文/張勇

日本對(duì)外政策智庫：挑戰(zhàn)與選擇

文/張勇

安倍再度出任首相之后，日本明顯加快了對(duì)外戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新步伐，在一系列關(guān)鍵性問題上突破現(xiàn)有思維、法制及慣例的框架，決策機(jī)制亦在相應(yīng)地經(jīng)歷重大調(diào)整。

對(duì)外政策智庫在決策中發(fā)揮著重要的作用，這一看法日益成為日本政策精英階層的共識(shí)。隨著日本戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，智庫在其中所扮演的角色愈發(fā)引人關(guān)注。目前，對(duì)智庫如何擴(kuò)大影響力，日本的政界與研究界盡管認(rèn)識(shí)程度不同，但總體而言“期待感”在提升。為應(yīng)對(duì)新變化，日本各界，尤其是政治與學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的精英人士展開了一場關(guān)于學(xué)術(shù)與政策的大討論。如何構(gòu)筑適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的“日本型”智庫？ 對(duì)于這一重大設(shè)問，對(duì)外政策智庫也在積極探索，力圖順利實(shí)現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型。

對(duì)外政策智庫的問題結(jié)構(gòu)

（一）問題結(jié)構(gòu)的“表層”

第一，財(cái)源困境。對(duì)外政策智庫最為緊迫的任務(wù)之一，是確保調(diào)研及日常運(yùn)營開支的穩(wěn)定供應(yīng)。自2009年開始，長期從事日美交流的日本國際交流中心就日美政策對(duì)話與研究的現(xiàn)狀進(jìn)行了長達(dá)18個(gè)月的調(diào)研，實(shí)地采訪了日美兩國約50位政策制定者與研究者，得出了一個(gè)“令人遺憾”的結(jié)論，即兩國的政策對(duì)話與研究瀕于“危機(jī)”。其中，遭遇的最大困難，就是錢的問題。2012年4月，日本外務(wù)省專門召開了“外交與安保智庫問題有識(shí)之士懇談會(huì)”（以下簡稱“懇談會(huì)”），主要就日本外交與安保智庫的現(xiàn)狀、作用及其與政府的關(guān)系等一系列問題展開研討。在“懇談會(huì)”進(jìn)行的問卷調(diào)查中，有五家智庫稱運(yùn)營資金非常不足，占比最高。第二，知名度普遍不高。按照美國賓夕法尼亞大學(xué)最新公布的2015年《全球智庫報(bào)告》，即便是位居全球第15位的日本國際問題研究所，盡管其主攻方向是外交政策，但在“外交政策與國際問題”領(lǐng)域的排名僅為第50位。此外，除了國際問題研究所，東京財(cái)團(tuán)、和平與安全保障研究所、世界和平研究所、日本國際交流中心和國際文化會(huì)館等日本主要智庫全球排名并不高。第三，推動(dòng)政策的實(shí)力尚待提高。長期研究日本問題的美國哥倫比亞大學(xué)教授杰拉爾德·柯蒂斯曾提到一個(gè)耐人尋味的例子，在日本的政治家訪問華盛頓時(shí)，通常會(huì)去美國企業(yè)研究所、布魯金斯學(xué)會(huì)、傳統(tǒng)基金會(huì)、外交問題評(píng)議會(huì)等同共和黨及民主黨關(guān)系密切的智庫。但與此相反，美國的政治家來東京時(shí)，往往去的是省廳?？碌偎惯M(jìn)而認(rèn)為，其癥結(jié)在于日本智庫尚不能像美國智庫那樣對(duì)現(xiàn)政權(quán)產(chǎn)生足夠大的影響力。許多對(duì)外政策智庫及其從業(yè)人員也表示，自身價(jià)值尚未被政府所充分認(rèn)識(shí)。第四，對(duì)外政策智庫從業(yè)人員特別是領(lǐng)軍人才不足。如東京財(cái)團(tuán)盡管引進(jìn)了美國問題專家渡部恒雄，有效提升了研究能力，拓寬了對(duì)美溝通管道，但仍面臨核心研究人員不足的窘境，不得不在很多重要研究項(xiàng)目中借用外部科研人員充當(dāng)外腦。如上面提到的東京財(cái)團(tuán)對(duì)外政策研究項(xiàng)目組，分別聘請現(xiàn)任國際協(xié)力機(jī)構(gòu)理事長北岡伸一、東京大學(xué)教授高原明生、慶應(yīng)大學(xué)教授細(xì)谷雄一等知名專家學(xué)者來充實(shí)研究力量。智庫能否在對(duì)外政策過程中發(fā)揮影響力，需要“標(biāo)配”高水平的研究團(tuán)隊(duì)及研究者。但不得不說，特別是在對(duì)外政策智庫間競爭日益加劇的情況下，要想妥善解決這一問題并非易事。

