摘 要 目前中國(guó)積極對(duì)礦產(chǎn)資源環(huán)保制度進(jìn)行相關(guān)的改革。這不僅是為應(yīng)對(duì)原材料案、稀土案接連敗訴后相關(guān)礦產(chǎn)資源被迫放開(kāi)出口的不利局面，更是為今后有限資源能夠得到可持續(xù)發(fā)展。本文寄意以反視中國(guó)相關(guān)出口限制爭(zhēng)端的WTO裁決，進(jìn)一步探討貿(mào)易給資源和環(huán)保的改革帶來(lái)的諸多影響，以及用法律規(guī)制保護(hù)礦產(chǎn)資源與環(huán)境的必要。

關(guān)鍵詞 WTO裁決 礦產(chǎn)資源 發(fā)展中國(guó)家 環(huán)保制度

作者簡(jiǎn)介：李丹，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，同等學(xué)力研究生，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-272-03

中國(guó)保護(hù)相關(guān)礦產(chǎn)資源與環(huán)境的方式，近來(lái)正逐漸從簡(jiǎn)單粗放的限制出口向綜合治理生產(chǎn)源頭轉(zhuǎn)變。眾所周知，與2012年美國(guó)、歐盟、墨西哥訴中國(guó)九種原材料限制出口案（以下簡(jiǎn)稱“原材料案”）的裁決結(jié)果相似，WTO也對(duì)2014年美國(guó)、歐盟、日本訴中國(guó)稀土、鎢、鉬等相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案（以下簡(jiǎn)稱“稀土案”）裁定中國(guó)不符合世貿(mào)規(guī)則和中方入世承諾。于是中國(guó)分別在2015年1月和5月被迫取消了相關(guān)礦產(chǎn)資源的出口配額和出口稅制度。與此同時(shí)，中國(guó)采取一系列新舉措，著重轉(zhuǎn)為從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)源頭來(lái)保護(hù)礦產(chǎn)資源和環(huán)境。

盡管這兩起爭(zhēng)端中國(guó)敗訴有一定國(guó)內(nèi)資源與環(huán)境法律法規(guī)存在缺陷的因素，但也暴露出中國(guó)在運(yùn)用出口稅、援引WTO一般例外條款上受到不合理的特殊限制。筆者認(rèn)為，這些限制不僅制約中國(guó)今后出口限制措施的運(yùn)用，其實(shí)也在影響世界貿(mào)易出口限制秩序的發(fā)展方向。而且中國(guó)受限的貿(mào)易手段加劇了正在進(jìn)行的國(guó)內(nèi)環(huán)境治理改革的難度，尤其是作為發(fā)展中國(guó)家所面臨的困境。

一、從WTO裁決分析維權(quán)的層層障礙

綜觀原材料案、稀土案的裁決，中國(guó)在靈活運(yùn)用出口限制措施上受到WTO的層層限制。

首先，中國(guó)在《中國(guó)加入議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》）第11.3條中作出了特殊的出口稅承諾，這不同于絕大部分WTO成員國(guó)的義務(wù)，對(duì)中國(guó)靈活運(yùn)用出口限制產(chǎn)生了不利的影響。再者，因受限于對(duì)國(guó)際條約嚴(yán)格的解釋方法，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)為在違反出口稅上中國(guó)不能直接援引GATT一般例外條款抗辯。另外，中國(guó)以保護(hù)資源與環(huán)境為由限制出口的做法也難以符合GATT第20條的條件。

（一）靈活運(yùn)用出口稅受限

這兩起案件的裁決報(bào)告中都有認(rèn)為，中國(guó)對(duì)相關(guān)產(chǎn)品征收出口稅違反了《議定書(shū)》第11.3條的承諾。這種特殊的承諾使中國(guó)“除《議定書(shū)》附件6中允許征收84種產(chǎn)品的出口稅外，取消適用出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)”。然而此類限制使用出口稅的權(quán)利并沒(méi)有對(duì)大多數(shù)成員國(guó)規(guī)制，只有1995年后加入WTO的一些少數(shù)成員國(guó)在各自的入世議定書(shū)中，才分別對(duì)出口稅作出了不同的特別承諾， 而這其中就有中國(guó)。

