文/伍慧萍

歐洲難民危機中德國的應(yīng)對與政策調(diào)整

文/伍慧萍

2015年八九月之交，德國因其接收難民的寬松政策驟然站上歐洲難民危機的風(fēng)口浪尖，為了化解危機，德國政府采取了一系列政策調(diào)整與應(yīng)對措施。相對于20年前通過限制性立法發(fā)揮威懾作用的做法，當下的德國政府通過融入的主導(dǎo)思想和人道安置難民的實踐，引導(dǎo)德國日漸發(fā)展為開放的移民國家。

難民危機在德國的發(fā)展現(xiàn)狀

進入2014年以來，歐洲避難形勢發(fā)生了急劇變化，德國首當其沖受到?jīng)_擊，接受的避難申請量遙遙領(lǐng)先于其他歐洲工業(yè)國。2015年8月中下旬開始，進入德國的難民人數(shù)陡然激增。之前6月中旬馬其頓開放國境通道，越來越多的中東難民放棄了地中海路線，轉(zhuǎn)而選擇巴爾干路線逃難進入歐洲，歐盟門戶國家匈牙利采取強硬立場威懾、限制難民的涌入，歐洲各地不斷出現(xiàn)人道災(zāi)難，德國本土屢屢發(fā)生極右翼排外事件。

在這一背景下，默克爾政府9月初同意被困匈牙利的難民入境德國，引發(fā)更多難民加速前往德國，9月13日，不堪重負的德國關(guān)閉了德奧邊界，引入人員控制制度。2015年德國登記的難民數(shù)量從開始的45萬修正為80萬，至2015年年底前3周達到100萬，德國四大主導(dǎo)經(jīng)濟研究所估計，2016年年底前總共將有150萬人在德國尋求避難。2015年頭11個月，在德國正式提交了避難申請的難民呈現(xiàn)出男性為主、年輕化和地域集中的顯著特點，男性比例超過69%，18歲以下未成年人比例約占總數(shù)的31%，30歲以下的人占所有申請者近71%，難民更多集中于中東和巴爾干半島這兩個地區(qū)。

難民的迅猛增加給德國帶來了極大壓力，具體負責(zé)難民收容和安置的地方政府難以滿足實際需求，部分難民安置點人滿為患，居住環(huán)境和醫(yī)療衛(wèi)生條件惡劣。聯(lián)邦移民與難民局從2014年起已經(jīng)新增崗位，并針對安全來源國采取了快速程序。盡管如此，避難申請的平均審理時間還是達到8.4個月，2015年6月未處理的申請達到25萬份，難民從提交申請到?jīng)Q定作出常常要等待一年甚至15個月以上。德國的行政管理機關(guān)及其工作效率經(jīng)受巨大考驗。

德國避難政策的規(guī)定

（一）歷史沿革

出于對戰(zhàn)爭歷史的反思，聯(lián)邦德國自1949年建國起就在憲法中引入了避難的基本權(quán)利。不過，這一憲法原則很快就被證明過于慷慨，以至于對此的爭議之聲不絕于耳，1950-1951年德國通過緊急收容程序限制經(jīng)濟難民。1992年，德國的難民人數(shù)曾達到43.8萬的高峰，占當年歐盟難民總數(shù)四分之三，一時間成為政黨和公眾爭議的重點話題。作為應(yīng)對，德國政府收緊了避難政策，1992年12月達成“避難妥協(xié)”，新增“安全的第三國”和機場審查程序等規(guī)定。避難權(quán)利制度的變化導(dǎo)致避難人數(shù)自20世紀90年代中期起回落。