（二）問題結(jié)構(gòu)的“深層”

通過近幾年的大討論，可以說日本政策界與知識(shí)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了上述問題的嚴(yán)重性，想要做出某種程度的改變，但令人“悲觀”的是，尚未有哪家智庫能夠完全應(yīng)對(duì)上述狀況。作為智庫個(gè)體，在面臨制約發(fā)展的“結(jié)構(gòu)性”問題時(shí)，即使做出改變，恐怕也無法立即產(chǎn)生效果。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)外政策智庫具有明顯的“政治性”，同時(shí)又兼具“社會(huì)性”，因此需要國家、社會(huì)、智庫合力去應(yīng)對(duì)困難。這也是外務(wù)省專門召開“懇談會(huì)”的重要原因之一。其報(bào)告的開篇，即明確指出“本會(huì)之所以著眼于在外交與安保領(lǐng)域構(gòu)建‘日本型’智庫的必要性，正是反映了這樣的危機(jī)感”。日本相關(guān)專家還注意到，僅僅認(rèn)識(shí)到了表面存在的問題，而不從深層找尋原因的話，對(duì)外政策智庫面臨的困境依然無法得到有效解決。而欲真正找到制約智庫發(fā)展的深層原因，就要將這一問題置于戰(zhàn)略路線、決策機(jī)制乃至于日本社會(huì)整體中去尋求答案。

在日本政策研究界許多專家看來，困境首先是本國外交“不成熟”這一根深蒂固的特性所致。戰(zhàn)后，日本長期執(zhí)行“吉田主義”，政府的主要任務(wù)是謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家繁榮。因此，處理經(jīng)濟(jì)外交事務(wù)成了中心工作。此外，盡管1957年9月發(fā)表的《我國外交的近況》載明，日本將把以聯(lián)合國為中心、與自由主義國家合作、堅(jiān)持作為亞洲一員的立場作為“外交三原則”，但從實(shí)際的外交實(shí)踐來看，“外交三原則”中的以聯(lián)合國為中心、堅(jiān)持作為亞洲一員的立場并未有效推行，日本外交在很大程度上成了“對(duì)美一邊倒”的“外交一原則”。對(duì)日本外交決策者與研究者來說，處理好與美國的關(guān)系，保持對(duì)美國的關(guān)注就可一勞永逸；同時(shí)，戰(zhàn)后日本外交在處理雙邊關(guān)系上，尤其是對(duì)美關(guān)系上是傳統(tǒng)強(qiáng)項(xiàng)，但并不善于處理多邊關(guān)系?；谏鲜鋈毡就饨槐旧淼摹叭毕荨保瑢?duì)整體外交、戰(zhàn)略外交及多邊外交等關(guān)注不足。這一特點(diǎn)也從根本上制約了對(duì)外政策智庫的發(fā)展空間，導(dǎo)致其研究力量、研究水平、研究視野等方面與美國智庫存在較大差距。

日本對(duì)外政策智庫面臨的深層困境，還源自日本對(duì)外決策機(jī)制的束縛。日本的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，長期以來體現(xiàn)出明顯的“官僚內(nèi)閣制”特色。自明治維新以來，從參與決策的意識(shí)和主動(dòng)性上看，“官”與“民”之間的“鴻溝”始終存在。從“官”的一方來說，官僚充分掌握決策信息，認(rèn)為基于此做出適當(dāng)?shù)呐袛嗍恰白约旱呢?zé)任”的意識(shí)很強(qiáng)。從決策機(jī)制上看，官僚掌握絕大多數(shù)決策信息與數(shù)據(jù)，在制定政策時(shí)居于實(shí)質(zhì)上的“主導(dǎo)”地位。從政策實(shí)踐來看，決定日本對(duì)外政策的支配力量，是以外務(wù)省為中心的官僚系統(tǒng)。上述意識(shí)、機(jī)制以及長期以來的實(shí)踐，導(dǎo)致智庫參與對(duì)外政策過程的“先天不足”。在很多人看來，駐扎在“霞關(guān)”一帶的官僚本身就是最大的智庫，他們牢牢主導(dǎo)著對(duì)外政策的制定與執(zhí)行，輕視甚至無視來自智庫界的聲音。冷戰(zhàn)結(jié)束后，盡管日本啟動(dòng)了政治改革與行政改革，積極強(qiáng)化決策中的“政治主導(dǎo)”，但官僚掌控實(shí)際政策的局面并未從根本上得到改變。

