◎楊小軍　陳建科

法治政府指標(biāo)體系的構(gòu)建與實(shí)施

◎楊小軍陳建科

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，各級(jí)各地政府在建立和實(shí)施法治政府指標(biāo)體系探索與實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)法治政府的認(rèn)識(shí)、法治政府指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與實(shí)施以及法治政府建設(shè)第三方評(píng)估方面還存在著一系列問(wèn)題。助力法治政府基本建成，需要科學(xué)構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系，科學(xué)開(kāi)展法治政府建設(shè)評(píng)估工作，合理有效運(yùn)用法治政府建設(shè)評(píng)估結(jié)果。

法治政府；指標(biāo)體系；法治評(píng)估

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)順應(yīng)歷史發(fā)展潮流不斷深化對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)，積極推進(jìn)法治政府工作的力度。在追求和實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成宏偉目標(biāo)的過(guò)程中，反映法治政府核心價(jià)值和本質(zhì)要求的法治政府指標(biāo)體系不但可以對(duì)法治政府建設(shè)的成效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，而且有利于引導(dǎo)我國(guó)依法行政工作改進(jìn)的方向，指明法治政府建設(shè)的路徑，是有效推動(dòng)我國(guó)法治政府建設(shè)取得新成效的創(chuàng)新方式。目前，我國(guó)法治政府指標(biāo)體系在實(shí)踐探索中已取得一定成效，但在法治政府的科學(xué)內(nèi)涵、指標(biāo)體系的科學(xué)構(gòu)建、評(píng)估過(guò)程的具體實(shí)施和評(píng)估結(jié)果的合理運(yùn)用等問(wèn)題上還亟待進(jìn)一步深入研究，以期助力依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成的偉大目標(biāo)。

建立與實(shí)施法治政府指標(biāo)體系的探索與實(shí)踐

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），明確提出用10年左右時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。各地陸續(xù)發(fā)布有關(guān)全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施意見(jiàn)貫徹該綱要精神，在實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)的緊迫狀態(tài)下，部分學(xué)者開(kāi)始思考借鑒社會(huì)指標(biāo)在法治領(lǐng)域的理論發(fā)揮和應(yīng)用實(shí)踐來(lái)推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)工作，而部分政協(xié)委員則針對(duì)法治政府缺乏相應(yīng)

的指標(biāo)約束、目標(biāo)流于口號(hào)和形式的弊端，通過(guò)提案向政府提出構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的建議。

2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)），2010年國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確要求加強(qiáng)依法行政工作考核。圍繞國(guó)務(wù)院提出的考核目標(biāo)，地方政府開(kāi)始探索通過(guò)構(gòu)建法治政府評(píng)價(jià)體系并開(kāi)展評(píng)價(jià)活動(dòng)的方式促進(jìn)法治政府建設(shè)。各地相繼以政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件的形式發(fā)布大量冠以依法行政考核指標(biāo)體系、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系等名稱(chēng)的文件，積極開(kāi)展各種形式的法治政府評(píng)估活動(dòng)。同時(shí)各類(lèi)科研機(jī)構(gòu)、高等院校和社會(huì)組織等第三方機(jī)構(gòu)也以各種方式參與其中，如有的以課題組名義承接法治政府評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，有的以接受委托方式參與評(píng)估活動(dòng)的特定環(huán)節(jié)，還有的獨(dú)立開(kāi)展法治政府的第三方評(píng)估活動(dòng)。

法治政府指標(biāo)體系存在的問(wèn)題

1.法治政府認(rèn)識(shí)泛化問(wèn)題

學(xué)術(shù)界關(guān)于法治政府的本質(zhì)的認(rèn)識(shí)至今仍未統(tǒng)一，社會(huì)公眾對(duì)法治政府的印象模糊而碎片化，這就導(dǎo)致法治政府指標(biāo)體系描述對(duì)象模糊化，難以實(shí)現(xiàn)通過(guò)指標(biāo)體系評(píng)估法治政府建設(shè)效果的初衷，只好將評(píng)估指向各級(jí)政府及其部門(mén)在法治政府建設(shè)過(guò)程中的行為與過(guò)程。

2.法治政府指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與評(píng)估問(wèn)題

目前我國(guó)各地設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系基本以《綱要》提出的法治政府建設(shè)目標(biāo)為指引，同質(zhì)性較強(qiáng)，在導(dǎo)向上存在目標(biāo)性和過(guò)程性異化，忽視結(jié)果性指標(biāo)和公眾滿(mǎn)意度等弊端，在實(shí)施中存在指標(biāo)體系龐雜、難以量化、可操作性不強(qiáng)、評(píng)估程序循環(huán)封閉以及評(píng)估結(jié)果應(yīng)用虛化等問(wèn)題。

