作者簡介：宗婷婷，中國政法大學法學院憲法學與行政法學博士研究生，加州大學伯克利分校訪問學者。（北京/100088）

* 本文系國家重大社科基金項目“國家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)”（14ZDA018）的階段性成果。

摘要：公立高校校長遴選信息公開牽涉的利益種類繁多且利益屬性極具多面性，是美國高校信息公開領(lǐng)域爭議最大且最為復雜的公開實踐。在各方利益因公開與不公開導致的對極沖突中，利益衡量成為緩解爭議、平衡沖突利益的關(guān)鍵手段。保障公眾知情權(quán)、確保高校正常運作及維護個人隱私是利益衡量的基本導向。法定豁免條款及法院判例顯現(xiàn)了各州利益衡量價值取向的細微不同。公開的過程性和延續(xù)性造成不同階段的利益衡量主體和衡量結(jié)果差異明顯。我國于2011年底啟動部屬高校公開遴選校長的試點工作，近年來公開遴選校長的試點區(qū)域及高校數(shù)量不斷增加，校長遴選信息公開的制度化勢必成為趨勢，利益衡量機制的重要性將日漸顯現(xiàn)。本文預設(shè)通過對美國利益衡量實踐的剖析，為我國未來公立高校校長遴選信息公開制度的確立及良性運行提供些許思考。

關(guān)鍵詞：校長遴選信息公開；公共利益；利益衡量；平衡測試；政策選擇；過程

美國沒有專門的高校信息公開法典。①但從各州信息公開法的規(guī)定及相關(guān)判例可以得出如下結(jié)論：美國的高校信息公開制度已十分完善。對于高校信息公開的子領(lǐng)域——公立高校校長遴選信息公開而言，制度的完善程度也是他國難以企及的。但與其他高校信息公開領(lǐng)域相比，校長遴選信息公開更具爭議，更受公眾、媒體關(guān)注且引發(fā)的訴訟更多。[1]雖然各州對公開所涉利益開展利益衡量所依原理基本相同，但由于法律規(guī)定、公開氛圍及政策選擇傾向等多種因素的影響，利益衡量的結(jié)果仍有很大差別。本文著重對美國公立高校校長遴選信息公開中所涉利益種類、利益衡量的適用原則和適用的具體情況進行闡述，期望在彌補我國行政法學界對該主題研究空白的同時，為未來我國良性地開展公立高校校長遴選信息公開工作提供一些啟示。

一、公開所涉主要利益要素及其法律屬性

利益衡量的前提就是要理清核心利益。核心利益較為明確，非核心利益較為模糊，當兩種利益相沖突時，應(yīng)保護核心利益。[2]在校長遴選信息公開中，主要有三種利益被認為是校長遴選信息公開中“重大”或“亟需保護”[3]的利益：公眾知情權(quán)、大學自主管理權(quán)及個人隱私權(quán)。當然，上述三種權(quán)益作為公開主要利益要素的觀點并非未受質(zhì)疑，爭論主要集中在對隱私權(quán)主體的認定上。有種觀點認為，在公眾知情權(quán)實現(xiàn)的同時應(yīng)尊重大學的自主管理權(quán)，但在公開過程中與二者同樣需要保護的主要權(quán)益，更多地體現(xiàn)為機構(gòu)隱私權(quán)而非個人隱私權(quán)。這種看法得到了法院判例的佐證，法院駁回了大學董事會個人隱私權(quán)的抗辯理由，認為當務(wù)之急需要保護的不是個人隱私權(quán)，而是屬于學校的團體隱私權(quán)。[4]法院不贊同候選人因身份公開致使其個人隱私權(quán)受到嚴重侵害的說法，而董事會提出的公開候選人信息及其他在遴選過程中生成的材料可能侵犯大學的團體隱私權(quán)這一說法似乎更受法院青睞。[5]但就本質(zhì)來看，個人隱私權(quán)與團體隱私權(quán)并不沖突甚至時有重合，因此將二者一并歸入隱私權(quán)范疇，統(tǒng)一討論而不再細分成個人隱私權(quán)與機構(gòu)隱私權(quán)的做法十分可行。

