文/王巖 魏崇輝

基層社會(huì)治理的理性認(rèn)知與實(shí)踐路徑探究

文/王巖 魏崇輝

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，提高社會(huì)治理水平，必須著眼于維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，最大限度的增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。因此，必須改進(jìn)治理方式和統(tǒng)籌治理重點(diǎn)，在堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理的同時(shí)，進(jìn)一步激發(fā)基層社會(huì)組織活力，以加強(qiáng)基層社會(huì)治理的能力。

基層社會(huì)治理的理論基礎(chǔ)：公共治理的適用性

國內(nèi)最早關(guān)于“治理”的文章是智賢的《Governance：現(xiàn)代“治道”新概念》。該文將governance譯為“治道”，這一概念凸顯了政府的作用，屬于“政府治理”的研究途徑，此外還有“公民社會(huì)”“合作網(wǎng)絡(luò)”等研究路徑。其共同之處是，一定范圍內(nèi)多元主體基于多元目標(biāo)，運(yùn)用多樣手段對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同管理的過程和活動(dòng)。從西方國家看，公共治理理論及實(shí)踐的興起是基于人們對(duì)政府、市場本身不完美的認(rèn)知，同時(shí)迎合了全球化帶來的地方化趨勢(shì)并由此提出的去中心化、地方自治與公民參與的要求，是在其政治體制運(yùn)行相對(duì)成熟、市場機(jī)制與體制充分發(fā)育的基礎(chǔ)之上適用公共治理的，這與我國現(xiàn)實(shí)狀況有著很大的不同，尤其相對(duì)于我國的市場機(jī)制與體制的發(fā)育而言，我們還有很長的路要走。

基于上述情況，我國適用公共治理理論的可能性與現(xiàn)實(shí)性主要體現(xiàn)在：一是對(duì)問題的倒逼。面對(duì)全球化和市場化帶來的多元化挑戰(zhàn)，借由公共治理理論考察我國的基層社會(huì)治理，不僅可以透析出多元主體這一公共治理有效適用的核心范式的存在場域，更可以發(fā)現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代政府制度與市場體制必然需要傳統(tǒng)管理理念與方略的轉(zhuǎn)換，這就為公共治理在我國的存在奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。二是對(duì)多元的推崇。傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理強(qiáng)調(diào)和凸顯的是單一的主體，而公共治理則主張政府、市場、企業(yè)、社會(huì)與公民等多元主體圍繞共贏的目標(biāo)協(xié)同共進(jìn)，通過多種方式對(duì)社會(huì)公共事物進(jìn)行協(xié)商治理。三是對(duì)整合的推崇。公共治理興起的背景是，在一國的國體和政體中，政府與市場、政府與社會(huì)之間的對(duì)立不是本質(zhì)的利害沖突，更不是以整個(gè)社會(huì)的割裂為目的，而是治理主體基于各自作用范圍與空間的職能性對(duì)立，是非本質(zhì)的沖突。公共治理對(duì)整合的強(qiáng)調(diào)是指為了應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)問題，需要多元主體的合力與活力。就我國社會(huì)治理各主體的現(xiàn)實(shí)狀況而言，其發(fā)展的狀況不夠平衡，對(duì)各自的作用范圍與職能的認(rèn)識(shí)不夠明確，存在著一定的錯(cuò)位、越位或不到位的現(xiàn)象。鑒于此，對(duì)多元主體的整合以及厘清當(dāng)代中國基層社會(huì)治理中存在的問題也就顯得尤為重要。

我國基層社會(huì)治理中面臨的問題

第一，治理主體的職能定位不夠準(zhǔn)確，權(quán)責(zé)關(guān)系不夠清晰。

基層社會(huì)治理中，由于不同治理主體的發(fā)展水平不夠均衡，導(dǎo)致彼此之間的作用空間和職能定位不夠準(zhǔn)確，各自的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠清晰。在我國的農(nóng)村地區(qū)，較為普遍地存在著一種基層治理的亂象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會(huì)當(dāng)作自己的直接下屬，隨意發(fā)號(hào)施令，這樣做的直接結(jié)果是使村民自治在很大程度上名存實(shí)亡。在城市治理過程中，作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處儼然變成了社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，雖然社區(qū)居委會(huì)名義上是自治組織，但實(shí)質(zhì)上卻一直在擔(dān)當(dāng)政府“形象代言人”的角色，發(fā)揮著基層政府的作用和職能。這種職能定位含糊，權(quán)力色彩濃厚的基層治理亂象，其背后的真正原因是權(quán)責(zé)關(guān)系的不清。之所以會(huì)出現(xiàn)治理主體的職能定位不準(zhǔn)、權(quán)責(zé)關(guān)系不清，其核心原因在于對(duì)利益的追逐。在利益面前，有些領(lǐng)域無人管，有些領(lǐng)域卻多頭管理，職能的失范隨處可見；在責(zé)任面前，互相推諉、扯皮幾乎成為慣常的表現(xiàn)，權(quán)責(zé)關(guān)系不清的狀況堪憂。