此外，缺乏政府與智庫間人員交流的機(jī)制。美國實(shí)行兩黨制，民主、共和兩黨“一朝天子一朝臣”，形成了世界各國政治少有的“旋轉(zhuǎn)門”制度，使智庫更能對(duì)決策發(fā)揮直接的作用。因此，智庫甚至被稱為“影子政府”或“第四權(quán)力部門”。日本在人員流動(dòng)，特別是智庫精英進(jìn)入政府的方式還遠(yuǎn)未機(jī)制化。省廳官僚退休后，因其長期浸染的政策素養(yǎng)和豐富的人脈，“下凡”到智庫的例子并不鮮見，如東京財(cái)團(tuán)理事長秋山昌廣，原系防衛(wèi)部門高官，退休后進(jìn)入智庫界。但對(duì)外政策智庫人士進(jìn)入政府出任高官的情形，除了極少數(shù)特例之外，并未形成常態(tài)化的趨勢。在日本，學(xué)術(shù)研究與對(duì)外政策之間的關(guān)系長期被詬病為“兩張皮”，其中，智庫與政府的關(guān)系尤為如此。

另外，對(duì)從事對(duì)外政策研究的智庫來說，與國內(nèi)智庫相比，最大的不同源于對(duì)政府方面權(quán)威信息的依賴。因此，保持智庫與政府人士定期與不定期交換意見、切磋信息的機(jī)制十分必要。智庫方建議外務(wù)省、防衛(wèi)省、經(jīng)產(chǎn)省等政府部門執(zhí)掌政策的官員們“放下身段”，與智庫保持良性的溝通。但在日本，“官高民卑”的風(fēng)氣依然根深蒂固。一線制定和實(shí)施對(duì)外政策的官僚，很少有與智庫主動(dòng)交流的意愿與行動(dòng)。

再有，在對(duì)外政策領(lǐng)域，很多材料被政府認(rèn)定為“機(jī)密”。對(duì)作為智庫的研究方來說，核心信息的缺失已成為無形的制約。如長期研究琉球問題的我部政明教授就以“信息公開與外交文書管理”為題撰寫論文，結(jié)合“沖繩返還”期間日美交涉的檔案解密案例，論及信息向國民特別是專業(yè)研究者“還原”的重要性。東京大學(xué)名譽(yù)教授石井明也認(rèn)為，日本外務(wù)省應(yīng)當(dāng)更加積極地公開外交文書檔案。對(duì)此，原日本首相、現(xiàn)任世界和平研究所所長中曾根康弘提出，在外交檔案公開問題上，政府倘若過于謹(jǐn)慎，將限制日本外交研究的活躍度。他認(rèn)為，歷史發(fā)展的速度確實(shí)是太快了，因此將外交檔案的解密期限縮短為25年比較適宜。從保證國民知情權(quán)的觀點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)盡可能向國民公開正確的記錄材料。

除此之外，日本智庫的社會(huì)作用和影響力不及歐美國家的重要原因還在于，日本智庫多由經(jīng)濟(jì)界和企業(yè)主導(dǎo)設(shè)立，相較于從更加廣闊的視野對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、外交和文化等領(lǐng)域發(fā)揮影響，它們更傾向于重視對(duì)所屬組織的貢獻(xiàn)度，選題時(shí)通常會(huì)遵循組織的意志。在這種“日本型”的組織文化之下，總體而言日本智庫在選題時(shí)，往往聚焦宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)營領(lǐng)域，鮮有機(jī)構(gòu)會(huì)主動(dòng)選擇研究屬于“陽春白雪”的對(duì)外政策。這也導(dǎo)致對(duì)外政策研究智庫在整個(gè)智庫大家庭中“話語權(quán)”的不足。

