文/傅廣宛 楊寶強(qiáng)

嵌入理論視角下智庫行政化現(xiàn)象研究

文/傅廣宛 楊寶強(qiáng)

問題提出

決策咨詢?cè)谖覈?guó)古已有之，并隨著社會(huì)歷史的進(jìn)步逐漸從個(gè)體發(fā)展到群體，最終成為政治體制中不可或缺的部分。如在制度設(shè)計(jì)上，秦漢的“博士組織”、唐宋的“諫官制度”、明朝的“內(nèi)閣制度”、清朝的“幕府”等均具有完善的決策咨詢功能。但本文所述智庫僅指改革開放后專門從事政策研究與咨詢的、相對(duì)穩(wěn)定與獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。本文聚焦其行政化現(xiàn)象，即受行政生態(tài)影響智庫在運(yùn)行邏輯上與政府存在重疊，并在組織行為上與政府趨同而表現(xiàn)出明顯的行政化現(xiàn)象。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會(huì)主體的多元分化客觀上給“后全能型政府”的政策制定帶來了挑戰(zhàn)；而智庫因其理性的抉擇過程、專業(yè)的知識(shí)技能等彌補(bǔ)了政府的理性不足，為其提供了有力的“外腦”支持，并得到迅速發(fā)展?！蛾P(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫建設(shè)的意見》的出臺(tái)更為智庫發(fā)展提供了政策支持與系統(tǒng)參考。但客觀存在的制度慣性卻給智庫發(fā)展帶來了阻力，致使智庫雖有獨(dú)立傾向但依然難以擺脫制度規(guī)定的隸屬關(guān)系。吳月（2013）分析社團(tuán)行政化現(xiàn)象時(shí)亦指出政府在減少財(cái)政壓力與職能讓渡上對(duì)社團(tuán)放手與控制的矛盾心理。薛瀾、朱旭峰（2009）在分析思想庫的社會(huì)職能時(shí)也認(rèn)為“中國(guó)思想庫大多具有政府背景，所以很難把獨(dú)立性作為其主要特征”。王錫鋅、章永樂（2003）在分析專家知識(shí)運(yùn)用時(shí)也認(rèn)為“由于行政權(quán)力的擴(kuò)張，致使政策制定過程中行政痕跡明顯，專家參與政策制定的效果并不明顯”，并在專家咨詢制度悖論中指出，目前專家論證多是“形式化論證”，是為政府決策的合理性“背書”，專業(yè)性與科學(xué)性令人懷疑。另外，由于智庫專業(yè)化發(fā)展需要自身的專業(yè)化過程，而這些過程的獨(dú)立性需求和專業(yè)權(quán)威的形成與政府權(quán)威體制邏輯的整齊劃一性并不兼容，咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性往往難以被納入政府治理邏輯的框架內(nèi)。故此，咨詢專家在參與政府決策時(shí)不得不放棄或變通專業(yè)觀念來論證咨詢問題，智庫亦不得不付出成本去經(jīng)營(yíng)與

政府的關(guān)系，或?qū)で蠼M織價(jià)值實(shí)現(xiàn)，或?qū)で蟊幼o(hù)，在決策中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)并未得到體現(xiàn)，反而遭受行政化嵌入。但學(xué)界對(duì)此卻鮮有詮釋，雖有學(xué)者在智庫存在問題的論述中觸及到政府行為的分析，但僅止步于對(duì)體制弊端的論說與批判，對(duì)智庫行政化及其衍生問題則缺乏解釋性探討。鑒于此，我們擬從嵌入理論視角來探討智庫行政化現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)制并對(duì)其衍生問題進(jìn)行分析。