第二，基本公共服務(wù)非均等化導(dǎo)致基層社會(huì)治理水平的差異。

我國基層社會(huì)治理所體現(xiàn)出的基本公共服務(wù)的非均等化，既包含著治理區(qū)域之間的失衡，也包含著治理階層之間的差異。在各種不同類型的非均等化現(xiàn)象中，教育、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生的非均等化對(duì)社會(huì)治理的負(fù)面影響尤為明顯；另外，基本公共服務(wù)非均等化對(duì)各區(qū)域的影響也不盡相同，基本公共服務(wù)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其基層社會(huì)治理水平總體優(yōu)于其他地區(qū)，城市總體上優(yōu)越于農(nóng)村。當(dāng)前，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和改革步入深水區(qū)，各種社會(huì)矛盾、利益分化逐漸增多，各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，這就為我國的基層社會(huì)治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧與公平日趨成為我國基層社會(huì)治理的重要目標(biāo)，成為富有中國特色的社會(huì)治理理論與實(shí)踐成功與否的主要標(biāo)志。

第三，基本價(jià)值取向在一定程度的偏差使得社會(huì)治理背離初衷。

隨著市場經(jīng)濟(jì)條件下多元價(jià)值取向?qū)ξ覈髁鲀r(jià)值觀的挑戰(zhàn)，在基層社會(huì)，人們的基本價(jià)值取向發(fā)生一定程度的偏差也就成為必然。這種背離主流的價(jià)值偏差必然妨礙基層社會(huì)治理的健康發(fā)展和有效推進(jìn)。過于逐利、唯利的價(jià)值取向在基層社會(huì)的蔓延必然導(dǎo)致價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的扭曲，使得“成功”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)幾乎就是金錢或效益。倘若以此作為基層社會(huì)治理的方向，則必然會(huì)偏離維護(hù)最廣大人民的根本利益、最大限度地增加和諧因素、增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力的初衷，使基層社會(huì)治理的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，甚至誤入歧途。

第四，法治精神不夠彰顯甚至缺失，直接影響基層社會(huì)治理的有效性。

缺乏法治精神的精英共謀極有可能成為基層社會(huì)無序治理的開端，使得民眾基本權(quán)利無法得到有效保障。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，國家和社會(huì)治理需要法律的規(guī)范和道德的教化共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)法治和德治相得益彰，這就必然需要確立和弘揚(yáng)法治精神。缺乏法治精神的基層社會(huì)治理不可能獲得長遠(yuǎn)發(fā)展，更不可能取得善治的效果。法治精神包含了人本的情懷、公平的原則、正義的訴求、協(xié)商的意愿、寬容的心境、平等的愿景、自由的境界、守法的意識(shí)和共享的旨?xì)w，等等。在探索基層社會(huì)治理的過程中，我們必須充分重視法治精神對(duì)化解人際糾紛、解決社會(huì)矛盾與構(gòu)建和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)意義，促進(jìn)民眾真正尊法、守法、用法和護(hù)法。這不僅是我們實(shí)現(xiàn)依法治國的重要原則，更是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理良性發(fā)展的有效保障。

公共治理視角下基層社會(huì)治理的方略轉(zhuǎn)變

第一，從壓力前行到主動(dòng)進(jìn)取。

人類社會(huì)的政治生活從一定層面上講經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)代中國改革正在步入不同社會(huì)階層利害關(guān)系交織、各種社會(huì)矛盾頻發(fā)的“深水區(qū)”。而現(xiàn)行基層社會(huì)治理是傳統(tǒng)的壓力前行式治理模式——面對(duì)社會(huì)各方壓力采取的相對(duì)被動(dòng)的、“維穩(wěn)”的治理理念和方式必然受到時(shí)代的挑戰(zhàn)。就現(xiàn)實(shí)的治理目標(biāo)而言，基層社會(huì)治理關(guān)涉到整個(gè)國家的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，關(guān)涉到全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程，同時(shí)還要隨時(shí)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的外部環(huán)境。因此，整合社會(huì)治理的多主體并形成合力，在政府的主導(dǎo)下變被動(dòng)為主動(dòng)，對(duì)基層社會(huì)采取主動(dòng)進(jìn)取型治理顯得非常重要，即積極主動(dòng)地認(rèn)識(shí)基層社會(huì)治理中的問題，培育多元主體的成長與成熟，加強(qiáng)不同主體之間的整合，是公共治理于當(dāng)代中國基層社會(huì)治理中適用的基本內(nèi)涵。

