文/郭建明

國家治理與國家自主性建設(shè)研究（1992-2002）

文/郭建明

本文嘗試分析1992年至2002年國家治理中執(zhí)政黨權(quán)力的規(guī)范性、國家權(quán)力的有限性、國家能力的有效性與社會利益格局之間的復(fù)雜聯(lián)動關(guān)系，探尋使國家自主性處在實(shí)現(xiàn)社會公共利益的“正常狀態(tài)”的制度基礎(chǔ)。

國家自主性是指在國家治理體系形成的制度結(jié)構(gòu)下，在國家治理能力產(chǎn)生的政策運(yùn)行中，國家治理主體超越于各種社會力量之上獨(dú)立地追求和維護(hù)社會公共利益的性質(zhì)和程度。不管是國家治理的“制度結(jié)構(gòu)”，還是國家治理的“政策運(yùn)行”，都表現(xiàn)為一系列的制度安排。政治治理集中表現(xiàn)為執(zhí)政黨與政府、中央與地方之間關(guān)系的制度安排以及執(zhí)政黨的意識形態(tài)建構(gòu)。經(jīng)濟(jì)治理集中表現(xiàn)為國家與產(chǎn)權(quán)、政府與市場之間關(guān)系的制度安排。社會治理集中表現(xiàn)為國家與社會、政府與公民之間關(guān)系的制度安排。

國家治理主體包括執(zhí)政黨組織、政府機(jī)構(gòu)和黨政官員。由于中國共產(chǎn)黨在政治層面的組織化嵌入制度，共產(chǎn)黨組織的自主性就成為中國國家自主性的核心。在一定歷史環(huán)境中的外部壓力和內(nèi)部沖突作用下，國家治理主體追求和維護(hù)社會公共利益的性質(zhì)和程度就出現(xiàn)了差異，國家自主性就出現(xiàn)了不同的運(yùn)行狀態(tài)，包括追求和維護(hù)社會公共利益的“正常狀態(tài)”，只追求政府機(jī)構(gòu)利益而忽視社會群體利益的“過度狀態(tài)”和為社會強(qiáng)勢利益集團(tuán)所“俘獲”而侵害其他社會群體利益的“不足狀態(tài)”。

歷史環(huán)境

這一時期，中國面臨的國內(nèi)外大環(huán)境為：

（一）西方國家制裁的外部壓力

20世紀(jì)末，蘇東劇變的發(fā)生使國際社會主義運(yùn)動陷入低潮，兩極格局解體，美國成為獨(dú)一無二的超級大國，國際上出現(xiàn)了“馬克思主義不靈了、社會主義垮臺了”的輿論潮流。面對依然屹立在東方的社會主義大國——中國，西方各國加緊了“壓制”和“顛覆”活動，以“八九政治風(fēng)波”為借口，打著保護(hù)“人權(quán)”的旗號，肆意干涉中國內(nèi)政，妄圖推翻中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、顛覆人民民主專政的國家政權(quán)。

（二）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深層次矛盾和思想領(lǐng)域的激烈爭論

20世紀(jì)80年代末，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的許多深層次矛盾開始凸顯，如“四過一亂”。中共十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，開始價格闖關(guān)改革。價格闖關(guān)改革受挫，導(dǎo)致?lián)屬忥L(fēng)潮和通貨膨脹。中共十三屆三中全會做出“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序”的決定，初見成效，然而被“八九政治風(fēng)波”打斷。黨政最高領(lǐng)導(dǎo)層采取有效措施平息了這場風(fēng)波。中共十三屆五中全會通過了《關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，治理整頓得到全面恢復(fù)并如期完成，扭轉(zhuǎn)了嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢。

國際國內(nèi)形勢導(dǎo)致思想領(lǐng)域產(chǎn)生了嚴(yán)重的分歧。圍繞著要不要繼續(xù)沿著十一屆三中全會以來的既定路線、方針、政策前進(jìn)，要不要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，要不要繼續(xù)堅(jiān)持改革、擴(kuò)大對外開放力度，執(zhí)政黨內(nèi)高層和理論界都出現(xiàn)了不小的分歧，并一度出現(xiàn)了“姓社姓資”的激烈爭論，把矛頭對準(zhǔn)“市場經(jīng)濟(jì)”。幸運(yùn)的是，1992年鄧小平南巡講話后，黨中央確立了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大方向。這一時期的國家治理就是在這一背景下展開的。

政治治理與國家自主性建設(shè)

