張宇權(quán) 洪曉文

杜特爾特政府對華政策調(diào)整及其影響*

張宇權(quán) 洪曉文

近年來，圍繞南海問題，菲律賓與中國之間摩擦不斷。2016年6月菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特上臺后調(diào)整了對華政策，新政策表現(xiàn)出務(wù)實性、獨立性以及大國平衡性三大特點。這一政策調(diào)整是在菲律賓政府對華外交陷入僵局、國內(nèi)南部恐怖組織與分離組織勢力猖獗、國家社會經(jīng)濟(jì)亟須快速發(fā)展的背景下進(jìn)行的，同時帶有杜特爾特的實用主義外交跡象和個人特質(zhì)。這一調(diào)整對南海爭端及亞太戰(zhàn)略格局正在產(chǎn)生重要影響。

菲律賓 杜特爾特政府 美菲同盟 中菲關(guān)系 南海爭端

[作者介紹] 張宇權(quán)，中山大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授、中山大學(xué)南海戰(zhàn)略研究院研究員，主要研究東亞區(qū)域問題和中美關(guān)系；洪曉文，中山大學(xué)南海戰(zhàn)略研究院研究助理，主要研究南海問題。

杜特爾特(Rodrigo Duterte)于2016年6月30日就任新一屆菲律賓總統(tǒng)之后，開始調(diào)整對華政策。其實施手段和政策目標(biāo)明顯不同于阿基諾三世政府的強(qiáng)硬對華外交、加強(qiáng)菲美軍事同盟等。這一政策調(diào)整有其特定的外交和國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)背景及明顯的實用主義跡象和個人特質(zhì)，對南海爭端以及整個亞太地區(qū)戰(zhàn)略格局都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、杜特爾特政府對華政策特點

與阿基諾三世不同，杜特爾特的對華政策基調(diào)轉(zhuǎn)向和緩、友好，主要內(nèi)容是在政治上以對話方式和平解決南海爭端，在美國、日本、澳大利亞、越南、馬來西亞、臺灣等國家或地區(qū)參與的多邊談判失敗的情況下，與中國進(jìn)行雙邊談判；在經(jīng)濟(jì)上提升與中國的合作關(guān)系，借助中國的投資建設(shè)鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施工程；在軍事上提高國防的獨立性，降低對美國的依賴。其目標(biāo)是促成南海爭端的和平解決，在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決困擾國內(nèi)政治穩(wěn)定的南部叛軍問題。因而，杜特爾特對華政策具有下列鮮明特點。