在國(guó)際貿(mào)易中大多數(shù)成員國(guó)對(duì)出口產(chǎn)品可以實(shí)現(xiàn)限制的效果，其實(shí)是由WTO對(duì)出口限制中數(shù)量與關(guān)稅的不同規(guī)制所至。因?yàn)樵谶M(jìn)出口數(shù)量限制上GATT第11條有明確的規(guī)定，故WTO對(duì)相關(guān)的數(shù)量限制是絕對(duì)禁止的。但對(duì)以出口稅形式的出口限制卻并沒(méi)有作過(guò)多的要求，現(xiàn)實(shí)中在國(guó)際上對(duì)自然資源征收出口稅也是頗為常見(jiàn)的現(xiàn)象。據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)的結(jié)論，對(duì)自然資源產(chǎn)品征收出口稅占全部被征收出口稅產(chǎn)品的1/3，是其他部門(mén)產(chǎn)品的兩倍。而其中占世界貿(mào)易總量5%-10%的礦產(chǎn)品，均不同程度地受到出口稅的影響。 在限制出口的效果上，關(guān)稅限制與數(shù)量限制的相互替代作用無(wú)形中減損了禁止出口數(shù)量限制條款的效力， 使成員國(guó)可以自由地運(yùn)用出口稅來(lái)規(guī)避嚴(yán)格的出口數(shù)量限制成為可能。因此，很多國(guó)家在貿(mào)易中采用這種辦法以達(dá)到實(shí)現(xiàn)對(duì)出口產(chǎn)品限制的效果。然而中國(guó)在運(yùn)用出口限制措施上卻受到限制，其主因是中國(guó)在《議定書(shū)》中對(duì)相關(guān)產(chǎn)品作了特殊的出口稅承諾。

（二）援引例外條款受限

中國(guó)為解釋對(duì)出口稅承諾的違背，在這兩個(gè)案件中援引GATT第20條一般例外條款進(jìn)行抗辯，也受到了障礙。在原材料案的裁決中，專家組遵循了之前的音像制品案對(duì)例外條款的解釋方法，不認(rèn)可中國(guó)擁有援引GATT第20條抗辯違反《議定書(shū)》第11.3條的權(quán)利。④而在音像制品案時(shí)中國(guó)之所以可以援引GATT第20條（a）項(xiàng)，是因?yàn)椤蹲h定書(shū)》第5.1條提到：“在不損害中國(guó)以與符合《WTO協(xié)定》方式管理貿(mào)易權(quán)利的情況下……”使《議定書(shū)》與GATT建立了關(guān)聯(lián)，這就成為可以援引例外條款的依據(jù)。⑤但在原材料案中的《議定書(shū)》第11.3條欠缺關(guān)聯(lián)詞語(yǔ)去援引GATT第20條，由此失去了援引的條件。在之后的稀土案時(shí)，其中有一位專家組成員提出了引人關(guān)注的不同意見(jiàn)，認(rèn)為《議定書(shū)》第11.3條應(yīng)視為GATT1994關(guān)于出口稅權(quán)利義務(wù)體系的組成部分，除非中國(guó)明確放棄援引GATT條款，否則是可以當(dāng)然援引GATT第20條抗辯違反《議定書(shū)》第11.3條的。⑥但是大多數(shù)專家組成員依然延續(xù)了原材料案裁決的觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)不得援引例外條款抗辯違反出口稅承諾。

（三）難以符合例外條款

通過(guò)兩案的裁決不難看出，在出口稅問(wèn)題上，假設(shè)中國(guó)有權(quán)援引GATT第20條，其實(shí)也難以符合GATT第20條（b）項(xiàng)的條件。第20條（b）項(xiàng)要求“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康的措施”是必需的。兩案裁決都認(rèn)可起訴方提出的有多種與GA TT不相沖突的其他替代方法，認(rèn)為出口限制措施并不是必需的。

在出口數(shù)量限制上，即便是以保護(hù)可用竭資源和環(huán)境為由，中國(guó)擁有援引GATT第20條抗辯的權(quán)利，但也沒(méi)有符合GATT第20條序言規(guī)定的“不在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成任意或不合理歧視”的要求，以及GATT第20條（g）款規(guī)定的“此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”的要求。這就是說(shuō)，實(shí)施此類措施要受非歧視原則的限制，要求成員國(guó)所實(shí)施的措施對(duì)待國(guó)內(nèi)與國(guó)外的態(tài)度是一致的。因此，兩案的裁決都認(rèn)為中國(guó)出口限制措施不符合相關(guān)的WTO規(guī)則。