首先，我們從政治層面來評估國家自主性建設(shè)。

（一）人民民主建設(shè)、共產(chǎn)黨執(zhí)政能力建設(shè)與依法治國方略

執(zhí)政黨加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)：改革人大代表選舉制度，實(shí)行差額選舉；制定議事規(guī)則，完善程序性法律規(guī)定；成立特定問題委員會和專門委員會；修改地方人大組織法，加強(qiáng)地方人大組織建設(shè)。執(zhí)政黨健全多黨合作和政治協(xié)商制度：中央主要領(lǐng)導(dǎo)人邀請民主黨派人士舉行民主協(xié)商會，定期召開民主黨派、無黨派人士座談會，各民主黨派、無黨派人士在各級政府機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。加強(qiáng)人民民主建設(shè)，從制度安排上增強(qiáng)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的治理效能，提高了國家政治生活的民主化程度，增強(qiáng)了執(zhí)政黨和政府對社會公共利益的追求，有助于增強(qiáng)國家自主性。

中央作出了一系列加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用工作暫行條例》，提高了共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和干部隊(duì)伍的素質(zhì)。中央作出了一系列加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的決定，如《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，在一定程度上提高了基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，克服了基層黨組織軟弱、渙散的局面。中央制定了一批加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的法律法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》。中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公，并向中央機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，嚴(yán)厲查處了一批大案要案，如陳希同、成克杰、胡長清、李紀(jì)周等違紀(jì)違法案件，在一定程度上減少了黨員干部的“權(quán)力尋租”行為，改進(jìn)了黨風(fēng)政風(fēng)。中國共產(chǎn)黨從制度建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等方面加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，增強(qiáng)了執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，增進(jìn)了執(zhí)政黨對社會公共利益的追求，有助于增強(qiáng)政黨自主性。

中共十五大確立了依法治國的基本方略，標(biāo)志著國家治理的法治化轉(zhuǎn)型?！包h在憲法和法律內(nèi)行動，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來”，從法律上保證執(zhí)政黨權(quán)力的規(guī)范性和國家權(quán)力的有限性，提升了執(zhí)政黨和政府實(shí)現(xiàn)社會公共利益的能力，增強(qiáng)了國家自主性。

（二）黨政機(jī)構(gòu)改革與分稅制改革

1998年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。國務(wù)院組成部門由40個減少為29個，移交、轉(zhuǎn)移職能有300多項(xiàng)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡1/4，人員編制總數(shù)減少47.5%。隨后，中央各部門的機(jī)構(gòu)改革陸續(xù)展開。1999年以后，省級政府和黨委的機(jī)構(gòu)改革分別展開。2000年，市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動。截至2002年6月，經(jīng)過4年半的機(jī)構(gòu)改革，全國各級黨政群機(jī)關(guān)共精簡行政編制115萬人。這一次機(jī)構(gòu)改革，在一定程度上理順了中央與地方之間的“條塊關(guān)系”，提高了黨政機(jī)關(guān)的行政效率和公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，推動了社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了國家自主性。

國務(wù)院向地方政府移交職能，在一定程度上犧牲了“條”而成就了“塊”。一方面增加了“地方保護(hù)主義”行為，地方政府在政策執(zhí)行過程中只追求政府機(jī)構(gòu)利益而忽視社會公共利益，地方自主性出現(xiàn)“過度”；另一方面增加了地方實(shí)權(quán)官員的“權(quán)力尋租”機(jī)會，他們?yōu)樯鐣械膹?qiáng)勢利益集團(tuán)所“俘獲”而侵害其他社會群體的利益，地方自主性出現(xiàn)“不足”。

財(cái)政包干制導(dǎo)致國家財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重迅速下降，中央財(cái)政陷入困境。1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確了分稅制改革的基本原則。1993年12月，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革的決定》，對中央與地方之間的事權(quán)和收入劃分作了明確規(guī)定。分稅制改革，提高了中央與地方之間財(cái)力分配的透明度和規(guī)范性，中央宏觀調(diào)控能力増強(qiáng)，地方減少了重復(fù)投資，推動了社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，國家自主性增強(qiáng)。

分稅制改革并沒有解決中央與地方在財(cái)政收入和支出上不平衡的狀況。省以下分稅制改革不完善，省市財(cái)力集中度加大，而縣、鄉(xiāng)財(cái)力嚴(yán)重不足。中央通過指令性集權(quán)的手段，加大了對地方政府的利益索取，而地方政府則加大了對體制外社會資源的利益索取，導(dǎo)致了農(nóng)村的“三農(nóng)”問題和城市的“土地財(cái)政”。這種國家逐利行為的變化，有效實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)利益，但在一定程度上損害了社會群體利益，致使國家自主性減弱。