政治嵌入、文化嵌入：智庫行政化現(xiàn)象的分析框架

“嵌入”概念最早形成于卡爾·波蘭尼對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的解讀。他認(rèn)為“對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的理解不能脫離該制度形成的社會(huì)歷史環(huán)境，運(yùn)用抽象化的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和概念化的供求規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象解讀是形式主義的，只有實(shí)質(zhì)主義的經(jīng)濟(jì)研究方法才能在研究經(jīng)濟(jì)體系中得到有益成果”。他在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治經(jīng)濟(jì)起源》中將這一概念引入對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的分析，指出對(duì)經(jīng)濟(jì)問題的解讀不應(yīng)忽視社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的影響。格蘭諾維特從嵌入視角對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)的認(rèn)知缺陷進(jìn)行了批判，指出“兩學(xué)科在研究維度上的社會(huì)化不足與過度社會(huì)化，忽略了行動(dòng)者之間的網(wǎng)絡(luò)與相互作用從而導(dǎo)致對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為的弱解釋力”。在分析社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，又將嵌入細(xì)化為“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”兩類。而祖金與迪馬喬在“嵌入兩分法”的基礎(chǔ)上，又將嵌入分為文化嵌入、認(rèn)知嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入與政治性嵌入四類，拓展了嵌入的范圍與深度。目前，學(xué)界多以政府先驗(yàn)嵌入為前提而直接論述嵌入后的影響，已有文獻(xiàn)也多是論述社會(huì)組織行政化、高校行政化、司法機(jī)構(gòu)行政化現(xiàn)象，從嵌入視角對(duì)智庫政化現(xiàn)象的研究則相對(duì)匱乏。鑒于嵌入內(nèi)涵的拓展與應(yīng)用，本文嘗試將智庫行政化現(xiàn)象納入其分析框架內(nèi)，以“政治嵌入”和“文化嵌入”為支點(diǎn)來探討行政變量對(duì)智庫的內(nèi)嵌與影響。

智庫行政化現(xiàn)象的產(chǎn)生源于我國(guó)高度集中的行政體制與官員考核機(jī)制?！皦毫π腕w制”下行政手段的選取成為各項(xiàng)任務(wù)完成的關(guān)鍵，同樣這一手段在對(duì)智庫的管理上也多有體現(xiàn)。我國(guó)智庫多屬官方，具有行政級(jí)別，客觀上為政治與文化嵌入提供了便利。經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)認(rèn)為，政治嵌入是政府的經(jīng)濟(jì)制度及政策與其他社會(huì)組織、階層在權(quán)力博弈與分配過程中形成的。而對(duì)智庫的政治嵌入則主要體現(xiàn)在政府制度與政策對(duì)智庫的規(guī)制與影響，而智庫的發(fā)展與運(yùn)行亦漸趨體現(xiàn)出準(zhǔn)政府特征，并由此引致行政化現(xiàn)象的產(chǎn)生。嵌入方式多以正式的制度規(guī)范對(duì)智庫進(jìn)行管理，通過正式的政策制定對(duì)智庫的登記注冊(cè)、運(yùn)行、人員構(gòu)成、承接項(xiàng)目、資金來源等進(jìn)行監(jiān)管與控制。但在智庫地位與參與決策權(quán)限方面則多以政府號(hào)召和部門文件為主，缺少相應(yīng)的法律支持，進(jìn)而導(dǎo)致智庫地位弱勢(shì)與話語缺失。弱勢(shì)的地位更易造成智庫在資金獲取上的困難，在資源獲取壓力的驅(qū)動(dòng)下，智庫往往會(huì)“理性”地選擇向政府靠攏，在運(yùn)行邏輯與咨詢理念上也逐漸與政府趨同。為獲取更多后續(xù)支持，智庫在咨詢建議的給予方面往往會(huì)或明或暗地進(jìn)行迎合與詮釋，伴隨“政治嵌入”的不斷深入，智庫行政化現(xiàn)象亦更加凸顯。

“文化嵌入”指群體共享的價(jià)值觀念與集體理解在塑造嵌入對(duì)象的戰(zhàn)略與目標(biāo)中的作用與影響，而具體到政府對(duì)智庫的文化嵌入則是政府的官僚化文化對(duì)智庫的嵌入與主導(dǎo)。囿于我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理規(guī)定，智庫必須要掛靠在某一政府部門之下。但智庫地位的弱勢(shì)也為掛靠部門的文化嵌入提供了契機(jī)。對(duì)智庫的運(yùn)作與管理，政府往往通過指派官員或者職能相近的工作人員到智庫任職來實(shí)現(xiàn)。管理方式也更強(qiáng)調(diào)運(yùn)行邏輯受層級(jí)關(guān)系的影響與制約。官僚化意識(shí)亦不可避免地嵌入到智庫運(yùn)行中，“指標(biāo)化管理”已屬常態(tài)。官員的智庫任職雖在一定程度上有利于增強(qiáng)政府在智庫內(nèi)的影響力和控制力，但智庫的準(zhǔn)政府特征亦逐漸使其失去客觀中立表達(dá)政策建議的權(quán)力。“文化嵌入”雖能為智庫的發(fā)展提供一定的人脈關(guān)系，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，官僚化思維并不利于各種思想的碰撞與融合，高質(zhì)量的政策建議亦難形成。

