(guān)技術(shù)人員等就區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略與大氣環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略之間的銜接、立法、執(zhí)法以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嬲归_(kāi)對(duì)話和協(xié)商，達(dá)成一致性共識(shí)。
(2)頂層設(shè)計(jì)機(jī)制
大氣污染防治必須從區(qū)域?qū)用嬷贫ù髿馕廴痉乐蔚恼w規(guī)劃，構(gòu)建起以改善區(qū)域空氣質(zhì)量和保障公眾健康為總體目標(biāo)的新型大氣污染聯(lián)防聯(lián)治體系。首先，要依據(jù)綠色發(fā)展理念，在分析長(zhǎng)三角資源環(huán)境容量承載力、大氣環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，基于地理特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污染程度、空間分布等指標(biāo)合理劃分不同等級(jí)的控制區(qū)域，對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局、能源開(kāi)發(fā)和利用戰(zhàn)略以及交通發(fā)展等多領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，合理分配各地方具體治污指標(biāo)及空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，做到公正合理[15]。其次，在區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃和分級(jí)控制區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，各省市自上而下分解政策目標(biāo)與任務(wù)，細(xì)化落實(shí)各地區(qū)各部門的行動(dòng)方案和控制措施，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，層層傳導(dǎo)責(zé)任和壓力，形成橫向協(xié)調(diào)一致，縱向貫穿到底的推動(dòng)政策落實(shí)的工作合力[16]。
(3)信息共享機(jī)制
大氣污染治理過(guò)程中要充分發(fā)揮信息化手段的作用，通過(guò)跨地區(qū)和跨部門的信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，建設(shè)具有公開(kāi)性、透明性、實(shí)時(shí)性等特點(diǎn)的區(qū)域性信息平臺(tái)，以便在最短的時(shí)間內(nèi)查明污染源，采取有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)措施，將污染影響降到最低。同時(shí)，盡快統(tǒng)一區(qū)域大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，健全長(zhǎng)三角區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，充分實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等信息的統(tǒng)一發(fā)布和及時(shí)預(yù)警。此外，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)治理技術(shù)成果、管理經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)法信息以及可能造成跨界大氣影響的污染事故信息等的無(wú)障礙共享，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，提升整體性治理效能。
(4)目標(biāo)考核和責(zé)任追究機(jī)制
大氣污染的治理涉及各個(gè)地區(qū)治理目標(biāo)和任務(wù)的履行情況，必須建立科學(xué)的目標(biāo)考核和責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定大氣污染物排放總量較大的地區(qū)和行業(yè)承擔(dān)更大的減排責(zé)任，倒逼地方政府和企業(yè)加大污染治理和落后產(chǎn)能淘汰的力度。建議引入第三方評(píng)估機(jī)制，由第三方負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和主要污染物排放總量減排等情況進(jìn)行科學(xué)化和系統(tǒng)化的分析，以進(jìn)一步確認(rèn)各地區(qū)采取措施的執(zhí)行力和有效性。對(duì)超額完成治理目標(biāo)和任務(wù)的地區(qū)予以一些獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠條件，而對(duì)未完成的地區(qū)則進(jìn)行更多的環(huán)保融資份額攤派。同時(shí)，要從區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建常態(tài)化的巡查走訪機(jī)制，實(shí)地考察各地區(qū)大氣污染治理目標(biāo)及任務(wù)完成情況，避免各職能部門相互扯皮，推諉責(zé)任。
4. 外部環(huán)境優(yōu)化是保障
大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)具有開(kāi)放性和動(dòng)態(tài)性，始終處于政治、經(jīng)濟(jì)和法律等各種復(fù)雜因素所組成的外部環(huán)境之中，外部環(huán)境也在不斷影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行。因此，應(yīng)從外部環(huán)境優(yōu)化入手，切實(shí)保障大氣污染跨域協(xié)同治理的有效性。
(1)構(gòu)建法律保障機(jī)制
依法治國(guó)是治國(guó)理政的基本方式，也是實(shí)現(xiàn)大氣污染有效治理的重要保障。首先，在憲法層面應(yīng)積極探索區(qū)域性立法的可能性，賦予區(qū)域性立法以合法性。從法律層面統(tǒng)一國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域的控制措施、標(biāo)準(zhǔn)、懲戒法則和追責(zé)機(jī)制，積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各省市政府按照同一標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展大氣污染防治工作，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、功能互補(bǔ)、協(xié)同有序、保障有力的大氣污染跨域協(xié)同治理機(jī)制，真正落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的要求。其次，國(guó)家應(yīng)該就區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治出臺(tái)具有可操作性的實(shí)施細(xì)則和管理辦法，不斷提升區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的制度化水平。
(2)建立科學(xué)的地方政府績(jī)效考核機(jī)制
黨的十八大報(bào)告提出將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。為此，應(yīng)構(gòu)建一套以綠色GDP為核心的地方政府績(jī)效考核機(jī)制。在新的考核機(jī)制下，政府應(yīng)樹(shù)立綠色發(fā)展觀，改變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，著力尋求與自身資源稟賦優(yōu)勢(shì)相契合的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對(duì)高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造或者有步驟地取締，自覺(jué)加強(qiáng)跨地域公共事務(wù)的合作，不斷推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展。
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(責(zé)任編輯：高 虹)
10.3876/j.issn.1671-4970.2016.05.009
2016-05-14
毛春梅(1968—)，女，江蘇南通人，教授，博士，從事資源與環(huán)境管理研究。
X51
A
1671-4970(2016)05-0046-06
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河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年5期
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