（三）“市場導(dǎo)向與發(fā)展共識”的意識形態(tài)建構(gòu)

鄧小平南方談話凝聚起了整個社會“改革、市場與發(fā)展”的共識，避免了社會全面倒退的可能，保證了改革開放的繼續(xù)進(jìn)行，維護(hù)了社會公共利益，增強(qiáng)了國家自主性。中共十五大把鄧小平理論確立為黨的指導(dǎo)思想。鄧小平理論本質(zhì)上是對“什么是社會主義、怎樣建設(shè)社會主義”的科學(xué)回答，確立起了“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”的政策范式，建構(gòu)出“市場導(dǎo)向”與“發(fā)展共識”的話語體系。中共十六大把“三個代表”重要思想確立為黨的指導(dǎo)思想?！叭齻€代表”重要思想明確了執(zhí)政黨的“價值定位”——“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”“發(fā)展導(dǎo)向”和“人民主體”，體現(xiàn)了對社會公共利益的追求和維護(hù)，增強(qiáng)了國家自主性。

經(jīng)濟(jì)治理與國家自主性建設(shè)

其次，我們從經(jīng)濟(jì)層面來評估國家自主性建設(shè)。

（一）產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)“虛置”問題日益突出。農(nóng)民的土地權(quán)益常常受到地方政府、基層組織、民間權(quán)勢和企業(yè)的侵蝕。1993年11月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村中的土地承包經(jīng)營權(quán)，以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。2001年12月，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確規(guī)定，農(nóng)戶承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。但是，地方政府出于追求政績的需要，進(jìn)行不合法的征地行為，侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，國家行為呈現(xiàn)出“掠奪性”色彩。當(dāng)農(nóng)民的土地使用權(quán)受到資本力量和民間權(quán)勢的侵蝕時，地方政府又往往支持后者，國家行為呈現(xiàn)出 “俘獲性”色彩。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革過程中，國家自主性呈現(xiàn)出“過度”與“不足”的雙重狀態(tài)。

從 1993年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)股份合作制改革全面展開。到1998年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)轉(zhuǎn)制97973家。中共十五大之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的股份合作制改革出現(xiàn)了熱潮。這種股份合作制改革，優(yōu)化了生產(chǎn)要素的配置，促進(jìn)了企業(yè)的快速發(fā)展，帶動了社會就業(yè)，增加了地方政府稅收，較好地實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)利益和社會群體利益的共贏，表明國家自主性處于實(shí)現(xiàn)公共利益的“正常狀態(tài)”。

《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》明確指出，國有企業(yè)改革的方向是“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場競爭主體”。1995年9月，中央《“九五”計(jì)劃建議》（下稱《建議》）決定對大型國有企業(yè)采取“戰(zhàn)略性重組”和“股份制改革”，形成國家控股的、多層級產(chǎn)權(quán)的治理結(jié)構(gòu)。這些改革舉措推動了國有資本的優(yōu)化組合，促進(jìn)了國有企業(yè)的快速發(fā)展，表明在國有大型企業(yè)改革領(lǐng)域，國家自主性處于實(shí)現(xiàn)公共利益的“正常狀態(tài)”?！督ㄗh》決定對中小型國有企業(yè)采取“放”的方式，允許其民營化改制。然而，中央全面完備的“抓大放小”政策在地方執(zhí)行過程中出現(xiàn)了異化，“放小”簡單化為“一賣了之”。這一方面造就了一批官商結(jié)合的暴富群體；另一方面也造成了國有資產(chǎn)的大量流失，產(chǎn)生了大批下崗職工。這表明國家行為嚴(yán)重侵害了社會中弱勢群體的合法利益，國家自主性呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“不足狀態(tài)”。