在智庫組織文化方面，還有一個(gè)比較鮮明的特點(diǎn)，即智庫從業(yè)者在日本學(xué)術(shù)界地位并不高，這與戰(zhàn)后日本學(xué)界吸取戰(zhàn)爭教訓(xùn)，刻意與政府政策保持距離，轉(zhuǎn)而一門心思追求所謂的“學(xué)術(shù)性”的風(fēng)潮有關(guān)。正如本文前面分析的那樣，學(xué)術(shù)研究分為理論研究與政策研究，只要是科學(xué)的研究，盡管影響程度與方式存在不同，對(duì)現(xiàn)實(shí)的對(duì)外政策制定都有積極的意義，均應(yīng)得到鼓勵(lì)。但值得注意的是，以推動(dòng)政策為導(dǎo)向的學(xué)術(shù)研究在日本學(xué)術(shù)界并非主流，因而既缺乏政策性的激勵(lì)措施，也難以獲得在學(xué)術(shù)圈“大展宏圖”的機(jī)會(huì)。反倒是，在智庫工作的研究者，往往既不能像大學(xué)教師那樣晉升職稱，也不像實(shí)行“年功序列制”的傳統(tǒng)大企業(yè)那樣能夠得到穩(wěn)步晉升機(jī)會(huì)，時(shí)時(shí)處于缺乏保障的“生存恐懼”之中。

最后，日本對(duì)外政策智庫還受到組織設(shè)立、資金、稅制等方面的制約。就拿捐贈(zèng)制度來說，與相應(yīng)較為健全的美國相較，日本尚缺乏完善的捐贈(zèng)文化和法律。國際問題研究所面臨的最大問題，就是當(dāng)政府無法提供必要的補(bǔ)助金時(shí)，如何縮小資金缺口。但整章建制，非一日之功。特別是在日本政府與社會(huì)整體對(duì)智庫的認(rèn)知度仍不高的情況下，無論是政府方面提供的補(bǔ)助金與訂單，還是社會(huì)方面的資助與會(huì)費(fèi)，都受到很大的影響。

由是觀之，盡管日本正在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之中，對(duì)日本的對(duì)外政策智庫建設(shè)也提出了更高的要求，智庫方面也提出要更為積極主動(dòng)地提升研究能力、拓展溝通渠道以及確保穩(wěn)定的財(cái)源供應(yīng)，但面對(duì)“日本型”外交與安全決策體制，甚至是更為寬泛的日本傳統(tǒng)政治文化的某些“偏見”的束縛，其對(duì)外政策智庫的參與程度與影響力尚難很快提升。

對(duì)外政策智庫的未來選擇

針對(duì)這種“結(jié)構(gòu)性”困境，一個(gè)不容忽視的跡象是，日本對(duì)外政策智庫正在危機(jī)意識(shí)中悄然地“革故鼎新”。“懇談會(huì)”曾明確指出：“在日本的國力和國際地位正在下降的今天，如果再不重新加強(qiáng)外交實(shí)力，提高宣傳能力，日本就沒有未來。我們必須意識(shí)到，如果不充實(shí)世界級(jí)的專家隊(duì)伍，日本外交將進(jìn)一步弱化?！?/p>

對(duì)正在謀求“全面正?；钡娜毡緛碚f，加強(qiáng)對(duì)外政策智庫建設(shè)是一項(xiàng)難以回避的重大課題。然而也不得不承認(rèn)，阻礙智庫發(fā)展的政治、社會(huì)、文化背景，非一朝一夕可以改變?？偨Y(jié)日本各界精英人士的大討論，在決策機(jī)制改革層面，當(dāng)前日本較為一致的共識(shí)是要建立政府、社會(huì)、智庫等行為體共同參與的“全日本”體制，下一步仍會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化“自上而下型”的決策機(jī)制，同時(shí)致力于將對(duì)外政策智庫打造為集“創(chuàng)造性思維力”“國際合作推進(jìn)力”“資金調(diào)動(dòng)力”于一體、具有國際競爭力的“日本型”智庫模式。

首先，鞏固政治改革與行政改革的成果，繼續(xù)強(qiáng)化重大對(duì)外政策制定中的“政治主導(dǎo)”“首相主導(dǎo)”和“官邸主導(dǎo)”。冷戰(zhàn)后至今，這一改革趨勢經(jīng)橋本內(nèi)閣正式啟動(dòng)，小泉內(nèi)閣時(shí)期得到發(fā)展，安倍內(nèi)閣得到全方位落實(shí)。作為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的體制性保障，在逐步完善“自上而下型”決策機(jī)制的同時(shí)，首相官邸和“政務(wù)三役”要尊重和充分聽取官僚的智慧和意見。同時(shí)，盡管安倍政權(quán)設(shè)立了國家安全委員會(huì)，但能否良性運(yùn)轉(zhuǎn)，還要仰仗首相官邸與外務(wù)省、防衛(wèi)省等省廳，以及與來自智庫專家之間的合作。有鑒于此，早稻田大學(xué)名譽(yù)教授毛里和子、日本國際戰(zhàn)略研究所理事長田中均等人建議，應(yīng)設(shè)置能促進(jìn)政府與民間溝通智慧的專門審議機(jī)構(gòu)，這樣既能創(chuàng)建聽取智庫建議的機(jī)制，又能在工作開展中發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀人才。

