◎李壯

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基層治理的改革途徑

◎李壯

快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程改變了城市與農(nóng)村的空間布局與聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，城鄉(xiāng)在資源交換、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化發(fā)展上處于失衡狀態(tài)。這種社會(huì)失衡給農(nóng)村基層治理體系帶來挑戰(zhàn)，包括鄉(xiāng)村空心化與城鎮(zhèn)集中化、要素流動(dòng)常態(tài)化與組織管理封閉化、城鄉(xiāng)分治與城鄉(xiāng)一體化，迫切要求以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為中心，構(gòu)建與市場化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)開放流動(dòng)相適應(yīng)的基層治理體系。

社區(qū)建設(shè)；農(nóng)村改革；城鎮(zhèn)化

改革開放以來，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程改變了城市與農(nóng)村的空間布局與聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的鄉(xiāng)土性迅速消解，城鄉(xiāng)在資源交換、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化發(fā)展方面處于失衡狀態(tài)。一方面，強(qiáng)勢的市場理性造成傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的瓦解；另一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中以分割的行政區(qū)劃和封閉的管理體制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層治理體系已難以適應(yīng)新的城鎮(zhèn)體系，無法發(fā)揮最佳的治理效果。2015年5月31日《國務(wù)院深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提出了要求、明確了任務(wù)，并在城鄉(xiāng)一體化、增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同方面作出規(guī)范指導(dǎo)。隨后，2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，并提出“開展以農(nóng)村社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)”，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這兩個(gè)接連出臺(tái)的政策都將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)看作未來農(nóng)村改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文結(jié)合實(shí)地調(diào)研，分析了當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村治理的矛盾，嘗試提出以社區(qū)建設(shè)為中心進(jìn)一步完善治理體系的建議。

城鎮(zhèn)化與農(nóng)村基層治理的矛盾

1.鄉(xiāng)村空心化與城鎮(zhèn)集中化

改革開放使城鄉(xiāng)二元管理體制松動(dòng)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量涌入城市，造成鄉(xiāng)村空心化。一方面城市現(xiàn)代工商業(yè)得到大量的勞動(dòng)力要素支撐，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可以獲得超過從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的收益，但隨著農(nóng)民工的代際更替，新生代農(nóng)民工已大量脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，致使土地拋荒嚴(yán)重，且農(nóng)田水利設(shè)施難以維修；另一方面農(nóng)民的生活觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，從村落向城鎮(zhèn)遷居已經(jīng)成為農(nóng)民提升社會(huì)地位的新途徑，并導(dǎo)致村落宅基地閑置。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、宅基地規(guī)劃本是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村空心化的負(fù)面影響正在消解村民自治的治理事務(wù)，鄉(xiāng)村組織急需新的治理理念與治理技術(shù)激活鄉(xiāng)村資源，復(fù)興村落人氣。

2.要素流動(dòng)常態(tài)化與組織管理封閉化

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的人員、資源和資金等要素大規(guī)模流動(dòng)，逐步打破了鄉(xiāng)村組織的封閉性?，F(xiàn)實(shí)中，流出人口無法有效處理自己應(yīng)該享有的集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也無法自由處置承包經(jīng)營的土地、宅基地等個(gè)體所有財(cái)產(chǎn)?；谡?jīng)合一的鄉(xiāng)村組織體系和集體產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等造成的經(jīng)濟(jì)利益連帶性，使得市場利益及公共產(chǎn)品分享機(jī)制僅僅局限于村莊社區(qū)范圍內(nèi)，而外來人員處于社會(huì)結(jié)構(gòu)的外層，難以被本地居民接納，無法進(jìn)入這種封閉性的福利分享機(jī)制，無法真正融入遷入地。另外，區(qū)劃行政體制是封閉化組織管理的制度基礎(chǔ)。從本質(zhì)上說，行政區(qū)劃是政治權(quán)力基于便于管理的需要對(duì)公民活動(dòng)空間進(jìn)行人為劃置，造成土地管理邊界即為市場和社會(huì)流動(dòng)邊界的硬規(guī)定。但這種行政區(qū)劃常常割裂地方的市場，難以做到資源優(yōu)化配置，阻礙了農(nóng)村要素的自由流動(dòng)和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。探索政經(jīng)分離的農(nóng)村基層治理組織體系實(shí)現(xiàn)形式尤為必要。