另外一個富有現(xiàn)實意義的問題是：校長遴選信息公開中的多種利益應(yīng)當如何定性？學界和實務(wù)界并未就此給予過多關(guān)注，更多是從法理支撐和內(nèi)容描述上分別對上述三種主要利益要素進行闡述。但有學者認為，對這三種法益性質(zhì)的認定十分重要，結(jié)論是它們應(yīng)是公共利益的重要組成部分，其相互之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1主要利益要素屬性關(guān)系圖

這種觀點認為，對于大多數(shù)州信息公開法而言，為公共利益服務(wù)是根本，對公共利益的判定是公開與否的最終衡量標準。對于大眾媒體來說，公共利益寓于公眾知情權(quán)——借助媒體知曉校長遴選活動的情況；對于隱私權(quán)被侵犯的候選人來說，公共利益就是阻擋被繼續(xù)侵犯的壁壘；對于董事會而言，公共利益則是允許其在符合特定民主程序的情況下，選擇最佳人選治理學校的權(quán)利。[6]

該觀點目前逐漸得到學界的認同，較以往對利益要素的認知相比，先進之處在于：理清了主要利益要素在公開中扮演的角色，以辯證的視角論證了所涉利益性質(zhì)的復雜性，最終回歸到公共利益的范疇內(nèi)討論主要利益要素之間的關(guān)系，在彌補“絕對利益主張論”②偏頗的同時，弱化了三種利益要素之間的對沖力度，實際對校長遴選信息公開矛盾的化解大有裨益。

二、利益衡量的法政策考量

利益衡量常被認為是法官判案的思考方法，[7]是普通法上的政策考量模式，法院在這一過程中起到了至關(guān)重要的作用。面對校長遴選信息公開在制定法上的漏洞及實踐的復雜性，法官在個案中的利益衡量成為公開政策選擇的重要方式。布雷耶法官說：“在多個憲法權(quán)利存在沖突時，采用利益平衡措施是必要的……一部法律明顯地涉及到需多重保護且相沖突的憲法性利益時，法院應(yīng)平衡這些利益?！盵8]這說明權(quán)利的核心在于利益，法律應(yīng)當充分考慮并保護那些重大利益，[9]這也是利益衡量的目的。

按照這種思路，威斯康星州最高法院在案件審理中植入了普通法上的利益平衡測試。在一個申請公開威斯康星州立大學工作崗位應(yīng)聘者信息的案件中，州最高法院認為，“推定公開原則”在制定法和判例法中都有體現(xiàn)，但公共記錄審查權(quán)并非是絕對的，在特定情況下，記錄保管人應(yīng)當拒絕公開記錄的申請。此外，在缺少法定豁免的情況下，記錄人應(yīng)當衡量其中相沖突的利益并確定公開是否對公共利益造成的傷害會超過立法政策允許的范圍。經(jīng)過對所涉利益進行衡量，法院發(fā)現(xiàn)不公開的利益并不大于公開的利益，最終判決大學公開與應(yīng)聘者有關(guān)的信息，但可以隱去具有高度身份識別性的部分。[10]該案對利益平衡測試的進路做出了較為詳細的闡明，在權(quán)衡互相沖突的主要利益所體現(xiàn)的公開公益與不公開公益孰輕孰重的同時還顧忌到不使隱私權(quán)因公開而造成不合理的侵犯。

·比較教育·美國公立高校校長遴選信息公開中的利益衡量endprint

有的州直接在制定法中對利益平衡測試進行了規(guī)定，如密歇根州法規(guī)定公共機構(gòu)能夠不向記錄申請人公開通訊記錄，但前提必須要證明公開會限制“坦誠”的交流且要說明促進這種交流“明顯地”比公眾知情權(quán)更重要。[11]但以制定法的形式對普通法上的平衡測試進行規(guī)定的情況較為少見，更多的是體現(xiàn)在判例中。

總而言之，作為公開政策選擇的重要手段，利益平衡測試的內(nèi)容主要有兩方面：首先，不公開某項遴選信息的目的是為了保護重大利益；其次，保密體現(xiàn)的利益明顯大于公開體現(xiàn)的利益。雖然各州法院在個案中具體的判決結(jié)果有所差別，但平衡測試的內(nèi)容大致相同。