嵌入依賴：智庫的功能“鎖定”

政治與文化嵌入為智庫在資源獲取方面提供了便利，但嵌入的同時(shí)也造成了智庫“發(fā)育不健全”與功能弱化，逐漸形成對(duì)嵌入的依賴，引致行政化與各種衍生問題。

政治嵌入依賴是嵌入主體將正式的制度規(guī)范與相關(guān)的政策設(shè)想在受嵌對(duì)象內(nèi)部進(jìn)行復(fù)制和鞏固，使其對(duì)這一結(jié)構(gòu)產(chǎn)生認(rèn)同與信賴，并不斷強(qiáng)化這種認(rèn)同，而使智庫內(nèi)更優(yōu)制度難以發(fā)展。智庫受生存與發(fā)展動(dòng)力驅(qū)使，維持并依賴這種嵌入將是“理性”的選擇，而脫嵌于這種關(guān)系將面臨許多未知成本。文化嵌入依賴的重心在于受嵌對(duì)象，行動(dòng)者一旦嵌入這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，便很難擺脫其影響，而是“理性”地不斷強(qiáng)化和拓展這種關(guān)系，并鞏固自我在這一關(guān)系中的認(rèn)同。對(duì)嵌入主體的依賴不但造成智庫自有特征的弱化，更引致組織功能在兩者交互發(fā)展過程中的“鎖定”。

首先，因組織目標(biāo)和任務(wù)不同，智庫與政府在職能設(shè)置上應(yīng)有本質(zhì)區(qū)別。但反觀現(xiàn)實(shí)，智庫除承擔(dān)本職咨詢功能外，還附帶承擔(dān)政府其它部門的秘書工作、宣傳工作以及其他事務(wù)性工作等。先驗(yàn)存在的資源存量掌控多寡，迫使智庫的工作重心不得不以政府需求為導(dǎo)向，智庫資源的政府?dāng)D占一定程度上也弱化了其咨詢功能，機(jī)構(gòu)職能的行政化或成常態(tài)。另外，“職責(zé)異化”也引致智庫走向了另一軌道，職責(zé)安排的行政取向使其與政府職能更顯趨同，甚至于在咨詢建議的提出上也明顯傾向于領(lǐng)導(dǎo)意圖。

其次，作為獨(dú)立運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)，智庫有其自有的運(yùn)行機(jī)制，但體制制約和嵌入使其在運(yùn)行過程中也呈現(xiàn)了明顯的科層化、官僚化特征。組織層級(jí)的政府趨同也造成了智庫內(nèi)復(fù)雜的人事關(guān)系，智庫由于受體制與官僚化領(lǐng)導(dǎo)方式的制約而表現(xiàn)出明顯的因人設(shè)事，導(dǎo)致效率低下。政府分流、退休人員的智庫承接更導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)管理方式的行政化與懶散化，衙門作風(fēng)、官僚主義也影響了智庫的運(yùn)行并引致組織內(nèi)部人員的官僚習(xí)氣。

再次，政府對(duì)智庫的“借用”，一是因?yàn)槠渲R(shí)存量的豐裕與專業(yè)化，二是因?yàn)楝F(xiàn)代公共政策對(duì)政策結(jié)果的科學(xué)化有強(qiáng)烈需求。但由于官僚文化的主導(dǎo)以及智庫對(duì)此的依賴等也致使其咨詢質(zhì)量難以提高，咨詢過程中的官僚化現(xiàn)象嚴(yán)重，咨詢建議的專業(yè)性亦失去了公信力。在行政指令壓力下，智庫往往以行政任務(wù)為重心，致使其工作重心本末倒置；對(duì)具體調(diào)研往往敷衍塞責(zé)，各種指標(biāo)考核充斥其中，而對(duì)咨詢課題往往難以給出高質(zhì)量的應(yīng)答，客觀上也造成了公眾對(duì)智庫專業(yè)機(jī)構(gòu)的非專業(yè)認(rèn)識(shí)。