3.城鄉(xiāng)分治與城鄉(xiāng)一體化

長期以來，城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)分治治理格局的形成。現(xiàn)實(shí)生活中城鄉(xiāng)二元局面逐漸被打破，隨著跨區(qū)域社會(huì)流動(dòng)限制逐漸減少，城鄉(xiāng)流動(dòng)人口大量增加，新的社會(huì)階層不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和居住結(jié)構(gòu)等發(fā)生重大變化。但是在戶籍、勞動(dòng)就業(yè)、教育和醫(yī)療等方面，二元化制度在相當(dāng)程度上依然存在，基本醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障、環(huán)境衛(wèi)生和公共財(cái)政支出等制度仍是二元思路，即按照公民的戶籍和行政區(qū)劃來設(shè)定服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，這就違背了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的趨勢。如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化而不是城鄉(xiāng)二元化，關(guān)鍵是要把城鄉(xiāng)分治體系變?yōu)槌青l(xiāng)一體化的治理體系。

城鎮(zhèn)化中基層治理的改革途徑

城鎮(zhèn)體系是產(chǎn)業(yè)、市場、社會(huì)、制度和文化等多重資源要素的空間聚集，它不僅是一種城市體系、人居體系，也是一種市場體系、社會(huì)體系、文化體系、信息體系和交通體系。從以農(nóng)村為主體的治理體系向城鎮(zhèn)為主導(dǎo)的治理體系轉(zhuǎn)變，改革重點(diǎn)應(yīng)立足于基層治理單元與基層治理制度兩個(gè)方面，從目前來看，筆者提出四條改革途徑：

1.社區(qū)重建：重構(gòu)基層治理的組織單元

以中心新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為中心推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。優(yōu)先支持縣域中心鎮(zhèn)，集中打造特色中小城鎮(zhèn)，使其成為接納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要節(jié)點(diǎn)。遵循城鎮(zhèn)的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史傳統(tǒng)和輻射能力，在縣域內(nèi)建成1-3個(gè)綜合實(shí)力突出、布局合理、規(guī)模適度、功能健全且特色明顯的新型農(nóng)村社區(qū)。要結(jié)合政策引導(dǎo)、規(guī)劃調(diào)控、市場機(jī)制和群眾自愿原則，把中心社區(qū)與原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織脫鉤，形成專業(yè)化的生活服務(wù)社群。

2.自治轉(zhuǎn)型：從村組自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)換

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的村民自治空轉(zhuǎn)困境急需“自治轉(zhuǎn)型”，即在服務(wù)中自治，在自治中服務(wù)。按照重心下移、事權(quán)下放、夯實(shí)基層和便民高效的要求，推動(dòng)政府部門簡政放權(quán)，政府管理和服務(wù)重心下移，進(jìn)一步優(yōu)化基層管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分，拓展基層“自治空間”。同時(shí)構(gòu)建直接面向基層、面向社區(qū)、面向家庭和群眾、職能有機(jī)統(tǒng)一的管理服務(wù)平臺(tái)；加快推進(jìn)縣市區(qū)社會(huì)服務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)延伸，構(gòu)建集行政管理、社會(huì)事務(wù)和家庭服務(wù)于一體的社區(qū)綜合管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行“一站式”服務(wù)。

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的治理體制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的治理策略。一是著眼于戶籍與集體產(chǎn)權(quán)改革，進(jìn)一步清除農(nóng)村要素流動(dòng)的制度性障礙，使模糊性的集體產(chǎn)權(quán)不再成為約束農(nóng)民發(fā)展的枷鎖，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離；二是合理調(diào)整城鄉(xiāng)財(cái)政支出比例，通過政府向?qū)I(yè)化組織購買服務(wù)等方式，推進(jìn)公共服務(wù)供給制度改革，節(jié)約行政成本，提高行政效率。

4.文化引領(lǐng)：構(gòu)建社區(qū)共同體文化，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化保護(hù)與建設(shè)

從文明演進(jìn)角度來看，城鎮(zhèn)化代表了工業(yè)文明和資本力量，而傳統(tǒng)農(nóng)村代表了農(nóng)業(yè)文明和社群力量。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民逐漸脫離對(duì)傳統(tǒng)社群的依賴，個(gè)體化正在消解互惠互助的公共性文化。代表傳統(tǒng)與歷史的技藝、古老村落建筑往往躲不開資本、市場的沖擊。未來的社區(qū)建設(shè)必須讓農(nóng)民群眾享有城鄉(xiāng)平等的公共服務(wù)的同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土文明與城鎮(zhèn)文明的融合。因此，在社區(qū)建設(shè)過程中很有必要加強(qiáng)古村落保護(hù)、農(nóng)村傳統(tǒng)技藝的傳承以及社區(qū)鄰里的公共文化建設(shè)，搭建多樣化的公共文化活動(dòng)平臺(tái)，讓社區(qū)變成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的心靈港灣，以提高社會(huì)認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)基層治理的和諧狀態(tài)。

（作者單位：華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.08.011 ■ 編輯：云霞