三、利益衡量的一般樣態(tài)

校長遴選信息公開涉及復雜利益的背后反映了公開所涉主體的多元性。候選人、社會公眾、教職工及其他工作人員、學生、高校、立法機關(guān)、州檢察長及法院等均被牽涉其中，但實際只有高校、立法機關(guān)、州檢察長及法院會對公開結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響，因而他們才會在實踐中真正適用利益衡量措施。但這四種主體在適用時間、適用表現(xiàn)、適用情境等五個方面差別迥異，具體如表1所示。

根據(jù)表1，從一個具體案件的視角，以時間和主體為參照系，可以對利益衡量在校長遴選信息公開中的一般樣態(tài)做如下分析。

（1）立法機關(guān)。立法過程是一個利益衡量的過程。[12]雖然公立高校校長遴選信息被認為是公共信息，但仍然可能因為某些以“公共利益”為理由的法定豁免條款而對外保密。此外，人事事項條款及個人隱私條款也常常被作為不公開的依據(jù)。[13]很多州法都對人事信息設(shè)定了豁免，這背后的考量是公開這些記錄可能會侵犯到個人隱私，至于校長遴選信息能否適用這些豁免規(guī)定則還要看具體條文如何規(guī)定，如愛荷華州法規(guī)定所有有關(guān)任命、雇傭或解聘的信息和會議不對外公開，除非應(yīng)聘者或被雇傭人要求公開。[14]明尼蘇達州法更為詳細，認為應(yīng)聘者的名字直到其成為最終入圍者之前，應(yīng)處于保密狀態(tài)。[15]但是在整個申請過程中，必須要公開候選人的工作經(jīng)歷、教育背景及已有頭銜等身份識別度不高的信息。[16]德州和佐治亞州規(guī)定公眾獲取的人事記錄應(yīng)當限定在最終入圍者，其中包括校長遴選信息。[17]其他一些州法只是模糊地規(guī)定人事上的雇傭、任命或解聘記錄不對外公開。[18]除人事信息法定豁免條款外，很多州法還將那些公開會侵犯到個人隱私的記錄排除在外。但大多數(shù)州認為“公開會明顯不合理地侵犯到個人隱私”才能成為這類條款適用的前提，[19]具體需要法院在個案中衡量知情權(quán)和隱私權(quán)孰輕孰重。

（2）公立高校。高校是校長遴選信息的保管者，也是信息公開的被申請者。為便于開展信息公開工作，高?？梢愿鶕?jù)州法制定內(nèi)部公開規(guī)范。但由于多數(shù)州法較為籠統(tǒng)，大學無論是在規(guī)范制定或做出具體決定時都需要對所涉利益進行二次衡量。這種衡量需以立法政策為導向，不得違背立法政策確定的利益衡量界限。但由于實踐中高校做出的遴選信息公開決定常招致申請人的非議，因此高校利益衡量的結(jié)果常常會被州檢察長或法院審查。

（3）州檢察長。就校長遴選信息而言，一方面州檢察長可以根據(jù)制定法和先例發(fā)布檢察意見，指導并監(jiān)督校長遴選信息公開的開展；另一方面，州檢察長還可以對公開爭議進行裁判。州檢察長對具體案件的處理需要申請人提出，適用“不告不理”的原則。申請人如果不服大學做出的決定可以在訴訟之前申請州檢察長出具意見，在申請?zhí)岢龊?，州檢察長會對案件進行審理，經(jīng)過法律適用和利益衡量之后，會出具裁決性的檢察意見。③如果有任何一方不服檢察長的裁決，可以在規(guī)定期限內(nèi)向法院提起訴訟，如果超過規(guī)定期限，裁決即產(chǎn)生法律效力。檢察意見在性質(zhì)上類似于行政決定，因而不像制定法及判例一樣具有絕對的拘束力，對校長遴選信息公開更多的是只起指導作用。但由于檢察意見的依據(jù)是制定法和先例，所以即便公開主體訴至法院，很多情況下檢察意見仍會得到法院的認可。