90年代末以來，歐盟建立起以《都柏林公約》為核心的共同避難體系，德國將該框架內(nèi)的條例指令相應(yīng)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法執(zhí)行?！痘痉ā返?4條第1款規(guī)定，接受難民是由聯(lián)邦協(xié)調(diào)、所有政治層面共同完成的人道任務(wù)?！侗茈y申請者給付法》規(guī)定難民在最初15個月的衣、食、住、采暖、醫(yī)療衛(wèi)生及日常用度的給付事宜及就業(yè)的可能。聯(lián)邦主要負責(zé)立法和提供財政支持，將法律的具體實施委派給各州，后者將具體安置任務(wù)進一步委派給地方層面。在基本權(quán)利方面，等候避難決定的難民可獲得略低于失業(yè)金標準的生活補貼，如獲得避難權(quán)，難民可擁有護照、就業(yè)權(quán)和家庭團聚權(quán)，并得到政府在語言、教育、就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)等方面的幫助。加強難民在教育和就業(yè)市場的社會融入，引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)語言、文化，接受法律和基本價值觀，這是德國政府應(yīng)對潛在的文化價值觀風(fēng)險的基本策略。

（二）難民安置與審批程序

為了分攤安置壓力，德國采取柯尼斯坦分配比例，按照稅收占三分之二、人口占三分之一的標準確定各州分攤比例。根據(jù)《避難程序法》，只有德國內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦移民與難民局負責(zé)難民安置與避難權(quán)審批事務(wù)。難民須向其初步安置點隸屬的移民與難民局分支機構(gòu)提交申請，由該機關(guān)建立檔案，收集照片、指紋等資料，簽發(fā)臨時居留證，對避難申請者進行個人聽證，采取統(tǒng)一的避難標準審批避難申請。對于避難申請的決定大體存在三種結(jié)果：第一，給予居留許可；第二，拒絕避難要求，但給予“容忍”身份；第三，要求離境或遣返。在第三種情形下，申請者有權(quán)上訴至法庭。

德國在難民危機中的調(diào)整與應(yīng)對措施

2015年8月底以來德國政府執(zhí)行的寬松避難政策客觀上造成難民潮加劇，德國被迫采取一系列新規(guī)定改變難民的無序進入。從應(yīng)對思路上來看，德國政府主要采取了幾方面措施：

1.新增限制避難條件，加快難民審批程序

聯(lián)邦移民與難民局加快審理兩個群體的避難申請，即巴爾干國家和敘利亞。10月底生效的新規(guī)在馬其頓、波黑和塞爾維亞之外增加阿爾巴尼亞、科索沃和黑山為安全來源國，這些國家的難民往往被拒并加快遣返。反之，敘利亞難民幾乎全部認定具有避難權(quán)。德國還嘗試模式創(chuàng)新，在海德堡專門設(shè)立安置5000人的難民登記中心，實施模塊化操作處理各項程序，將難民分成4類區(qū)分審理。這一模式提高了效率，成為移民與難民局的推廣方向。

2.緩解各州與地方安置壓力

為了緩解各州與地方的壓力，德國正在修改一系列相關(guān)法律法規(guī)，例如修改建筑法規(guī)以修建更多難民安置點。新政規(guī)定聯(lián)邦以每名難民每月670歐元的標準向各州支付安置費用，聯(lián)邦政府將為此前后出資 40 億歐元。對于難民的限制性規(guī)定日益增多，難民在初步安置站的行動自由受到限制，更多以實物代替現(xiàn)金發(fā)放補貼。

3.以法治國家原則消除社會治安隱患

在難民危機之下，極右翼民粹勢力進入活躍時期，針對難民的攻擊和縱火事件不斷。另一方面，恐怖分子以偽造的難民身份進入歐洲的概率上升。針對這些潛在的安全隱患，德國政府以法治國家原則為準繩，逮捕極右翼事件的肇事者，要求互聯(lián)網(wǎng)運營商刪除極右翼言論。與此同時，安全機關(guān)加強了對于極端伊斯蘭分子的監(jiān)控，對潛在的暴恐襲擊采取了多重防范。