（二）引入市場機(jī)制

在城市，國企改革進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性的產(chǎn)權(quán)層面，國有企業(yè)逐漸成為一個獨(dú)立的市場主體，變成純粹的經(jīng)濟(jì)組織，原先承擔(dān)的社會職能逐漸轉(zhuǎn)移給市場和社會，城市中的醫(yī)療和住房也走向市場化，單位體制開始解體。這也帶來了城市中社會階層的分化，貧富差距開始拉大，國企下崗職工成為新的貧困群體。為此，國家用國有資產(chǎn)的實(shí)物打折補(bǔ)償下崗職工，建立下崗職工再就業(yè)培訓(xùn)制度和城市最低生活保障制度。但是，國家這些努力在市場化浪潮下顯得杯水車薪。在單位制市場化改革領(lǐng)域，國家自主性處于追求社會公共利益和偏離社會群體利益的“雙重狀態(tài)”?！半p軌定價體制”是指糧食價格由國家調(diào)控與市場供求相結(jié)合來決定。1992年，國務(wù)院采取分區(qū)決策、分省推進(jìn)的方式促進(jìn)糧食價格體制改革。1994年，中央決定國家定購的糧食全部實(shí)行保量放價。1997年，中央提出深化糧食管理體制改革，糧食定購價格與市場價格并軌。1998年，國務(wù)院出臺了按保護(hù)價敞開收購余糧。2000年，國家將部分糧食品種退出保護(hù)價敞開收購。雙軌定價體制一方面保證了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了糧食的連年增產(chǎn)增收，保證了國家的糧食安全，體現(xiàn)出國家行為對社會公共利益的追求；另一方面也扭曲了糧食的市場形成價格，造成了“新剪刀差”現(xiàn)象，表明國家行為沒有充分考慮農(nóng)民利益。在糧食價格改革領(lǐng)域，國家自主性也處在“雙重狀態(tài)”。

社會治理與國家自主性建設(shè)

最后，我們從社會層面來評估國家自主性建設(shè)。

（一）社會自治創(chuàng)新

90年代以來，農(nóng)村村民自治得到了充分發(fā)展。截止到1997年底，全國多數(shù)省份的村委會選舉已進(jìn)行了兩屆，全國60%以上的村莊都建立了村民自治制度，并且出現(xiàn)了許多制度創(chuàng)新，如“村民公決”“海選”“兩票制”。1998年，《村民委員會組織法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著村民自治進(jìn)入法治化軌道。但是，這一時期地方政權(quán)的介入程度還很嚴(yán)重，農(nóng)村中黨支部和村委會之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)且缺乏制度化規(guī)約。在城市，各類社會人員出現(xiàn)在社區(qū)，客觀上要求居委會管理和服務(wù)范圍的擴(kuò)展。在民政部推動下，居民自治與社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來。1997年，國務(wù)院授權(quán)民政部制定社區(qū)管理辦法，推動社區(qū)建設(shè)，出現(xiàn)了許多典型模式，如“上海模式”“江漢模式”。2000年，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，指出社區(qū)建設(shè)的方向是社區(qū)居民自治，標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2001年，九屆全國人大通過了《十五計(jì)劃綱要》，進(jìn)一步推動全國社區(qū)建設(shè)發(fā)展，居委會日益演變?yōu)椤笆罢毮懿块T之遺、補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)之缺”的多功能組織?；鶎幼灾蔚陌l(fā)展意味著國家治理行為的轉(zhuǎn)型。國家給社會讓出一部分空間，退出微觀領(lǐng)域，通過制定政策和法規(guī)來引導(dǎo)社會自治發(fā)展，有助于促進(jìn)社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了國家自主性。

（二）非政府組織有序發(fā)展

截止到2001年，全國已有12.9萬個社會團(tuán)體、8.2萬個民辦非企業(yè)。1993年，申奧期間，中國官方認(rèn)識到非政府組織的重要性。1994年， 中國首家環(huán)保NGO——中國文化書院綠色文化分院在民政部正式注冊。1998年，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著政府開始引導(dǎo)和促進(jìn)非政府組織健康有序發(fā)展。市場化改革引發(fā)政府職能轉(zhuǎn)變，政府行為更多地從“微觀管理”轉(zhuǎn)向“宏觀調(diào)控”。政府退出微觀領(lǐng)域后所產(chǎn)生的“空白”，需要非政府組織去填補(bǔ)。政府與非政府組織的關(guān)系由“管制”狀態(tài)走向“合作”狀態(tài)，推動社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了國家自主性。

1992年至2002年，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)行了一系列國家治理的制度安排，完善了國家自主性的制度結(jié)構(gòu)，國家自主性總體上處在實(shí)現(xiàn)社會公共利益的“正常狀態(tài)”。但是，在一些重要的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，在地方層面，國家自主性的“過度狀態(tài)”和“不足狀態(tài)”也十分明顯。這表明國家自主性的制度結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善，需要執(zhí)政黨把加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)與構(gòu)筑現(xiàn)代國家治理體系結(jié)合起來進(jìn)行制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)在于黨政之間職能分工的制度化協(xié)調(diào)和中央與地方之間權(quán)能的制度化均衡。

（作者系中國延安干部學(xué)院講師；摘自《科學(xué)社會主義》2016年第2期；原題為《國家治理與國家自主性建設(shè)研究：1992年-2002年》）