（4）法院。利益衡量從狹義上看指的是法官判案的思考方法，[20]因此法院是最常見的利益衡量實施主體。由于本文并不是一篇關(guān)于利益衡量理論的文章，而是將利益衡量視為一種法律政策選擇的方法，因此偏向于實質(zhì)意義上的利益衡量概念，即鑒于除法院外的其他三方主體，不論是制定具體規(guī)范，還是做出決定和出具意見，期間不乏利益衡量活動，也應(yīng)當被認為是利益衡量的主體。但不可否認的是，由于校長遴選信息公開引發(fā)的爭議最后大多會被訴至法院，法院就成為除立法機關(guān)外，最重要的利益衡量主體。

需明確的是，這四個階段是以個案為主線，在時間軸上所做的單向分析，實踐中這四個階段之間是互相影響、交替作用的，是循環(huán)往復且自發(fā)的。比如，法院的判決和學校的決定可能影響未來的立法考量，檢察意見也可能會成為法院個案利益衡量的參考，新修改的法律則會為高校、州檢察長及法院的利益衡量活動提供新的方向和依據(jù)。

四、利益衡量下的公開政策選擇——以法院判例為視角

根據(jù)表1及上文論述，法定豁免很少直接涉及校長遴選信息公開，僅倚重制定法恐怕難以有效開展公開實踐。在能夠影響公開政策選擇的其他因素中，州檢察長出具的檢察意見本身效力不高，不確定性強；高校制定的內(nèi)部公開規(guī)范和就信息公開申請做出的決定，效力一般僅止于高校本身，常常會因申請人的挑戰(zhàn)而被迫更改。相比上述利益衡量結(jié)果的籠統(tǒng)、不確定或效力低下等問題，法院判例在填補立法漏洞的同時，能確保公開政策的穩(wěn)定性，同時為未來立法的完善提供建議和啟示。雖然這種情況也適用于其他信息公開領(lǐng)域，但在校長遴選信息公開領(lǐng)域卻表現(xiàn)得尤為明顯。因此，法院判例最能體現(xiàn)現(xiàn)階段校長遴選信息公開的法律政策選擇方向。

從諸多判例來看，法院主要面臨以下問題：（1）在遴選過程中，哪個階段應(yīng)當對外公開？（2）各個階段的公開程度應(yīng)當如何確定？（3）應(yīng)當對外公開與候選人有關(guān)的哪些信息？

為了更深入地探討這些問題，本文將遴選過程從時間、內(nèi)容、程度上進行劃分，具體如表2所示。

由表2和圖2可知，校長遴選信息公開帶有明顯的過程性特征，公開與否不能只看信息的類型和內(nèi)容，還應(yīng)將公開與不公開的公共利益與遴選程序各階段之間的關(guān)系考慮進去。對上述問題的解答是法院進行利益衡量的主要目的和解決糾紛的關(guān)鍵，能最直接地反映出法院公開政策選擇的方向。endprint

（一）公開階段的確定問題

相較公開的程度和內(nèi)容，對公開階段的確定對法院來說更容易些，也更有規(guī)律可循。根據(jù)表格2和圖2可知，在遴選四個階段中，遴選前及遴選前期基本不存在公開的情況，最早真正開始公開的階段是遴選中期。實際上，并沒有大量判例直接證明這一結(jié)論，這一結(jié)論主要根據(jù)大部分法院對遴選中期和后期的公開態(tài)度推理而來。在遴選開始前，董事會通常會成立專門的校長遴選委員會或委托獵頭公司來制定遴選計劃、聯(lián)絡(luò)候選人及籌備遴選活動等事宜，這些準備工作需要保密才能順利開展，否則公開不成熟的遴選計劃或暴露潛在候選人的身份，可能會對即將開展的遴選活動造成很多阻力，如造成尚不完善的計劃因受質(zhì)疑而被迫流產(chǎn)，潛在候選人因外部壓力拒絕參選等等。遴選前期面臨同樣的問題，雖然遴選已經(jīng)開始，但仍然面臨遴選計劃調(diào)整、候選人有待確定等問題，貿(mào)然公開會導致遴選活動的價值大打折扣，甚至完全無法繼續(xù)開展，這點與公開目的相背離。因此，無論是立法還是判例，大部分州都認為這兩個階段主要體現(xiàn)了不公開的公共利益。