一是務(wù)實性。杜特爾特改變前任總統(tǒng)的強(qiáng)硬對華政策，采取溫和的對華立場，主要體現(xiàn)在以和平方式處理南海爭端及修補中菲政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意愿和行動上。杜特爾特在競選期間曾發(fā)表過“會讓菲律賓海軍帶我到最近的爭端島嶼插上菲律賓國旗”的言論*Richard Javad Heydarian,“New Dawn for Philippine-China Relations?” http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2016/06/dawn-philippine-china-relations-duterte-160604101429033.html.(上網(wǎng)時間：2016年10月5日)，但其當(dāng)選后在多個不同場合都表達(dá)了希望與中國協(xié)商對話解決爭端的意愿。杜特爾特提名的外交部長亞賽(Yasay)表示，“不認(rèn)為除了對話以外還有其他解決爭端的方式”。*“Rody Won’t Rely on Longtime PH Ally US”, Philippine Daily Inquirer, http://globalnation.inquirer.net/139848/rody-wont-rely-on-longtime-ph-ally-us#ixzz4CrQACaNZ.(上網(wǎng)時間：2016年11月8日)杜特爾特本人則提出“擱置爭議，共同開發(fā)”的建議。大選當(dāng)天接受采訪時，杜特爾特稱：“我會告訴中國，不要在這里提出任何的主權(quán)聲索，那么我也不再堅持主權(quán)要求。”*“Duterte’s Hard Choice: Maintain the Alliance With the U.S. or Mend Ties With China”, http://www.huffingtonpost.com/rommel-c-banlaoi/philippines-china-us_b_10028280.html.(上網(wǎng)時間：2016年10月5日)他提出，中國應(yīng)該尊重菲律賓在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益；兩國在勘探開發(fā)海上油氣資源時應(yīng)該共同合作，“如果我們想共同開發(fā)，我相信能共享合作，”*“Duterte’s South China Sea stance could shake up security ties with Japan, U.S.”, http://www.japantimes.co.jp/news/2016/05/10/asia-pacific/politics-diplomacy-asia-pacific/philippines-china-stance-duterte-shake-security-ties-japan-u-s/#.WCfjk_mEDkF.(上網(wǎng)時間：2016年11月24日)在南海尋求共識，比制造沖突和爭端更為重要。面對國際仲裁庭的“裁決”，杜特爾特政府傾向于與中國協(xié)商而不是強(qiáng)力推行制裁，*“用柔和的態(tài)度來尋求問題的軟著陸解決方案”，[菲]《菲律賓商報》，2016年10月30日。稱執(zhí)行“南海仲裁”決定或引發(fā)第三次世界大戰(zhàn)。*“杜特爾特：執(zhí)行‘南海仲裁’決定或引第三次世界大戰(zhàn)”，http://news.ifeng.com/a/20161018/50119779_0.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年11月12日)杜特爾特希望能將中菲在南海問題上的爭端與其他領(lǐng)域的合作關(guān)系區(qū)分開，多次表示南海及黃巖島問題“不是大問題”*“杜特地接見菲華人代表”，[菲]《菲律賓商報》，2016年6月26日。，還強(qiáng)調(diào)中國的軍力遠(yuǎn)超菲律賓，他“不會將菲律賓人的生命浪費在對抗中國上”。*“Duterte Asks US on Sea Feud with China: ‘Are You with Us?’” http://www.philstar.com/headlines/2016/06/21/1595505/duterte-asks-us-sea-feud-china-are-you-us.(上網(wǎng)時間：2016年11月8日)因此，在菲律賓對外關(guān)系上，杜特爾特就任后邁出的第一步就是重啟中菲政治對話，修補經(jīng)濟(jì)關(guān)系。中國駐菲大使趙建華是杜特爾特當(dāng)選后首先會見的三國大使之一。*“杜特地接見菲華人代表”，[菲]《菲律賓商報》，2016年6月26日。10月18日，杜特爾特帶著龐大的500人訪問團(tuán)對中國進(jìn)行正式國事訪問，在會見習(xí)近平主席時表示，“菲方致力于積極發(fā)展兩國關(guān)系,加強(qiáng)同中方合作,這將造福兩國人民”，并希望亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在菲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，菲方愿推動中國—東盟關(guān)系更好發(fā)展,密切在國際地區(qū)事務(wù)中協(xié)調(diào)合作。*“習(xí)近平同杜特爾特舉行會談”，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2016-10/21/c_135770335.htm.(上網(wǎng)時間：2016年11月12日)杜特爾特屢屢向中國政府發(fā)出友好的信號，希望能夠重新趕上中國發(fā)展的快車。

二是獨立性。杜特爾特降低了菲律賓對華政策中美國因素的影響度，這主要體現(xiàn)在南海爭端問題上。他強(qiáng)調(diào)要獨立地解決南海爭端，“不贊成菲律賓加入美國在爭端水域的巡航行動提議”*“杜特地有關(guān)南海言論 吳禮斯：暗示新政府改變外交國防政策”，[菲]《菲律賓商報》，2016年6月24日。，并表示只會派民用海岸警衛(wèi)隊船只保護(hù)菲律賓與中國有爭端的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，*同上。提出為了國家的長期安全，不會過度依賴美菲軍事同盟。*“Duterte Says South China Sea Policy to Be Independent of U.S., Supports Killing Corrupt Journalists”, http://www.japantimes.co.jp/news/2016/06/01/asia-pacific/politics-diplomacy-asia-pacific/duterte-shuns-socks-ally-u-s-issues-dead-alive-bounty-drug-lords-warns-media/#.V2yz_PmEA_p.(上網(wǎng)時間：2016年11月12日)這表明，在南海爭端中，菲律賓將不再如過去那樣盲從美國。杜特爾特還試圖取消與美國的聯(lián)合軍事演習(xí)，但在軍方的堅持下保留了美菲三大軍事演習(xí)之一——聚焦于人道及民事的“肩并肩”演習(xí)，以往年年都舉行的海上備戰(zhàn)暨訓(xùn)練聯(lián)合演習(xí)“卡拉特”和海上兩棲登陸演習(xí)“菲布萊克斯”將會停止。*“菲美三大軍演‘兩停一續(xù)’”，[菲]《菲律賓世界日報》，2016年11月9日。特朗普當(dāng)選美國新總統(tǒng)之后，杜特爾特雖然發(fā)去賀電，但明確表示，菲律賓不會背信棄義，美總統(tǒng)大選結(jié)果不會改變他決定與中國建立更緊密關(guān)系的決定。他同時表示，美國是菲律賓的伙伴和盟友，他會尊重與美國的防務(wù)協(xié)議，但仍希望在他任內(nèi)外國軍隊能離開菲律賓。*“杜特地：菲不會背信棄義”，[菲]《菲律賓世界日報》，2016年11月12日。杜特爾特自稱是一位“左傾”的總統(tǒng)，并在內(nèi)閣部長職位中提名了幾位菲共的成員。這樣的言行本非美國所好，他還直言“如果美國的提議比不上中方的，就將接受中國的條件”。*“Duterte Asks US on Sea Feud with China: ‘Are You with Us?’” http://www.philstar.com/headlines/2016/06/21/1595505/duterte-asks-us-sea-feud-china-are-you-us.(上網(wǎng)時間：2016年12月4日)杜特爾特在努力地表現(xiàn)出與前任親美政府的不同。