多維選擇：智庫“脫嵌”的邏輯進(jìn)路

智庫行政化不但造成其自有特征的弱化與組織功能“鎖定”，更直接阻礙了組織創(chuàng)新與中國(guó)特色新型智庫體系的構(gòu)建。因此，壓力型體制下智庫的多維選擇或許是“脫嵌”于政治與文化嵌入的理想進(jìn)路。

（一）從控制到協(xié)作：政府與智庫優(yōu)劣勢(shì)的動(dòng)態(tài)均衡

《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫建設(shè)的意見》的出臺(tái)為中國(guó)特色新型智庫的建設(shè)制定了時(shí)間表，規(guī)劃了路線圖?！罢恰眳f(xié)作將是未來我國(guó)政府與智庫關(guān)系的主要特征。主體間的自有優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)將是兩者協(xié)作的根基。優(yōu)勢(shì)是組織賴以生存的基礎(chǔ)，也是與其它組織合作的資本。智庫的弱勢(shì)地位阻礙了其發(fā)展，而專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)則保障了其生存。強(qiáng)大的資源汲取與動(dòng)員能力是政府的自有優(yōu)勢(shì)，而理性不足與缺失則是其難以克服的障礙。由于兩者共處同一體制，價(jià)值觀念基本相同，這一基礎(chǔ)既能使兩者的利益實(shí)現(xiàn)整合，亦能拓展更廣范圍的協(xié)作。政府的優(yōu)勢(shì)嵌入為智庫運(yùn)作提供了支持，并在人力資源、資金支持、運(yùn)行指導(dǎo)方面為智庫的初成長(zhǎng)提供“拐杖”。智庫則以自身優(yōu)勢(shì)為政策制定、執(zhí)行以及日常管理與運(yùn)作等提供專業(yè)化指導(dǎo)。優(yōu)勢(shì)互嵌基礎(chǔ)上形成的行事準(zhǔn)則與規(guī)范也將形成二者共同遵循的文化，并為更廣范圍的協(xié)作創(chuàng)造條件、降低成本。優(yōu)勢(shì)雖是協(xié)作的關(guān)鍵，但劣勢(shì)卻是創(chuàng)新的源泉。劣勢(shì)雖有礙自我發(fā)展，但卻為其他主體嵌入提供了契機(jī)。優(yōu)勢(shì)雖可以提高雙方的認(rèn)知與信息共享，但也容易造成非正式組織的存在而引致組織運(yùn)行的低效。而智庫弱勢(shì)的存在也為其能實(shí)現(xiàn)自身優(yōu)勢(shì)提供強(qiáng)大動(dòng)力，使其逐步完善與政府的合作以實(shí)現(xiàn)兩組織的有機(jī)融合。鑒于優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)在兩組織中的客觀存在與獨(dú)特作用，一個(gè)有機(jī)融合的協(xié)作組織優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)均必不可少，并應(yīng)在二者間保持動(dòng)態(tài)的均衡。

（二）從分散到集中：智庫與政府關(guān)系的法制規(guī)范

組織關(guān)系的隨意性和無制度規(guī)約是造成智庫行政化與獨(dú)立精神缺失的關(guān)鍵。決策過程的人為主導(dǎo)勢(shì)必使決策者的主觀思維嵌入其中，決策者的理性無知也往往導(dǎo)致決策科學(xué)性的弱化。而決策過程中嚴(yán)格的法律規(guī)定則能為決策中的科學(xué)方法提供表達(dá)機(jī)會(huì)。因此，法制無論在政府決策抑或智庫發(fā)展過程中均具有不可或缺的作用。經(jīng)驗(yàn)表明，在沒有法律和制度規(guī)約的條件下，合作中的強(qiáng)者往往有壓迫弱者的欲望，并有將其納入自己管理之下的意圖。因此，智庫與政府關(guān)系的法制規(guī)范將是二者長(zhǎng)遠(yuǎn)協(xié)作的保障。

