孫陽春++朱蓮花

摘要：高等教育收益的“空間溢出”，即指高校生產(chǎn)的“人力資本”和“R&D成果”在區(qū)域與區(qū)域之間的流動。對地方政府而言，其在高等教育收益的“空間溢出”是一把雙刃劍，具有正、負雙向效應，必須通過中央政府的合理規(guī)制與引導，形成良性的流動機制。我國高等教育的空間溢出，在“兩級管理、以省為主”的管理體制框架下，其利益結(jié)構(gòu)和利益格局更具特殊性和復雜性，更容易導致供給主體之間的“搭便車”、“公地悲劇”的合作困境，造成地方保護主義傾向嚴重，區(qū)域之間差距加大的后果。本研究預期在深入分析空間溢出帶來的困境基礎(chǔ)上，找出解決路徑，實現(xiàn)地方政府的集體行動與高等教育質(zhì)量的共同提高。

關(guān)鍵詞：收益；空間溢出；規(guī)制

高等教育收益的“空間溢出”，主要表現(xiàn)為高校生產(chǎn)的“人力資本”和“R&D成果”在區(qū)域與區(qū)域之間的流動。“空間溢出”又稱“空間外部性”，是教育外部性的類型之一?！翱臻g外部性”的溢出主體與補償主體都是地方政府。地方政府高等教育收益的“空間溢出”是一把雙刃劍，具有正、負雙向效應，即良性的“雙向流動”會帶來積極的正向效應，“單向流動”會產(chǎn)生消極的負面效應。當前，對我國地方政府而言，“享受高等教育收益與損失高等教育收益”的溢出格局比較復雜，尤其是在“兩級管理、以省為主”的管理體制框架下，地方政府間長期的“單向溢出”給高等教育帶來嚴峻的治理困境，必須予以重視。本文旨在提出高等教育的空間溢出問題后，深入分析其造成的困境，并提出解決路徑，在高等教育收益上實現(xiàn)地方政府與全局利益的融合與共享。

一、高等教育的“空間外部性”問題提出

“外部性”又稱外溢性、溢出性，這一概念首次在馬歇爾《經(jīng)濟學原理》（1890）中提出，已被越來越多的學科領(lǐng)域所使用。高等教育作為一種“準公共物品”，其外溢性早已受到重視，且根據(jù)國內(nèi)外學者的研究來看，高等教育的“外部性”總體上可以分為“三種類型”，詳見表1。

1.關(guān)于“個體向社會”、“學校向社會”的“外部溢出”研究

受教育個體乃至學校給社會帶來的收益，要求個體、學校與社會之間實行教育成本分擔制，是社會對個體、學校進行教育補貼的理論依據(jù)。弗里德曼對此曾做出過經(jīng)典闡述，他認為兒童受到的教育在有利于兒童自己及家長的同時，社會上其他成員也會從中受益，它能夠促進社會的穩(wěn)定、民主和福利。[1]盧卡斯認為，接受教育后的勞動者，不僅本人的生產(chǎn)效率、收入水平會提高，而且其周圍的人和整個社會的生產(chǎn)率也會提高。[2]我國著名學者王善邁也注意到了教育具有巨大外部收益，認為一個人接受了教育，不僅受教育者可以獲得經(jīng)濟的、非經(jīng)濟的效益，同時社會也可以獲得巨大的經(jīng)濟與非經(jīng)濟效益。[3]另有學者如閔維方翻譯出版了Wolfe的著作《教育的外部收益》[4]。蔡增正直接采用了利益外溢概念，將教育的全部利益分為內(nèi)在利益與外溢（部）利益，并認為因為教育對經(jīng)濟社會具有外溢利益，社會（政府）需要對教育實行補貼和投入，這是社會補貼教育的理論依據(jù)。[5]

2.關(guān)于“教育的區(qū)域間外溢”的研究

高校生產(chǎn)的“人力資本”和“R&D成果”的空間溢出，要求在區(qū)域與區(qū)域之間區(qū)分“溢入方”與“溢出方”，并對當?shù)貙嵭醒a償。高等教育 “人力資本流動”現(xiàn)象從古典人力資本理論開始就受到重視，并認為是一種復雜的社會現(xiàn)象。國外學者研究區(qū)分了高等教育在區(qū)域間的“單向流動”與“雙向流動”、正向效應與負面效應。