三是大國平衡性。菲律賓對華立場轉(zhuǎn)向溫和、友好并不意味著放棄菲美同盟，而是回歸大多數(shù)東南亞國家的主流政策選擇，同時與中、美保持緊密關(guān)系。12月2日，杜特爾特與特朗普通電話，特朗普邀請杜特爾特2017年訪美，而杜特爾特邀請?zhí)乩势粘鱿髂暝诜坡少e舉行的東盟峰會。這次通話說明早前因杜特爾特對奧巴馬出言不遜而受損的菲美盟友關(guān)系正在改善。杜特爾特知道，健康、有活力的美菲關(guān)系更會吸引中國的注意、合作之愿及經(jīng)濟(jì)資源的擴(kuò)展。*Renato Cruz De Castro, “Balancing Gambits in Twenty-First Century Philippine Foreign Policy: Gains and Possible Demise?” Southeast Asian Affairs, Published by: Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS), 2011, pp.235-253.菲律賓和平、暴力與恐怖主義研究所情報與國家安全研究中心主任班樂義(Banlaoi)稱：“最后的可能是，杜特爾特將采取一種對沖的戰(zhàn)略，即加強(qiáng)與美國安全聯(lián)盟的同時提升與中國的經(jīng)濟(jì)、政治合作。”*Rommel C. Banlaoi，“Duterte Presidency: Shift in Philippine-China Relations?” RSIS Commentary, No.121, May 20, 2016.菲律賓德拉薩大學(xué)副教授海德林(Heydarian)認(rèn)為，杜特爾特很可能采取一種更加務(wù)實和建設(shè)性的外交政策，“類似于拉莫斯政府和阿羅約政府，杜特爾特政府可能對中、美采取一種等距離的平衡戰(zhàn)略，從議題和菲律賓的國家利益出發(fā)同時與兩大國合作”。*Richard Javad Heydarian,“What Duterte Portends for Philippine Foreign Policy”, RSIS Commentary, No. 123, May 24, 2016.杜特爾特釋放出對華友好的信號，但表示會繼續(xù)保持與美國的同盟關(guān)系*“Duterte to China: Allow Pinoy Fishermen to Fish in West Philippine Sea”, http://www.gmanetwork.com/news/story/567275/news/nation/duterte-to-china-allow-pinoy-fishermen-to-fish-in-west-philippine-sea#sthash.o2Qy8ELn.dpuf.(2016年8月28日)，在南海問題上不太可能完全放棄所謂“南海仲裁案”的判決。杜特爾特在訪華之后馬上訪日，希望在經(jīng)濟(jì)上得到日本的支持，含有濃厚的大國平衡意味。

二、杜特爾特政府對華政策調(diào)整的動因

中菲關(guān)系自黃巖島對峙事件爆發(fā)以來不斷惡化。2014年阿基諾三世政府與美國簽署允許美軍使用菲律賓軍事基地及部隊輪流駐防的加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議(EDCA)。在美國政府的支持下，阿基諾三世政府力推南海爭端擴(kuò)大化、國際化，拒絕雙邊對話和共同開發(fā)，并促成國際仲裁庭的仲裁案，充當(dāng)美國“重返亞太”的支點。故此，中菲之間的政治關(guān)系降到冰點，經(jīng)貿(mào)關(guān)系和民間往來都受到嚴(yán)重影響。杜特爾特政府的對華政策調(diào)整是基于前屆政府對華政策陷入僵局、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)亟待穩(wěn)定發(fā)展的境況，同時緣于杜特爾特個人經(jīng)歷和務(wù)實的外交理念。