二、資源環(huán)保改革面臨之困境

從原材料案、稀土案敗訴看，中國(guó)在礦產(chǎn)資源上靈活運(yùn)用限制出口的權(quán)利，今后仍將會(huì)受到層層限制。正如兩案裁決所述，出口限制措施在解決環(huán)境外部性問(wèn)題上有相當(dāng)?shù)木窒扌?。其風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在，出口限制措施可能會(huì)出現(xiàn)高污染產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格低于國(guó)際價(jià)格，這有可能反而刺激了這類產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。⑦此時(shí)的貿(mào)易政策也不足以扭轉(zhuǎn)國(guó)內(nèi)資源過(guò)度的消耗和低效率的運(yùn)行，亦無(wú)法改善環(huán)境問(wèn)題。另外，如今各國(guó)為保障本國(guó)經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展，對(duì)可耗竭礦產(chǎn)資源的熱衷更甚以往。在此礦產(chǎn)資源不斷需求的驅(qū)使下，原料生產(chǎn)國(guó)寄望以出口限制措施來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)資源和環(huán)境，還會(huì)受到來(lái)自原料消費(fèi)國(guó)的挑戰(zhàn)，其為獲取現(xiàn)有和將來(lái)的充足原料供應(yīng)，可能會(huì)以其他方法跳出原料生產(chǎn)國(guó)的出口限制。而為擺脫原料生產(chǎn)國(guó)出口限制的束縛，原料消費(fèi)國(guó)有可能通過(guò)兼并和重組等方式，投資在資源豐富的國(guó)家或地區(qū)，繼續(xù)生產(chǎn)高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)鏈下游產(chǎn)品。⑧此時(shí)如果原料生產(chǎn)國(guó)在國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)上的法律制度不到位，或是不能有效地與貿(mào)易政策同步實(shí)施，這些潛在情形都有可能使生產(chǎn)國(guó)難以實(shí)現(xiàn)減緩有限資源的消耗和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的初衷。

在相關(guān)礦產(chǎn)資源的WTO裁決敗訴后，中國(guó)在保護(hù)礦產(chǎn)資源與環(huán)境的方式上有所轉(zhuǎn)變，開(kāi)始逐漸從出口限制轉(zhuǎn)為加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的治理。但在改革自身的資源環(huán)保問(wèn)題的同時(shí)，也仍然會(huì)面臨裁決對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)境治理的后續(xù)影響。

從當(dāng)前WTO制度看，中國(guó)自由使用出口稅的權(quán)利受限。中國(guó)無(wú)法像沒(méi)有對(duì)出口稅承諾的大多數(shù)成員國(guó)那樣，在治理國(guó)內(nèi)資源與環(huán)境時(shí)，同時(shí)有可以實(shí)施出口限制的權(quán)利。而這些成員國(guó)卻可以通過(guò)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)環(huán)保監(jiān)管與減少國(guó)際市場(chǎng)需求的雙重手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源與環(huán)境的效果。另外，即便是在出口稅承諾的抗辯上，中國(guó)援引例外條款的抗辯權(quán)利從兩案裁決報(bào)告看也遭到否定。這使中國(guó)《議定書(shū)》的出口稅承諾成了絕對(duì)的義務(wù)，既沒(méi)有援引例外條款抗辯的權(quán)利，又沒(méi)有靈活調(diào)整的可能。由于中國(guó)在出口限制方面受特殊出口稅承諾的影響，使靈活運(yùn)用出口限制措施受到嚴(yán)格制約，這無(wú)形中給國(guó)內(nèi)資源與環(huán)境的改革增添了壓力。