3.第三方法治政府評(píng)估問(wèn)題

一是第三方對(duì)法治政府指標(biāo)體系建立與實(shí)施的重要性與必要性認(rèn)識(shí)不足。二是很多第三方進(jìn)行法治政府評(píng)估時(shí)甚至沒(méi)有自己的評(píng)估指標(biāo)體系。三是第三方在法治政府評(píng)估過(guò)程中信息數(shù)據(jù)采集困難，能夠公開(kāi)獲取的數(shù)據(jù)未必能夠客觀全面反映法治政府建設(shè)的真實(shí)情況。

我國(guó)法治政府指標(biāo)體系的科學(xué)構(gòu)建

1.科學(xué)構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的條件

一是需要行政機(jī)關(guān)與公眾加強(qiáng)溝通和協(xié)作，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與指標(biāo)體系的建設(shè)與評(píng)估。二是需要將法治國(guó)家、法治社會(huì)的建設(shè)作為法治政府建設(shè)的背景，在此基礎(chǔ)上確立法治政府指標(biāo)體系。三是在國(guó)家法治建設(shè)的統(tǒng)一框架內(nèi)，進(jìn)行地方法治政府指標(biāo)體系的建設(shè)。四是統(tǒng)一法治政府建設(shè)的不斷發(fā)展性與基本規(guī)定性。

2.科學(xué)構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的基本原則

一是指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)全面反映法治政府的本質(zhì)內(nèi)容。二是指標(biāo)體系的導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)明確，即以社會(huì)公眾對(duì)政府依法履行職責(zé)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)法治政府本質(zhì)要求的結(jié)果滿(mǎn)意度為最終導(dǎo)向。三是指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、方法得當(dāng)、內(nèi)容明確和文字清晰。四是反映法治政府指標(biāo)的信息數(shù)據(jù)可通過(guò)已公開(kāi)的信息數(shù)據(jù)獲得，無(wú)需特別提供。

3.法治政府指標(biāo)體系的構(gòu)成

法治政府指標(biāo)體系由反映法治政府本質(zhì)要求的一系列層級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，這些不同層級(jí)的指標(biāo)之間構(gòu)成一個(gè)具有內(nèi)容邏輯關(guān)系的指標(biāo)集合。指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)全面反映法治政府建設(shè)之后的狀態(tài)和結(jié)果（總體來(lái)說(shuō)法治政府指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)包括職能科學(xué)政府、權(quán)責(zé)法定政府、執(zhí)法嚴(yán)明政府、公開(kāi)公正政府、廉潔高效政府、守法誠(chéng)信政府6個(gè)一級(jí)指標(biāo)），二級(jí)指標(biāo)反映法治政府唯獨(dú)的應(yīng)然狀態(tài)，三級(jí)指標(biāo)則是反映理想狀態(tài)事項(xiàng)程度的數(shù)字、比例等。

法治政府指標(biāo)體系的實(shí)施與運(yùn)用

法治政府指標(biāo)體系的實(shí)施是特定主體按照指標(biāo)體系確定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序進(jìn)行客觀調(diào)查和綜合評(píng)價(jià)的活動(dòng)，也即是法治政府建設(shè)評(píng)估。法治政府建設(shè)的評(píng)估涉及到評(píng)估主體、內(nèi)容、程序、方法、評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等諸多環(huán)節(jié)，需要精心組織、周密實(shí)施，目前實(shí)踐中絕大部分是由上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行內(nèi)部評(píng)估，只有少部分規(guī)定內(nèi)部評(píng)估之外加入社會(huì)評(píng)估和公眾滿(mǎn)意度調(diào)查等外部評(píng)估機(jī)制。堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)內(nèi)部評(píng)估的同時(shí)，建議嘗試和開(kāi)展第三方法治政府評(píng)估。法治政府建設(shè)評(píng)估主體可以多元化、評(píng)估方式可以多樣化、評(píng)估領(lǐng)域和標(biāo)準(zhǔn)也可以多樣化。

對(duì)于法治政府建設(shè)而言評(píng)估不是目的，對(duì)評(píng)估結(jié)果的合理有效運(yùn)用才是法治政府建設(shè)評(píng)估的意義所在。不同主體對(duì)于評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用目的、手段各不相同，但是通過(guò)評(píng)估可以使政府和利益相關(guān)者更加了解政府職責(zé)履行的情況和問(wèn)題。對(duì)于政府而言，有利于政府全面掌握依法行政工作和法治政府建設(shè)真實(shí)水平，檢查發(fā)現(xiàn)工作中存在的主要問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)工作。對(duì)于企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及社會(huì)公眾而言，一份通過(guò)公開(kāi)渠道可以方便獲取的法治政府建設(shè)評(píng)估報(bào)告，可以供其決策參考，使得不同的主體反思過(guò)去、思索現(xiàn)在、計(jì)劃未來(lái)，在理性反思的基礎(chǔ)上作出明智客觀的判斷以便科學(xué)規(guī)劃未來(lái)的行動(dòng)。

★本文系法治政府指標(biāo)體系研究課題（編號(hào)：13ZBZD009）的階段性成果。

（作者單位：楊小軍，國(guó)家行政學(xué)院；陳建科，江蘇省委黨校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.08.009 ■ 編輯：馬振東