第二，從一元主導(dǎo)到多元協(xié)同。

治理與統(tǒng)治基本的區(qū)別是主體。從傳統(tǒng)的一元主導(dǎo)到治理的多元協(xié)同，其間的變化不僅僅體現(xiàn)在主體的多寡，更多地體現(xiàn)在治理理念的變遷、治理旨?xì)w的變化、治理手段的多樣和治理力量的整合，體現(xiàn)在治理網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建，多元主體協(xié)同方式的達(dá)成，多元主體發(fā)展目標(biāo)的共識(shí)?；谖覈鴩榈幕鶎由鐣?huì)治理，其治理的基本力量是政府、市場、企業(yè)、社會(huì)和公民，中國共產(chǎn)黨則是多元主體的領(lǐng)導(dǎo)力量和社會(huì)治理目標(biāo)的引領(lǐng)者。當(dāng)代公共管理強(qiáng)調(diào)的“雙層整合”，即政府對(duì)社會(huì)的整合和政黨對(duì)政府的整合，體現(xiàn)在我國社會(huì)的基層社會(huì)治理，則是黨從路線戰(zhàn)略上引領(lǐng)社會(huì)治理的目標(biāo)和方向，政府則在實(shí)踐上加以落實(shí)，對(duì)多元社會(huì)治理主體起到整合力量、激發(fā)活力、協(xié)商對(duì)話、謀取共贏的作用，從而避免政府一家獨(dú)大、民主流于形式的局面。

第三，從對(duì)立沖突到嵌入整合。

當(dāng)代西方公共治理理論有其基本的預(yù)設(shè)，這一預(yù)設(shè)基于自由主義的傳統(tǒng)，從功能層面上把政府與市場、社會(huì)、企業(yè)、公民放到彼此對(duì)立的層面上，這符合西方政府與市場關(guān)系的一貫理念。我國是人民民主專政的國家，政府的權(quán)力來自人民的授予，接受人民的監(jiān)督。政府與市場、社會(huì)、企業(yè)和公民之間無論從本質(zhì)上，還是從功能上不是對(duì)立的關(guān)系?；谖覈膶?shí)際，基層社會(huì)治理完全可以深入探索多元主體黏合的機(jī)制，尋求嵌入整合的可能與路徑。西方學(xué)者卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中提出“嵌入”（embeddedness）一詞，以闡釋社會(huì)行為主體在持續(xù)交往互動(dòng)中形成的關(guān)系與制度，嵌入整合的交互性應(yīng)該受到充分的關(guān)注與重視。在我國，克服西方社會(huì)背景下的功能性對(duì)立，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)、市場、企業(yè)和公民的嵌入整合的同時(shí)，愈加重視其他行為主體越來越大的整合作用，以發(fā)揮多元治理主體的整體功效就顯得非常必要。

優(yōu)化我國基層社會(huì)治理的基本路徑

按照中共十八大和十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)的要求，構(gòu)建中國特色社會(huì)管理體系，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理架構(gòu)。

第一，穩(wěn)定與引導(dǎo)：發(fā)揮黨組織在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)功用。

當(dāng)代政黨政治中，政黨操縱了政治制度的運(yùn)作。政黨在政治制度中獨(dú)特的角色定位，不僅能通過權(quán)力和制度，而且還能通過思想意識(shí)和各種社會(huì)單位，組織和指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。執(zhí)政黨需要在維系執(zhí)政合法性與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展之間求得平衡。因此，其一，正如上文所指出，黨組織在基層社會(huì)治理中需要維系執(zhí)政合法性，保持基層的相對(duì)穩(wěn)定，這是推進(jìn)當(dāng)代中國基層社會(huì)治理的邏輯起點(diǎn)。其二，黨的基層組織需要引導(dǎo)多元主體在基層社會(huì)治理中的成長與成熟，這種成長與成熟包含了對(duì)現(xiàn)有政治制度認(rèn)同的成分，同時(shí)亦有在此基礎(chǔ)之上多元治理促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的因素。黨的基層組織則在社會(huì)治理中發(fā)揮著掌控全局、引領(lǐng)方向的作用，在維護(hù)社會(huì)和諧的過程中發(fā)揮利益群體的平衡與協(xié)調(diào)功能。

第二，構(gòu)建與破除：政府在基層社會(huì)治理中責(zé)任的彰顯。

基層社會(huì)治理必須構(gòu)建切合國情的責(zé)任體系，切實(shí)解決誰主管誰負(fù)責(zé)、責(zé)任什么、如何負(fù)責(zé)等一系列問題，厘清權(quán)力與責(zé)任的辯證關(guān)系，真正把握好把怎樣的權(quán)力各得其所地交還給社會(huì)治理的其他主體，把怎樣的權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”以及如何做到權(quán)力的監(jiān)督，等等，更為重要的是，切實(shí)破除“官本位”觀念和體制。官本位觀念和體制是影響治理主體素質(zhì)的重要因素。只有當(dāng)公務(wù)員能夠被當(dāng)作普通公民中的一員來看待了，中國基層社會(huì)治理政府的負(fù)責(zé)定位才能真正得以確立。