（二）公開界限的確定問題

公開的界限涉及到公開的程度和范圍這兩個問題，是校長遴選信息公開中爭議最大的領(lǐng)域。隨著校長遴選的開展及有關(guān)訴訟的頻繁發(fā)生，對這一問題的回答顯得尤為緊迫。正如一位大學管理者所說：“我認為公眾應(yīng)當對校長遴選活動享有知情權(quán)，但我不確定他們應(yīng)當知道多少?！盵21]可見，如果公開界限無法確定，高校在面臨公開申請時就會無所適從，而有普遍約束力的先例恰好可以解決這一問題。

根據(jù)表2，在遴選前及遴選前期，基本不存在公開的情況。從遴選活動進入正軌——遴選中期開始，遴選委員會會召開一些決策性會議，按照一些州陽光法的規(guī)定，這些會議可能需要對外公開。但問題是，有些州認為遴選委員會應(yīng)承擔公開義務(wù)，有些州則恰恰相反。由于各州基本都以“公共機構(gòu)”這一主體標準來確定某一決策性會議是否應(yīng)當對外公開，因此解決這一問題的前提是需要確定遴選委員會是否為公共機構(gòu)。

各州法院對此問題看法不一：一些州的法院認為校長遴選委員會不具有獨立性，只是個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不能被視為有決策權(quán)的公共機構(gòu)；一些州的法院認為應(yīng)從其是否有權(quán)做出決定來判斷，認為如果遴選委員會的建議，董事會一般都會采納，那么它就應(yīng)當被視為有決策權(quán)的公共機構(gòu)。如果它只是提供建議，董事會還會經(jīng)過實質(zhì)討論才做出決定，那么它就不應(yīng)承擔公開義務(wù)。[22]在不承認遴選委員會擁有公共機構(gòu)地位的州，結(jié)果是導致公眾無法參與遴選委員會的很多決策性會議，而承認的州則要求遴選委員會公開此類會議。由于樣本太少，究竟是哪種情形為多數(shù)情況不得而知，但鑒于公眾更加關(guān)注與候選人有關(guān)的信息，因而法院極少面臨遴選中期決策會議的公開問題。

如上文所述，外界尤其是媒體組織十分關(guān)注與候選人有關(guān)的信息，特別是身份信息。在亞利桑那州立大學董事會訴菲尼克斯報社一案中，報社聲稱董事會沒有遵守亞利桑那州公開記錄法，因其只公開了最終入圍者的名字。案件最終上訴至州最高法院，州最高法院認為董事會可以不公開全部候選人的姓名，但是必須要公開那些參加最終面試的人的姓名。法院認為法律要義是傾向于公開的，但是如果會侵犯到州利益的最大化，那么這種公開就需要加以限制。遴選過程中，每個階段公共利益有著本質(zhì)的區(qū)別，公開程度也應(yīng)有所不同。[23]

亞利桑那州最高法院的意見恰恰驗證了表2和圖2所描述的在不同階段，公開的程度有所不同且公開與不公開利益之間呈此消彼長的趨勢。這種觀點還得到了明尼蘇達州最高法院的贊同，認為公眾的知情權(quán)必須要與其需要公共機構(gòu)高效運作之間進行平衡，遴選委員會可以采取秘密遴選的形式，但董事會必須要公開最終入圍者的姓名及任命情況。[24]學校利益和公眾利益得以最大化實現(xiàn)的途徑是在遴選前期以保密為主，遴選后期應(yīng)以公開為主。[25]這樣的遴選結(jié)構(gòu)符合大多數(shù)法院的公開政策選擇傾向。

雖然很多案件最終都以大學應(yīng)公開校長遴選信息而告終，但即便是在公開氛圍較好的州，法院也只是將公開的范圍限定在公開部分候選人的信息，甚至更多的是限定在公開最終入圍者的信息，并且無論是候選人的信息還是最終入圍者的信息，只要求在遴選后期完全公布即可，在此之前不需透露候選人的任何身份信息。④因此，遴選中期的公開程度極低且公開的范圍也十分狹窄，保密的公共利益占主導地位；而遴選后期則大不相同，隨著遴選活動接近尾聲，校長人選即將出爐，確保公眾知曉最終入圍者的具體情況和校長任命情況尤為必要，此時公開的公共利益應(yīng)占主導地位，公開程度和公開范圍也應(yīng)當達到空前的最高最大。