（1）區(qū)域間的人力資本流動具有“正向效應”。如Feldman看到人力資本跨區(qū)域流動會帶來技術(shù)知識跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生技術(shù)的外部效應，并促進區(qū)域經(jīng)濟的增長和共同發(fā)展。[6]Zuker、Darby和Brewer認為，知識人才在不同空間范圍內(nèi)流動并與周圍群體發(fā)生互動和交流，能夠促進新知識的創(chuàng)造。[7]Almeida和Kogut等的研究提供了這方面的證據(jù)，發(fā)現(xiàn)知識人才在區(qū)域間的流動以及互動、交流，能夠促進知識在區(qū)域之間的傳播和擴散，進而促進技術(shù)進步。[8]

（2）“單向”人力資本流動的“負效應”也已被研究所發(fā)現(xiàn)。Williamson的倒“U”形理論中指出，在一個國家的發(fā)展起飛階段，空間溢出主要表現(xiàn)為一種“擴大區(qū)域差距”的極化效應，即區(qū)域之間主要表現(xiàn)為“負向空間溢出”作用。[9]Baumol等人也發(fā)現(xiàn)，人力資本流動使欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的人力資本存量“差距變大”，高學歷、高素質(zhì)的知識人才傾向于從欠發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，結(jié)果是最終導致區(qū)域間人力資本差距的擴大。[10]

總體來看，國外學者在高等教育外部溢出“三種類型”上的研究均較為充分，我國學者更多地關(guān)注“前兩種”類型研究。在第三種“空間溢出”類型的研究上，我國教育學者也已經(jīng)開始注意到區(qū)域間人才流動的現(xiàn)象，如樂昌君和閔維方[11] 等已論及地區(qū)之間的人才流動問題，張文曜、宗曉華等從“財政轉(zhuǎn)移支付”角度研究我國教育“空間溢出”問題，但這些研究才剛剛展開。而我國當前高?！癛&D成果”由教育發(fā)達地區(qū)向教育欠發(fā)達地區(qū)的輻射，“人力資本形態(tài)”的大學畢業(yè)生由經(jīng)濟不發(fā)達的“中西部”向經(jīng)濟發(fā)達的“東部”地區(qū)的流動，都表現(xiàn)為典型的“單向流動”。這種地方政府間“單向溢出”給“高等教育發(fā)展本身”帶來的深層次困境，必須得到重視。本文就是以此為切入點，嘗試提出規(guī)制的路徑，消除高等教育空間溢出的負效應，引導其發(fā)揮正向功能。

二、高等教育“空間溢出”造成的困境

1.地方政府的投入意愿不強、努力程度不高

投入與收益是一個成對出現(xiàn)的概念。當區(qū)域間的高等教育收益出現(xiàn)“單向”溢入或溢出卻沒有得到補償?shù)脑?，就必然會帶來供給主體在投入上的“逆向選擇”。如，在以省級政府投入為主的管理體制框架下，某些地區(qū)高等教育培養(yǎng)的人才大量“單向流入”經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其地方政府也會因為人才流失而對高等教育發(fā)展的投入努力降低，積極性不高；同時，當某些地區(qū)享受“外來的人才溢入”且無需支付成本時，就會導致地方政府在高等教育供給上的主觀不努力、“搭便車”行為。這就形成了地方政府在發(fā)展高等教育的努力上出現(xiàn)“底限競爭”現(xiàn)象，認為投入越少越有利，高等教育發(fā)展的“公地悲劇”就會出現(xiàn)——都想“吃草而不種草”，即各個地方均想享受其他地區(qū)的高等教育收益成果而不想自己投入，區(qū)域高等教育成為無源之水，最終使高等教育整體水平也呈下降趨勢。endprint

我國某些省級政府對高等教育的投入努力不足、程度不高的現(xiàn)狀，已在眾多學者的研究中得到證實。如，劉澤云通過分析得出，“從總體上看，九五期間我國政府對教育投入的努力程度沒有得到顯著加強，若以某些指標衡量，努力程度甚至下降了”[12]。嚴全治、秦惠民、丁建福等基于數(shù)據(jù)實證分析了省級政府對高等教育投入努力程度，均發(fā)現(xiàn)，我國高等教育的地方政府供給動力不足并陷入困境。[13]“地方政府對高等教育的供給動力不足、投入努力和意愿不強”的背后，地方政府收益的“空間溢出”，不得不說是一個重要的影響因素。