其次，建立“開放的智庫”和“開放的政府”。即智庫和政府都要進(jìn)行觀念更新。對(duì)許多對(duì)外政策智庫來說，維持現(xiàn)狀而不思進(jìn)取的惰性已成“頑疾”。因此，今后不能僅靠政府來開展對(duì)外關(guān)系，智庫應(yīng)發(fā)揮更為積極的作用。其中，取得實(shí)實(shí)在在的成果才是至關(guān)重要的。對(duì)直接參與對(duì)外政策的政府方面而言，要摒棄那種認(rèn)為智庫打造的“第二軌道”侵犯了自己的領(lǐng)域，反而應(yīng)把這類補(bǔ)充性活動(dòng)視為政府間合作的“第一軌道”不可或缺的支撐。另外，應(yīng)當(dāng)說日本對(duì)外政策智庫普遍比較重視對(duì)外交流，但參與的廣度與深度不足。作為“傳統(tǒng)保留項(xiàng)目”，往往只停留在受邀參加國際會(huì)議及非定期地進(jìn)行課題合作的程度。下一階段，對(duì)外政策智庫將繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)外交流，尤其是拓寬“第二軌道”。

再次，欲打造一流的政策型智庫，首要的條件就是智庫自身要充分、有效地參與對(duì)外政策過程。尤其是在發(fā)現(xiàn)課題、調(diào)查研究以及提出建議等階段，既要立足對(duì)外政策實(shí)際，又要大膽提出研究問題及相關(guān)設(shè)想，特別是有助于政府制定政策參考的戰(zhàn)略層面的建議。同時(shí)，提升對(duì)外政策智庫的“資金調(diào)動(dòng)力”。資金問題，已經(jīng)成為制約包括官方、半官方以及多數(shù)民間智庫活力的最重要的“瓶頸”，但與此同時(shí)，智庫躺在穩(wěn)定的財(cái)源上缺少活力和創(chuàng)造性等弊端漸成常態(tài)。因此，要想從根本上解決這一問題，一方面需要智庫提高自我競爭實(shí)力，以優(yōu)質(zhì)的政策咨詢服務(wù)和廣泛的社會(huì)普及活動(dòng)來顯現(xiàn)出自身價(jià)值，主動(dòng)吸引官方投入和民間資助。另外，作為政府，應(yīng)完善稅制改革特別是針對(duì)智庫經(jīng)營以及捐贈(zèng)方面的制度設(shè)計(jì)。

最后，確立學(xué)術(shù)研究與對(duì)外政策的良性循環(huán)。鑒于二者“割裂”的現(xiàn)狀，從政府方面來說，以外務(wù)省為首的行政官僚被要求從根本上增強(qiáng)改變國家的使命感，為此首先進(jìn)行思想觀念上的變革，拓寬內(nèi)外收集信息和智庫交流的視野，充分尊重智庫的意見與成果。同時(shí)，增強(qiáng)培養(yǎng)、使用高素質(zhì)人才的重要性。從智庫方面來說，積極提升研究能力與政策倡議水平，同時(shí)有意識(shí)地輸送高質(zhì)量的人才。在人才培養(yǎng)上，既要立足自身，亦注重從大學(xué)和社會(huì)廣泛延攬所需之才。

總之，日本智庫參與對(duì)外政策過程，呈現(xiàn)為一個(gè)從發(fā)現(xiàn)政策課題到政策評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)組成的“動(dòng)態(tài)循環(huán)”，這一過程和對(duì)外政策的決策過程多有重合。智庫活動(dòng)的成效，在一定程度上制約著對(duì)外政策的質(zhì)量。至少在目前，日本對(duì)外政策智庫的影響力依然存在諸多問題，這也在日本引發(fā)了一場關(guān)鍵性的大討論。展望今后，對(duì)外政策智庫的發(fā)展，是更加適應(yīng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需求，還是延續(xù)學(xué)術(shù)研究與政府政策的“鴻溝”？ 這無疑是一項(xiàng)重大課題，留待今后繼續(xù)觀察。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院日本研究所研究員；摘自《外交評(píng)論》2015年第6期；原題為《日本戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中的對(duì)外政策智庫》）