從不同成員國(guó)自身發(fā)展現(xiàn)狀看，作為發(fā)展中國(guó)家的資源生產(chǎn)國(guó)，在治理環(huán)境時(shí)承載著更多的困難和壓力。長(zhǎng)久以來(lái)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的影響，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采常伴生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，各成員國(guó)的治理標(biāo)準(zhǔn)是各不相同的。特別是環(huán)保制度相對(duì)不健全或環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)低的發(fā)展中國(guó)家，其環(huán)境治理和生態(tài)復(fù)原所需費(fèi)用很難真實(shí)的反映在產(chǎn)品成本中。一方面，異常廉價(jià)的初級(jí)產(chǎn)品吸引了國(guó)際市場(chǎng)的購(gòu)買(mǎi)和囤積。就以價(jià)格失真的中國(guó)稀土為例，美國(guó)自上世紀(jì)90年代就陸續(xù)停止生產(chǎn)稀土，轉(zhuǎn)而從中國(guó)進(jìn)口。日本更是大量從中國(guó)進(jìn)口后囤積，以備將來(lái)之需。⑨另一方面，也使這類高污染產(chǎn)業(yè)向這些低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的原料生產(chǎn)國(guó)轉(zhuǎn)移。其結(jié)果導(dǎo)致這些原料生產(chǎn)國(guó)由資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境損失加劇，資源消耗得不到合理的補(bǔ)償。這時(shí)貿(mào)易使原本就糟糕的國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)采環(huán)境更進(jìn)一步惡化。⑩如若再做環(huán)境恢復(fù)性治理工作，不僅需要高技術(shù)條件的支持，而且其花費(fèi)更為驚人。據(jù)悉，江西贛州一地礦山環(huán)境恢復(fù)性治理的費(fèi)用就高達(dá)380億元，而2011年全年江西省51家稀土企業(yè)才有64億元的利潤(rùn)。更為嚴(yán)重的是有些環(huán)境污染甚至還給生態(tài)環(huán)境和生命健康造成難以治愈的傷害。當(dāng)前沉重的環(huán)境治理壓力對(duì)發(fā)展中國(guó)家有限的治理能力而言，無(wú)疑是擺在面前的一道現(xiàn)實(shí)難題。

三、完善資源環(huán)保法律規(guī)制的必要性

這兩起關(guān)于資源出口限制的爭(zhēng)端相繼敗訴后，不僅暴露出中國(guó)在保護(hù)資源與環(huán)境的國(guó)內(nèi)立法上欠缺對(duì)WTO規(guī)則的相關(guān)考慮，也對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)急需有效綜合治理的資源開(kāi)采加工行業(yè)敲響了警鐘。

一方面，中國(guó)作為WTO的成員國(guó)，要履行WTO的相關(guān)義務(wù)和承諾。近期，國(guó)家已在積極進(jìn)一步加強(qiáng)審查國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策符合國(guó)際規(guī)則的情況。這也就提醒在今后的國(guó)內(nèi)立法中需更加重視國(guó)際規(guī)則與相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)的銜接。

另一方面，在保護(hù)資源上，當(dāng)貿(mào)易手段受限時(shí)，更多的轉(zhuǎn)為從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)入手，對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，并完善國(guó)內(nèi)的相關(guān)立法工作。國(guó)家近期在符合WTO規(guī)則下所采取的多種新舉措有：進(jìn)行大規(guī)模行業(yè)調(diào)整，逐漸形成六大稀土集團(tuán)的格局；完善對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的總量調(diào)控機(jī)制；將稀土、鎢、鉬資源稅的征收由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征；以及打擊走私等方式，對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)方向逐漸從簡(jiǎn)單的限制出口轉(zhuǎn)向綜合的治理生產(chǎn)。接下來(lái)國(guó)家下一階段急需積極全面整合各種相關(guān)措施，健全相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)劃持久的對(duì)稀有資源的管理機(jī)制，形成從源頭切實(shí)有效的保護(hù)資源和環(huán)境。

然而，目前在完善礦產(chǎn)資源環(huán)保制度上，不僅僅需要中國(guó)積極從國(guó)內(nèi)建立健全治理體系，也需要探討出口方面一些不合理的多邊貿(mào)易規(guī)則的修改，推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易出口秩序的發(fā)展。以及更加關(guān)注和理解發(fā)展中國(guó)家在保護(hù)環(huán)境與自由貿(mào)易間面臨的困境，給予發(fā)展中國(guó)家更多的環(huán)境治理空間。