總之，各州法院在公益優(yōu)先原則和推定公開原則的指導下，在確保對具體事項的價值判斷與校長遴選信息公開制度的法律價值相一致的同時，[26]對校長遴選的不同階段靈活地運用了利益平衡測試，基本確立了遴選中前期以保密為主、低程度公開為輔；遴選后期以公開為主、低程度保密為輔的公開政策。該政策迎合了美國公立高校校長遴選公開的實踐需要及未來發(fā)展趨勢，在確保公共利益得以實現(xiàn)的同時有效化解了糾紛。

五、結(jié)語

美國公立高校校長遴選信息公開中的利益衡量機制是校長遴選信息公開制度向前推進的基石。沒有利益衡量機制，公共利益就無法得到最大化的實現(xiàn)，因復雜利益糾葛導致的重大爭議也無法得到妥善解決。公選校長是我國未來確立校長遴選信息公開制度的先行步驟，隨著公選校長工作的不斷深化，校長遴選的透明化、民主化必將成為一種趨勢，對利益衡量機制的探索成為必然。由于兩國立法狀況和司法體制存在顯著差異，美國的經(jīng)驗并不能從微觀層面為我國構(gòu)建利益衡量機制提供具體借鑒，但卻能為我國塑造利益衡量理念、把握利益衡量的原理，因時、因地地建構(gòu)校長遴選信息公開制度提供一種前瞻性思考。首先，現(xiàn)階段我國需要進一步擴大公選校長試點區(qū)域，吸納社會公眾其他外部人士參與到公選校長活動中，擴大公選校長的民主基礎(chǔ)，增強透明度；其次，逐步將公選校長模式作為全國所有部屬高校甚至省屬高校遴選校長的主要方式，敦促各高校出臺公選校長的程序性規(guī)定，待各方條件具備后，確立統(tǒng)一的公立高校校長遴選信息公開法律制度；最后，在制度得以確立的基礎(chǔ)上，需要高校、信息公開工作主管部門及法院根據(jù)已有法律依據(jù)及公開實踐，本著保障公共利益和促進公開的宗旨，開展校長遴選活動，指導校長遴選信息公開工作及審理由校長遴選信息公開引發(fā)的糾紛。我國公選校長還處在起步階段，在未來可預見的時間內(nèi)公選校長模式仍將延續(xù)，校長遴選信息公開制度的確立仍需時日，而利益衡量機制的構(gòu)建需以制度確立為前提。因此，在我國尚未形成產(chǎn)生利益衡量機制的土壤之時，確立公立校長遴選信息公開制度將是當前及未來一段時間內(nèi)的主要任務(wù)。在此之前，可著重對利益衡量機制開展理論研究及理念塑造的工作，待時機成熟之時，再結(jié)合當時具體情況探索利益衡量機制的微觀架構(gòu)將不失為一條可行路徑。endprint

注釋：

①聯(lián)邦層面的信息公開法律稱為《信息自由法》，各州的信息公開法稱謂大致有：公開記錄法、公共記錄法、公開會議法、公共會議法及陽光法等，本文提到的這些名稱及州法、州信息公開法、州信息自由法等都指的是信息公開方面的法律。

②這種論調(diào)認為在一個特定的案件中，隱私權(quán)、大學自治權(quán)及公眾知情權(quán)是獨立的，三者之間的關(guān)系是此消彼長、完全對立的，同一主體不會主張兩種權(quán)益同時得以實現(xiàn)。

③參見阿拉斯加檢察長的職責，網(wǎng)址：http：//www.law.state.ak.us/department/ag.html，最后訪問：2016年2月22日。

④現(xiàn)有的判決和制定法大多只要求公開最終入圍者的姓名或身份信息，詳情可查閱相關(guān)案例和法律規(guī)定。

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（責任編輯陳志萍）endprint