2.地方政府資源配置的“地方保護主義”傾向明顯

在我國“兩級管理、以省為主”的管理體制框架下，省級地方政府是投入主體。投入主體必然要求預期的相應收益，但是當區(qū)域間的高等教育收益出現(xiàn)“單向溢出”，卻沒有相應補償機制時，地方保護主義必然會出現(xiàn)。地方政府在資源配給上必然做出“溢出較少、收益較多”的選擇，而高校招生“名額分配”中的地方保護主義傾向就是這樣一種“策略選擇”，其直接后果就是高等教育入學的“機會公平”被大大降低。

“招生名額分配”中的地方保護主義，是對“留住本地生源、減少優(yōu)秀人才外流”預期收益的“策略選擇”。一方面，本地高校擴大在當?shù)卣猩壤?，就意味著本地生源入學門檻被降低，被錄取的幾率遠遠高于其他地區(qū)的考生，從而使本地更多的優(yōu)秀生源留下來接受高等教育。另一方面，本地戶籍畢業(yè)生對家庭所在地的各方面環(huán)境都相對較為熟悉，對本地的各種資源較為依賴，因此留在當?shù)鼐蜆I(yè)的傾向較為明顯。這樣，擴大本地的生源招收名額，可以大大減少優(yōu)秀人才畢業(yè)后外流的損失，投入成本會得到最大程度的回報，這便是地方政府地方保護主義的“形成邏輯”。

地方保護主義傾向卻大大地影響了教育公平。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，也是社會公平的底線。地方政府因為地方保護的壁壘，在無形之中將大部分區(qū)域外生源拒之門外，使外地學生的入學機會大大減少，造成了不同省域高等教育入學機會的不平等，必將引起地方利益與全局利益的沖突。近些年來出現(xiàn)的“高考移民”現(xiàn)象，以及社會上對區(qū)域間教育機會不公平問題的熱議與呼聲，都充分說明了這一問題。

3.地方政府間合作動力缺失，“結(jié)構(gòu)趨同”與“差距擴大”并存

事實上，由于高等教育資源稟賦等的差異，地方政府之間客觀上存在著通過協(xié)同合作而實現(xiàn)資源特色與優(yōu)勢互補的需要。但在地方政府的收益出現(xiàn)“單向溢出”，投入沒有得到合理補償（補貼）、相應補償機制缺位的情況下，地方政府之間形成合作的困難和阻力，缺乏相互合作培養(yǎng)人才的動力，必然造成區(qū)域間高等教育“結(jié)構(gòu)趨同”與“水平分化”的兩種極端并存的極化現(xiàn)象。

一方面，區(qū)域間高等教育會走向“結(jié)構(gòu)趨同”、重復建設(shè)的“低水平”循環(huán)陷阱。由于沒有合作動力，地方高校沒有在全局中的明晰定位，各區(qū)域、地方和高校無法致力于打造自身特色，不能根據(jù)區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展實際情況對高等教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進行科學規(guī)劃；不顧自身具體條件，一味追求高等教育自成體系、門類齊全。學科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)無法充分考慮當?shù)氐臍v史基礎(chǔ)、特色產(chǎn)業(yè)和勞動力市場需求，不能夠培養(yǎng)適應和服務(wù)本地區(qū)發(fā)展的高等教育人才。如此一來，必然導致重復建設(shè)的同質(zhì)化狀況。

另一方面，區(qū)域間高等教育會走向“水平分化”、“差距擴大”的局面。經(jīng)濟發(fā)達的東部省份，高等教育水平也高，吸引和產(chǎn)出的人才也多，發(fā)展速度也越來越快；而自身高等教育水平較低的地區(qū)，不能與高等教育水平較高地區(qū)進行有效合作，無從借力，只能陷入“弱則愈弱”的惡性循環(huán)中。若長此以往，先進不能帶動“后發(fā)”，各區(qū)域無法共同發(fā)展，就會出現(xiàn)高等教育水平的兩極分化、差距擴大的局面。