立法保護(hù)在國(guó)外已成為維護(hù)智庫地位、職能與運(yùn)行機(jī)制的共識(shí)。美國(guó)的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》明確了決策過程中的專家咨詢?yōu)榉ǘǔ绦?，并?guī)定在事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目中必須要由咨詢組織出具咨詢報(bào)告，并有第三方組織對(duì)咨詢報(bào)告進(jìn)行審核監(jiān)督。日本的《國(guó)家行政組織法》也規(guī)定各層級(jí)行政組織設(shè)立協(xié)議會(huì)和審議會(huì)等咨詢組織，以確保政策制定的科學(xué)性。我國(guó)目前尚未就智庫的運(yùn)行邏輯和管理方式等方面做具體的法律規(guī)定，對(duì)咨詢制度的研究也多以規(guī)范性文件和會(huì)議為支撐。缺乏強(qiáng)制性的法律做后盾，不但造成智庫行政化，也直接導(dǎo)致了政府決策咨詢的形式化。因此，唯有法律保障才能避免智庫淪為行政部門的附屬。

（三）從邊緣到中心：專家地位的再確定

政府要求政策制定科學(xué)化與專業(yè)化，但如何保證決策科學(xué)與專業(yè)？智庫專家地位獨(dú)立與話語權(quán)確立無疑是關(guān)鍵，但壓力型體制下專家地位缺失、智庫行政化現(xiàn)象亦是客觀存在的。王錫鋅（2007）從制度設(shè)計(jì)方面指出“政府的制度設(shè)計(jì)既沒考慮專家角色的獨(dú)立和對(duì)專家角色濫用的抑制，也沒注意專家知識(shí)對(duì)決策結(jié)果的有效影響機(jī)制，導(dǎo)致的直接結(jié)果就是專家‘角色空洞’與知識(shí)濫用”。而專家地位的再確立將是應(yīng)對(duì)該問題的有效進(jìn)路。

首先在于對(duì)專家地位與話語權(quán)的保障。我們認(rèn)為除制定相關(guān)法律外，智庫專家構(gòu)成的優(yōu)化與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成亦不可或缺。不同類型的決策需要不同學(xué)科的專家，而同一決策亦需要不同類型的專家。因此，多學(xué)科背景的專家參與決策不但可防止決策結(jié)果的學(xué)科傾向性亦可抑制專家角色的非中立與保障各自的話語權(quán)。

其次，智庫間競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成不但有利于科學(xué)思想的出現(xiàn)，更有利于“咨詢超市”的出現(xiàn)，為政府決策提供更多備選方案，而傾向性明顯的咨詢建議將在開放的政策市場(chǎng)上面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

再次，由于政策制定的過程性，專家咨詢不能僅停留在政策方案的科學(xué)論證上，對(duì)方案的不可行性分析、政策執(zhí)行的事中指導(dǎo)、事后追蹤等方面也要有專家參與。因此，政府無涉保密條例的信息應(yīng)向?qū)＜夜_，以確保家對(duì)決策信息的全面把握，更要賦予專家決策執(zhí)行過程中的追蹤調(diào)查權(quán)以保障決策后的執(zhí)行有效。

結(jié)論

決策咨詢是政策制定過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)有文獻(xiàn)已多有論述，但對(duì)智庫行政化以及由此衍生的各種問題學(xué)界研究還相對(duì)不足。本文以嵌入埋論為指導(dǎo)，試圖解釋該現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)制并期望發(fā)掘智庫與政府之間的深層密碼，為嵌入與受嵌提供更好的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。從嵌入主體與受嵌對(duì)象的分析中可以出：首先，智庫在草創(chuàng)時(shí)期政府的適度嵌入不但帶來資金上的支持，而且對(duì)智庫結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯的形成也具有借鑒意義；其次，制度慣性與官僚文化的客觀存在也造成智庫行政化現(xiàn)象在短期內(nèi)難以改變；再次，智庫行政化現(xiàn)象的產(chǎn)生不但使官僚化缺陷更為顯性，同時(shí)這一缺陷也惡化了智庫的發(fā)展空間。

（傅廣宛系中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，楊寶強(qiáng)系華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2013級(jí)博士研究生；摘自《理論與改革》2016年第1期）