第一，阿基諾三世的對華政策走入僵局。阿基諾三世推行強(qiáng)硬對華政策，在南海爭端上加強(qiáng)美菲同盟，與其他主權(quán)聲索國家“抱團(tuán)”緊逼中國，把菲律賓推向東南亞聯(lián)美制中國家的最前線，給菲律賓的國家利益帶來負(fù)面影響。2012年以來，中國國家主席習(xí)近平與阿基諾三世未舉行過首腦會談，這在菲律賓歷屆政府中是罕見的。南海爭端的國際化導(dǎo)致中國對菲投資額和旅游人數(shù)經(jīng)歷了幾年的負(fù)增長，*“New Dawn for Philippine-China Relations?” http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2016/06/dawn-philippine-china-relations-duterte-160604101429033.html.(上網(wǎng)時間：2016年8月10日)菲律賓的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展因此遭遇重大損失。中國在南海問題上并沒有因為阿基諾三世的強(qiáng)硬而改變立場，而是始終堅持通過雙邊對話解決爭端、反對他國的介入，要求菲律賓總統(tǒng)撤回訴訟并聲稱不會承認(rèn)處理結(jié)果*“China Asks the Philippines to Quit UN Arbitration, Talk”, http://www.thehindu.com/news/international/china-asks-the-philippines-to-quit-un-arbitration-talk/article8709861.ece.(上網(wǎng)時間：2016年11月12日)，并表明長此以往雙邊關(guān)系將難以取得突破性的進(jìn)展。與此同時，中國積極與南海爭端相關(guān)國家保持對話，2016年以來多次與南海周邊國家進(jìn)行高效溝通，外交部長王毅4月連訪文萊、柬埔寨和老撾三國并爭取其對中國立場的支持。2016年6月27日，菲律賓推動的“南海仲裁案”判決結(jié)果即將出爐之時，中國國務(wù)委員楊潔篪訪問越南，重申數(shù)項圍繞南海問題達(dá)成的雙邊共識，相互承諾管控好分歧同時促進(jìn)各談判機(jī)制取得實質(zhì)性進(jìn)展，并且簽署《越南海警司令部與中國海警局合作備忘錄》，同意努力避免未來海上發(fā)生沖突。*“Top China Envoy Visits Vietnam Ahead of Court Ruling”, http://abcnews.go.com/International/wireStory/top-china-envoy-visits-vietnam-amid-looming-court-40154351. (上網(wǎng)時間：2016年11月12日)目前，中國與東盟10國外交官正加緊就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商談判，各方承諾將盡早落實“早期收獲”相關(guān)成果，加快制定“中國和東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺”指導(dǎo)方針。這些友好協(xié)商給了菲律賓政府很大壓力，菲國內(nèi)有識之士意識到與中國對抗并不符合菲的國家利益。