4.加強融入教育及就業(yè)體系

德國目前就業(yè)形勢良好，專業(yè)勞動力緊缺，難民的培訓(xùn)和就業(yè)并沒有搶走本國人的工作。工業(yè)界也瞄準年輕化的難民群體，有意吸納通過了語言考試和獲得職業(yè)資格的難民就業(yè)。此外，德國政府針對難民兒童重點提供額外的融入幫助，擴充師資開設(shè)銜接課程。

5.尋求歐盟共同解決方案并加強外部合作

隨著難民人數(shù)不斷突破預(yù)期，德國意識到單憑一國的財力和社會資源已經(jīng)無法走出困境，開始敦促出臺歐盟解決方案，主張分攤難民壓力，規(guī)定有約束力的難民配額指標和統(tǒng)一的安全來源國，加強外部邊界的控制，并加強與土耳其、非洲國家以及巴爾干沿線國家的外部合作。歐盟目前分別與這些地區(qū)簽署行動計劃，以期改善其自身吸納難民的能力。

6.消除造成難民危機的沖突和戰(zhàn)爭根源

為了從源頭上緩解難民危機，德國加大了對中東地區(qū)的介入。德國之前已經(jīng)參與了北約在阿富汗的軍事行動，并且在伊拉克北部向庫爾德抵抗力量提供武器。2015年10月，德國宣布為伊拉克政府提供更多軍事援助對抗伊斯蘭國，延長本已終止的駐阿行動并擴充兵力。在巴黎暴恐事件背景下，德國還應(yīng)法國的請求參與在敘利亞打擊伊斯蘭國的軍事行動。

問題與前景

德國政府在難民危機中的寬松政策極具爭議，支持者稱贊德國基于歷史教訓(xùn)接收和融入難民，反對者指責(zé)默克爾不設(shè)上限的頑固態(tài)度導(dǎo)致危機加劇?？傮w看來，德國難民危機的應(yīng)對存在以下問題：首先，執(zhí)政黨內(nèi)部遲遲無法達成一致，國內(nèi)政治壓力巨大，民眾對難民政策的疑慮增多，右翼民粹政黨支持率飆升，反伊斯蘭運動不斷壯大聲勢；其次，歐盟各國難以達成共同解決方案，成員國缺乏合作精神，歐洲避難體系搖搖欲墜；再次，難民接收體系存在問題，處理避難申請的效率低、耗時長，登記工作中存在拖沓和重復(fù)的現(xiàn)象，而一刀切的安全來源國不能完全反映難民的個人處境，造成避難權(quán)的不平等。

迫于內(nèi)政外交的多重壓力，默克爾政府悄悄調(diào)整了難民政策的基調(diào)，2015年年底的科隆事件助推德國簡化外國人法中對于有犯罪行為難民的遣返規(guī)定，嚴厲量刑標準，避難政策的收緊勢在必行。毋庸置疑，德國的政治決策和設(shè)計者一開始低估了難民流向德國的速度和規(guī)模，高估了解決難民問題的能力，對于歐盟成員國的不合作缺乏預(yù)期。難民危機將德國收容安置難民的接待能力推向極限，并在蔓延過程中不斷與右翼民粹勢力走強、伊斯蘭極端暴力恐怖活動加劇以及移民融入西方社會等問題纏結(jié)，導(dǎo)致國內(nèi)外意見分歧和沖突加劇。不過，難民危機也迫使德國不斷調(diào)整、修正和完善在避難和移民政策上的指導(dǎo)原則、程序和工具，德國國內(nèi)關(guān)于制定一部真正意義上的移民法的呼聲漸增。需要看到，相對于20年之前通過限制性立法發(fā)揮威懾作用的思路，當下的德國政府正通過融入的主導(dǎo)思想和人道安置難民、倡導(dǎo)“歡迎文化”的實踐，引導(dǎo)德國日漸發(fā)展成為開放的現(xiàn)代移民國家。

【作者系同濟大學(xué)德國研究中心研究員、德國問題研究所教授；摘自《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第1期】