三、高等教育區(qū)域間溢出的解決路徑

地方政府高等教育收益的“空間溢出”是一把雙刃劍，具有正、負雙向效應，必須通過政府的合理規(guī)制與引導，形成良性的流動機制。對“空間外部性”的規(guī)制，是規(guī)制理論的重要研究領(lǐng)域。對于“為何規(guī)制、規(guī)制誰、怎樣規(guī)制”等問題，無論是規(guī)制的“公共利益”理論還是“利益集團”理論，都從“利益分析”出發(fā)提出了有效的規(guī)制策略與路徑。

1.“利益”溢出是地方政府間高等教育溢出的本質(zhì)，這是政府規(guī)制的出發(fā)點。利益關(guān)系是地方政府間高等教育溢出的真正內(nèi)涵，利益關(guān)系是政府間溢出關(guān)系中最根本、最實質(zhì)的關(guān)系。無論是“人力資本形態(tài)”抑或是“R&D成果形態(tài)”的外溢，本質(zhì)上是利益的外溢。雖然影響區(qū)域間高等教育收益如何流動的因素包括很多，如地理、歷史、文化、政策以及管理體制、地方競爭因素等，而且這些因素也切切實實對區(qū)域高等教育資源溢出的規(guī)模大小、方向起作用，但也只能稱之為“外因”，“利益”則是“內(nèi)因”。這些外在因素是通過“高等教育利益在區(qū)域間和經(jīng)濟社會間的利益制衡”這一“內(nèi)因”起作用的。因此，在運用制度設(shè)計進行規(guī)制時，重心要從依靠“命令權(quán)威”轉(zhuǎn)向遵循“利益機制”來協(xié)調(diào)地方政府之間的高等教育溢出關(guān)系。

2.政府規(guī)制的前提是明晰地方政府在高等教育溢出中的“利益訴求”與“利益邊界”?！袄嬖V求是地方政府間關(guān)系的內(nèi)在運行邏輯”[14]，地方政府“利益邊界的界定是理順地方治理關(guān)系”[15]的重要前提。只有厘清地方政府之間在高等教育供給上的利益邊界與訴求，才能為政府規(guī)制提供現(xiàn)實可能。因此在分析高等教育空間“人力資本”溢出、“R&D研發(fā)成果”溢出的“溢出效應”基礎(chǔ)上，明晰各地方政府的利益訴求，界定我國各地區(qū)的高等教育利益邊界，對利益溢出的規(guī)模大小予以度量，對利益溢出的方向予以定位，并區(qū)分“利益流入地”與“利益流出地”，才能為后續(xù)的補償提供基礎(chǔ)。只有明晰各地方政府的利益訴求與邊界，互惠互利才有可能，地方政府提高高等教育供給的積極性才有可能，地方保護主義的壁壘才有可能去除，地方政府間合作才能真正實現(xiàn)。

3.政府規(guī)制的核心是建立地方政府間高等教育收益的“利益共享與補償”機制。如果缺乏利益補償和利益保障，各弱勢和利益受損害的地方政府就會主動回避或撤出合作，而既得利益方也會樂享“搭便車”的成果。如，“利益流出地”會因為培養(yǎng)的大學生向經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域外流而沒有得到有效補償，逐漸使其地方政府發(fā)展高等教育的意愿受到挫傷，投入?yún)^(qū)域高等教育發(fā)展的積極性不強；而“利益流入地”享受“外溢的利益”且無需支付成本，投入也會越來越少。由此，“利益外溢”得到有效分擔與補償，才能發(fā)揮高等教育“空間溢出”的正向功能。在“利益共享與補償”機制中，要注重多方主體的共同利益，從單一治理走向網(wǎng)絡(luò)治理，尋求地方政府間的“激勵相容”機制，建立起地方間功能整合與利益共享的格局。endprint

總之，對地方政府間高等教育的空間外部性問題，以及其所產(chǎn)生的嚴峻困境必須予以重視，政府的規(guī)制策略必須從利益出發(fā)，明晰利益訴求和邊界，建立利益分享與補償?shù)臋C制。這樣，才能夠提高地方政府對高等教育投入的努力程度與積極性，消除地方保護主義的壁壘，提升地方政府合作的動力，改變區(qū)域間高等教育結(jié)構(gòu)趨同、水平差距擴大的不利局面，實現(xiàn)地方政府間高等教育的協(xié)同治理，以及區(qū)域間高等教育水平的共同提高。

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（責任編輯陳志萍）endprint