第二，杜特爾特的對華政策調(diào)整是國內(nèi)政局穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。多年的地方治理經(jīng)驗，使杜特爾特把執(zhí)政改革的重心放在內(nèi)政上。他當(dāng)選后很快即在各種場合陸續(xù)透露了其政改方向和主要內(nèi)容：恢復(fù)已廢除多年的死刑；實行聯(lián)邦制改革，推進(jìn)棉蘭老地區(qū)的和平*“總統(tǒng)府：應(yīng)繼續(xù)棉蘭老和平程序”，[菲]《菲律賓商報》，2016年5月22日。；嚴(yán)懲犯罪分子、打擊貪污腐敗，尤其嚴(yán)懲警察涉毒行為，并給出了整治貪腐犯罪的6個月之約*“杜特爾特何以贏得菲律賓總統(tǒng)大選？”http://news.xinhuanet.com/world/2016-05/11/c_128975574.htm.(上網(wǎng)時間：2016年11月12日)；實行計劃生育，推行三胎政策*“杜特地擬實施三胎政策”，[菲]《菲律賓商報》，2016年5月24日。；興建一條全國鐵路*“杜特地將先興建鐵路”，[菲]《菲律賓商報》，2016年5月30日。；打擊電信和能源壟斷*“杜特地擬打掉電信和能源業(yè)壟斷”，[菲]《菲律賓商報》，2016年5月23日。，等等。上述每一條政改舉措都是“大動作”和“大投入”，也意味著新政府將在諸多領(lǐng)域面臨國內(nèi)反對力量或者既得利益群體的挑戰(zhàn)，同時需要大量外部投資。作為天主教國家，新政府在推行恢復(fù)死刑和計劃生育改革時都將引起天主教會和信教民眾的強(qiáng)烈反對，甚至?xí)纬扇珖钥棺h浪潮。而打擊壟斷和貪腐則必將牽涉到統(tǒng)治體系的核心，讓不法官商受到威脅，如若沒有掌控強(qiáng)大的軍隊、警察和監(jiān)察系統(tǒng)以及和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境，來自統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的反對將會直接挑戰(zhàn)杜特爾特的執(zhí)政地位。另外，當(dāng)前菲經(jīng)濟(jì)仍然存在諸多問題。據(jù)報道，經(jīng)濟(jì)加速增長未能緩解貧困問題，2015年貧困率僅從2012年的27.9%降至26.3%；同時盡管失業(yè)率從2011年的7%降至6.3%，仍有數(shù)百萬勞動者由于沒有工作機(jī)會不得不遠(yuǎn)赴海外打工。*“OECD：菲律賓是全球?qū)ν赓Y最限制的國家之一”，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201605/20160501318161.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年11月12日)菲外資政策的低開放度是經(jīng)濟(jì)增長與解決貧困不同步的主要原因之一。菲對電信、交通、公共電力設(shè)施、農(nóng)林漁業(yè)、建筑業(yè)、廣告業(yè)、私人廣播以及不動產(chǎn)等行業(yè)的外資占比加以限制，成為“外資限制指數(shù)”最高的國家之一。*參見張宇權(quán)、趙夢實：“菲律賓基本國情及投資風(fēng)險評估”，范若蘭主編：《東盟十國基本國情及投資風(fēng)險評估》，中國社科出版社，2016年，第264～312頁。杜特爾特當(dāng)選后明確提出將進(jìn)一步放寬投資，“確保菲律賓對外國直接投資的吸引力，解決憲法和法律中的限制性經(jīng)濟(jì)條款，提升在菲國營商的競爭力”。*“杜特地希望菲律賓修憲開放外資”，http://www.phhua.com/news/13896.html.(上網(wǎng)時間：2016年11月24日)杜特爾特的“引進(jìn)來”政策與中國現(xiàn)階段大力推行中小企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略以及在“一帶一路”沿線地區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動地區(qū)經(jīng)貿(mào)科技文化合作戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的吻合性。

第三，化解以致消除境內(nèi)恐怖主義和分裂主義威脅的需要穩(wěn)定的外交環(huán)境。菲律賓面臨全球恐怖主義滲透的威脅，更存在以棉蘭老島地區(qū)為大本營的分裂主義叛軍活動，安全形勢異常嚴(yán)峻。菲律賓南部的主要恐怖主義與分離主義勢力有成立于1968年的摩洛民族解放陣線(MNLF)、1978年的摩洛伊斯蘭解放陣線(MILF)和1991年的阿布沙耶夫武裝(ASG)。其中，摩洛伊斯蘭解放陣線與阿布沙耶夫武裝先后宣布支持和效忠“伊斯蘭國”( ISIL)，仍然聲稱要為獨立抗?fàn)幍降?。杜特爾特曾說要在任內(nèi)瓦解恐怖組織阿布沙耶夫武裝，但上臺之際，南部恐怖分子就通過宣傳影片號召穆斯林進(jìn)行“圣戰(zhàn)”，*“杠上杜特地 菲恐怖分子號召圣戰(zhàn)”，[菲]《菲律賓商報》，2016年6月23日。新恐怖主義組織也在其他地區(qū)不斷制造恐怖事件，目標(biāo)直指杜特爾特。如在11月29日，總統(tǒng)府衛(wèi)隊車隊在南拉瑙省馬拉維市，遭到效忠于ISIL的毛特組織(Maute Group)的炸彈襲擊，造成9名軍警人員受傷。同時，作為獨立以來來自南部棉蘭老島的首位總統(tǒng)，特殊的從政背景使杜特爾特在施政中更關(guān)注家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r。他指出，“菲律賓的當(dāng)務(wù)之急是解決內(nèi)部的叛軍暴亂問題，然后就可以大舉開發(fā)旅游和投資?！?“Duterte: CHINA Has 300 Mig Fighter Jets in Scarborough Shoal”, Tankler News, June 22, 2016.棉蘭老地區(qū)一直是菲的穆斯林聚居區(qū)，也是菲經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)，杜特爾特會將更多的內(nèi)政政策向南部傾斜，以縮小區(qū)域間的發(fā)展差距。其中，在南部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)放寬外資限制、吸引中國投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)是杜特爾特的第一選擇?？梢?，無論是為了消滅恐怖主義和分裂主義的威脅，還是發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，菲都需要營造和平、穩(wěn)定的外部環(huán)境。值得注意的是，杜特爾特認(rèn)為，一邊倒地站在美國一邊無益于解決極端主義勢力問題，甚至可能加劇國際伊斯蘭恐怖組織對菲南部的滲透，*“Could Duterte’s Ascent Mean Cooler Philippine Ties with U.S.?” CNN, May 10,2016.使菲成為恐怖組織報復(fù)的目標(biāo)。