第三，主體與對(duì)象：基層社會(huì)治理中社會(huì)協(xié)同的功能及其發(fā)揮。

公共治理理論看來，社會(huì)應(yīng)該是操練多元主體的訓(xùn)練場。社會(huì)可以為個(gè)體提供保護(hù)傘，又可以為個(gè)體提供爭論、談價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)與可能，以及訓(xùn)練其成長與成熟、塑造理性的政治現(xiàn)實(shí)感、破除理想主義與狂熱主義的實(shí)踐場域?，F(xiàn)行體制之下，成功的政治體制改革，成熟的主導(dǎo)性治理主體必須依靠政府外部的壓力與推進(jìn)，政府內(nèi)部能做的只能是優(yōu)化結(jié)構(gòu)?？赡艿霓k法是，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的同時(shí)向社會(huì)釋放權(quán)力。當(dāng)前，典型的中國式治理實(shí)踐形式主要有：一是國有中小企業(yè)與集體所有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民營化實(shí)踐，二是以自來水、供氣、公共交通、污水處理為代表的公用事業(yè)領(lǐng)域的民營化實(shí)踐，三是以中小學(xué)教育、醫(yī)院為代表的公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化實(shí)踐。政府是地方治理的推動(dòng)主體，也是改革的對(duì)象。在這一過程中，各級(jí)各類企業(yè)、社會(huì)組織通過積極參與公共事務(wù)，與我國各級(jí)政府之間彼此可以加深信任以獲得成長，而政府也可以獲得更大的合法性。

第四，公開與平臺(tái)：推動(dòng)公民積極參與基層社會(huì)治理。

從中國實(shí)際出發(fā)，確?；鶎由鐣?huì)治理中公民參與定位的實(shí)現(xiàn)，可能需要做到：其一，基層事務(wù)公開的制度化。自上世紀(jì)80年代推行以來，基層自治越發(fā)走入拐點(diǎn)，貧困落后地區(qū)尤其如此。這是謀求政治體制改革“頂層設(shè)計(jì)”的原因，顯示出基層社會(huì)治理的無奈與困局。筆者以為，相較于多元主體的遴選，中國人更為關(guān)注的是社會(huì)治理的運(yùn)作，更關(guān)心的是由此給社會(huì)和個(gè)人帶來的福澤。當(dāng)務(wù)之急是基層事務(wù)的公開化與保障公開的制度化。其二，媒體提供了公民參與的可能平臺(tái)。尤其是網(wǎng)絡(luò)提供了公民參與的低準(zhǔn)入平臺(tái)。透過媒體，公民為公共治理出謀劃策，對(duì)政府行為評(píng)頭論足，進(jìn)而鍛煉自身，推動(dòng)政治體制改革。

第五，保障與救濟(jì)：法治在基層社會(huì)治理中的價(jià)值及其體現(xiàn)。

治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)定位、政府的責(zé)任定位、社會(huì)的協(xié)同定位、公民的參與定位都需要法治來保障。通過法治維系我們黨執(zhí)政的合法性，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益的平衡與協(xié)調(diào)，通過法治使權(quán)力與責(zé)任彼此呼應(yīng)，確保各治理主體真正擔(dān)當(dāng)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，確保國家向社會(huì)釋放權(quán)力的法治化，確?；鶎邮聞?wù)公開的法治化，公民通過參與的法治化，等等。當(dāng)下，相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的治理主體，基層社會(huì)治理中公民尤其需要法治保護(hù)。其一，保障基層民眾基本的權(quán)利。比如，在農(nóng)村，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。這些權(quán)利必須應(yīng)該受到法治保障。邏輯上講，只有基本權(quán)利受到保障，基層民眾才能擁有成為多元主體之一的權(quán)利。其二，暢通基層民眾救濟(jì)的渠道。無救濟(jì)就無權(quán)利。黨的十八屆四中全會(huì)不但明確了“健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式”的總體方向，而且在立法、執(zhí)法、司法、守法等法治工作基本格局上做了具體部署，前所未有地提出了很多新觀點(diǎn)、新舉措，切實(shí)保障基層民眾權(quán)利受到保障。

（王巖系上海交通大學(xué)特聘教授、江蘇省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員，魏崇輝系南京航空航天大學(xué)人文學(xué)院副教授；摘自《中國行政管理》2016年第3期）