第四，杜特爾特對華政策的調(diào)整與其本人經(jīng)歷和實用主義的執(zhí)政理念分不開。杜特爾特是土生土長的菲律賓南部政治家，與美國沒有密切的私交，在個人經(jīng)歷與情感上對于美國沒有明顯的傾向和依賴性。此前菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人及其背后的家族政治普遍與美國關(guān)系緊密，如20世紀(jì)70年代面對時任總統(tǒng)馬科斯的政治打壓，阿基諾三世隨家人逃亡美國，這段經(jīng)歷對阿基諾三世的“親美”政策有著重要影響。另外，美國中情局將一名涉嫌參與2002年達(dá)沃市一宗爆炸案的美國籍嫌犯私自帶回美國，使杜特爾特對美感到失望，認(rèn)為美國的舉動是對他的一種侮辱。此后，杜特爾特拒絕在達(dá)沃市會見美國外交官，拒絕美軍使用舊達(dá)沃國際機(jī)場。*“Duterte to US: Are You with Us?” Philstar, May 17, 2016.就從政實踐而言，杜特爾特過去25年一直擔(dān)任菲南部棉蘭老島最大城市達(dá)沃市市長，累積了豐富的治理經(jīng)驗，其管理模式也以打擊犯罪的“鐵腕手段”著稱。*“‘菲版特朗普’杜特爾特躥紅 緣何異軍突起？”http://news.xinhuanet.com/world/2016-05/10/c_128971693.htm.(上網(wǎng)時間：2016年12月2日)注重實效的“鐵腕統(tǒng)治”使其治下的達(dá)沃市長期成為全國最安全的城市。因此，過去的治理經(jīng)驗讓他更加注重國家內(nèi)政外交的實際效益。杜特爾特提交的內(nèi)閣成員名單中，兼有左、右派的勢力，說明意識形態(tài)不會受到過分重視。這在很大程度上預(yù)示著杜特爾特不會在中菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系嚴(yán)重受損的情況下繼續(xù)將南海態(tài)勢緊張化。在對美國的態(tài)度上，杜特爾特一直保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，對于在南海與中國發(fā)生沖突時美國是否能夠提供積極的支持持懷疑態(tài)度。*“Duterte Asks US on Sea Feud With China, ‘Are You With Us?’ ” http://abcnews.go.com/International/wireStory/duterte-asks-us-sea-feud-china-us-40013310.(上網(wǎng)時間：2016年10月2日)

三、杜特爾特對華政策調(diào)整的影響

從長遠(yuǎn)看，杜特爾特的對華政策還可能進(jìn)一步調(diào)整，但其發(fā)展對華友好關(guān)系、實行獨立自主和大國平衡的外交方針已經(jīng)確定。這一政策調(diào)整對菲中關(guān)系、南海爭端局勢以及亞太地區(qū)戰(zhàn)略格局都將產(chǎn)生重大影響。

第一，它有利于中菲關(guān)系的健康發(fā)展，有利于中國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，有利于南海區(qū)域的和平穩(wěn)定。自實施“一帶一路”倡議以來，中國積極與海上絲綢之路沿線的東南亞國家簽署協(xié)議，促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展，其中與緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施合作涉及電力、交通等領(lǐng)域；與馬來西亞在兩國皆建有政府間合作的工業(yè)園區(qū)；與泰國圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)貿(mào)投資方面的合作也在穩(wěn)步推進(jìn)，鐵路合作是重點領(lǐng)域。*“‘一帶一路’引領(lǐng)中國和東南亞區(qū)域合作穩(wěn)步發(fā)展”，http://news.xinhuanet.com/world/2015-05/05/c_1115182355.htm.(上網(wǎng)時間：2016年12月2日)2012年中菲關(guān)系急劇惡化，兩國沒有簽署“一帶一路”的合作項目。2016年初中國表示，只要中菲關(guān)系回歸正常軌道，中國的進(jìn)出口貿(mào)易、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都將使菲律賓獲益。*“Philippines Seen to Benefit from China’s New Silk Road”, Philstar, January 11, 2016.杜特爾特執(zhí)政后，菲將有望加入中國的“一帶一路”合作項目，利用亞投行在基礎(chǔ)設(shè)施援建上的作用，開發(fā)菲的礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)資源，吸引中國的資金與技術(shù)，增強(qiáng)菲高鐵、海港和機(jī)場等的建設(shè)能力。*“菲律賓企業(yè)家：菲將從‘一帶一路’合作中獲益 “，http://cn.chinadaily.com.cn/2016-03/09/content_23797555.htm.(上網(wǎng)時間：2016年12月4日)雙方推進(jìn)“一帶一路”的合作，尤其是在爭端海域的項目建設(shè)，將有助于進(jìn)一步減弱南海爭端對中菲關(guān)系的破壞性影響。

第二，它將在一定程度上削弱美國在南海地區(qū)的消極影響。菲律賓是美“重返亞太”戰(zhàn)略的重要支點，杜特爾特的獲勝引起了奧巴馬政府的高度重視，還未及菲官方正式宣布當(dāng)選者名單，美國就于2016年5月12日向杜特爾特發(fā)去了祝賀。這是美國少有地在當(dāng)選人還未取得官方公布時就發(fā)去祝賀，并表明期待深化美菲關(guān)系。*“U.S. Congratulates Philippines’ Duterte, Wants to Deepen Ties”, Euronews, May 12, 2016.5月17日，美國總統(tǒng)奧巴馬還在電話中向杜特爾特表達(dá)祝賀，并強(qiáng)調(diào)了雙方在民主、人權(quán)、法治、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等問題上的共同價值。*“Readout of the President’s Call with President-elect Rodrigo Duterte of the Philippines”, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/05/17/readout-presidents-call-president-elect-rodrigo-duterte-philippines.(上網(wǎng)時間：2016年12月4日)事實上，杜特爾特在過去的執(zhí)政經(jīng)歷中，為了整治犯罪維護(hù)社會治安而采用“死亡縱隊”對犯罪分子的無情槍殺，一直遭致國內(nèi)外人權(quán)組織的抗議。*“The New ‘X Factor’ in South China Sea Crisis: Rodrigo Duterte” , http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/the-new-x-factor-south-china-sea-crisis-rodrigo-duterte-16166.(上網(wǎng)時間：2016年12月2日)他并非美國偏好的人選，但奧巴馬政府幾乎在第一時間認(rèn)可其當(dāng)選總統(tǒng)、放下對其人權(quán)問題和威權(quán)傾向的指責(zé)，正說明擔(dān)憂杜特爾特將會倒向中國一邊，希望搶先拉攏菲律賓新政府。但是，杜特爾特當(dāng)選后發(fā)表的一系列言論都預(yù)示其要扭轉(zhuǎn)前任總統(tǒng)強(qiáng)硬的對華政策，這將不利于美國“重返亞太”、在西太平洋繼續(xù)制衡中國的戰(zhàn)略，甚至有可能導(dǎo)致奧巴馬政府“重返亞太”戰(zhàn)略的破產(chǎn)。特朗普當(dāng)選美國新任總統(tǒng)之后，不管“重返亞太”戰(zhàn)略是否繼續(xù)，菲律賓都不再可能成為美制衡中國的戰(zhàn)略支點，美在南海地區(qū)的影響力勢必會削弱。

第三，它有可能軟化東盟在南海爭端問題上的一致立場，有利于在處理南海問題時實施中國與東盟共同確定的“雙軌”思路，有利于中國在南海維護(hù)自身的合理利益。2017年菲律賓將擔(dān)任東盟主席國，其對華政策將影響東盟的決定。過去四年，阿基諾三世領(lǐng)導(dǎo)下的菲律賓一直是東盟中在南海問題上對華最為強(qiáng)硬的國家，菲拒絕雙邊對話、拒絕共同開發(fā)，在很大程度上帶動?xùn)|盟一些國家站在“堅持國際規(guī)則”的共同立場上，使得中國倡導(dǎo)的《南海各方行為準(zhǔn)則》的磋商談判過程艱難而漫長。東盟中一些國家一直以來希望與中國在地區(qū)的、多邊的框架下解決南海爭端*“Next RP President Must Strengthen ASEAN”, The Jakartapost, May 9, 2016.，極力避免南海爭端國與中國進(jìn)行雙邊對話，試圖保持東盟的一致立場，以“抱團(tuán)”的方式防止被“大國分化”而使國家利益受到侵犯。目前，經(jīng)過外交溝通和磋商，老撾、文萊都提出支持通過雙邊談判解決南海爭端，柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)人洪森更是在南海問題仲裁結(jié)果出爐前公開表示不會支持菲律賓單方面所提“南海仲裁案”的結(jié)果，呼吁通過雙邊談判解決分歧，*“洪森：不會支持南海仲裁案結(jié)果”，[菲]《菲律賓商報》，2016年6月21日。東盟陣營鐵板一塊的僵硬立場已然出現(xiàn)縫隙。但是，上述三國畢竟是地區(qū)小國，難以動搖越南、馬來西亞等國的立場。杜特爾特對華政策的調(diào)整或讓東盟重新回到解決南海爭端的“雙軌”思路上，讓中國有機(jī)會在南海爭端問題上維護(hù)自身的合理權(quán)益，以實現(xiàn)中國與有關(guān)國家的共贏。事實上，自杜特爾特訪華之后，10月31日馬來西亞總理納吉布開始為期7天的第三次訪華之旅，加上之前的越南總理阮春福訪華，三國領(lǐng)導(dǎo)人相繼訪華成為中國與東盟關(guān)系繼續(xù)改善、南海爭端問題進(jìn)一步緩和的新動向。

當(dāng)然，還要警惕另一種可能的后果，那就是杜特爾特對華政策的調(diào)整或?qū)⑻嵘绹鴮δ虾Ｊ聞?wù)的直接介入程度，從“幕后導(dǎo)演”變身“前臺演員”。杜特爾特對華友好政策，使得菲律賓獲得了實實在在的好處，杜訪華期間兩國在經(jīng)貿(mào)、投資、農(nóng)業(yè)、旅游、禁毒、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域簽署了13個雙邊合作文件。兩國在南海地區(qū)開始和平相處，中國政府允許菲漁民重返黃巖島捕魚，12月2日還在黃巖島海域成功營救兩名落水的菲漁民。中菲友好關(guān)系的發(fā)展使得馬來西亞、越南等與中國在南海有主權(quán)爭端的國家更不愿意作為美在亞太地區(qū)的支點、充當(dāng)美制衡中國的工具，即使是新加坡也因為試圖拉攏美國而受到中國的嚴(yán)厲告誡。因此，當(dāng)前美國在東南亞的戰(zhàn)略支點難以存在的情況下，有可能重新尋找新的戰(zhàn)略支點，比如臺灣地區(qū)，特朗普接臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文的電話就是一個征兆。另外，美國有可能直接提高美國對南海事務(wù)的直接介入程度。之前就有過這樣的苗頭，2015年10月27日美國“拉森”號軍艦未經(jīng)允許進(jìn)入南沙群島渚碧礁12海里；2016年1月美國海軍“柯蒂斯·威爾伯”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦以“航行自由”為名進(jìn)入中國西沙群島中建島周圍12海里以內(nèi)，10月21日美國海軍“迪凱特”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入了中建島和永興島附近海域。雖然特朗普上臺后美國的亞太政策還不明了，但美國阻止中國拓展海上權(quán)益的意圖不會改變，在南海及周邊加強(qiáng)軍事部署的做法不會改變，提升對南海事務(wù)介入程度的勢頭不會改變。實際上，美國的這些舉措必然將自身置于兩難境地，若與中國硬碰硬則給了中國在南海出兵、維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)的借口，直接與中國對抗或?qū)⒔o中美關(guān)系帶來更大的損害；若不展示強(qiáng)硬態(tài)度則無法向其亞洲盟友們交代，有損其在亞太地區(qū)的聲望。*Renato Cruz De Castro，“The Strategic Balance in East Asia and the Small Powers: The Case of the Philippines in the Face of the South China Sea Dispute”, Pacific Focus, Vol. XXXI, No. 1, April 2016, pp.126-149.○

(責(zé)任編輯：黃昭宇)

* 本文為中共廣東省委宣傳部海上絲綢之路研究課題“廣東企業(yè)在海上絲綢之路沿線國家的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)研究”(課題編號：2016A10)階段性成果。