其一，需要對(duì)相關(guān)抗辯權(quán)利的明確以及絕對(duì)出口稅義務(wù)的修改。GATT例外條款不能直接適用《議定書(shū)》第11.3條是不合理的。這兩案援引例外條款的權(quán)利以《議定書(shū)》中有相關(guān)詞語(yǔ)的指引為前提，不僅割裂了《議定書(shū)》與GATT間的聯(lián)系，更破壞了作為相關(guān)WTO文件的整體性。更為重要的是《議定書(shū)》中關(guān)于出口稅條款的不合理性。一方面，特殊的出口稅承諾只存在于1995年后新入世的一些成員國(guó)間，對(duì)1995年前入世的成員國(guó)卻并未規(guī)定，事實(shí)上這造就了新舊成員國(guó)間不平等的權(quán)利義務(wù)。另一方面，中國(guó)入世時(shí)承諾除現(xiàn)有的幾十種產(chǎn)品可征出口稅外，取消了所有的出口稅。這種過(guò)于絕對(duì)的出口稅義務(wù)，與當(dāng)今新能源、新材料不斷涌現(xiàn)的情況極不相稱，阻礙了中國(guó)運(yùn)用貿(mào)易手段保護(hù)資源與環(huán)境的合理需求。并且這種義務(wù)過(guò)于僵化，缺乏合適的調(diào)節(jié)機(jī)制或修改途徑，這將影響未來(lái)國(guó)際貿(mào)易出口秩序的發(fā)展。

其二，盡管WTO主要致力于貿(mào)易自由化，但也同樣認(rèn)可世界對(duì)保護(hù)資源與環(huán)境的需求，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展。目前，成員國(guó)為保護(hù)資源與環(huán)境，可以通過(guò)援引相關(guān)例外條款，抗辯對(duì)貿(mào)易規(guī)則的違背。但這些條款更傾向于貿(mào)易自由，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的相關(guān)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度不夠，特別是發(fā)展中國(guó)家所面臨的貿(mào)易與環(huán)境間兩難的困境。從發(fā)展中國(guó)家目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和資源環(huán)保的實(shí)際情況看，急需WTO給予更多的優(yōu)惠和支持。在世界環(huán)境問(wèn)題日益凸顯的當(dāng)今，WTO需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，以平衡貿(mào)易自由與保護(hù)環(huán)境多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如在WTO框架下，通過(guò)修改WTO與環(huán)境有關(guān)的多邊貿(mào)易規(guī)則，或是制定貿(mào)易與環(huán)境的專門(mén)規(guī)定等方式，調(diào)和貿(mào)易與環(huán)境間現(xiàn)存的一些矛盾，讓發(fā)展中國(guó)家在保護(hù)資源和治理環(huán)境時(shí)，擁有更為寬松可行的環(huán)境治理空間。

注釋：

①相關(guān)成員國(guó)入世文件.http：//www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/acc_e.htm.

②⑧中國(guó)世界貿(mào)易組織研究會(huì).世界貿(mào)易報(bào)告2010——自然資源貿(mào)易.北京：中國(guó)商務(wù)出版社.2011.140，142.

③黃志雄.認(rèn)真對(duì)待可持續(xù)發(fā)展——中國(guó)原材料出口限制爭(zhēng)端及其啟示.當(dāng)代法學(xué).2013（1）.

④China -Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials，（WT/DS394/R， WT/DS395/R， WT/DS398/R）. Panel Reports， paras. 7.110-7.129.Released on 5 Jury 2011.

⑤China- Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products， （WT/DS363/AB/R）， Appellate Body Report. paras. 217-233.Released on 21 December 2009.

⑥⑦China -Measures Related to the Exportation of Rare Earths Tungsten and Molybdenum， （WT/DS431/R， WT/DS432/R， WT/DS433/R）， Panel Reports， paras.7.118-7.138，7.174-7.179.Released on 26 March 2014.

⑨羅蘭.美歐日意在低價(jià)獲取稀土逼迫他國(guó)超采.人民日?qǐng)?bào)海外版.2014-04-21（2）.

⑩李仁真、秦天寶、李勛.WTO與環(huán)境保護(hù).長(zhǎng)沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社.2006.11-12.

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[8]高平.稀土行業(yè)形成六大集團(tuán)主導(dǎo)格局.光明日?qǐng)?bào).2015-08-09（1）.

[9]商務(wù)部公告.貿(mào)易政策合規(guī)工作實(shí)施辦法（試行）.2014年第86號(hào).http：//www. mofcom.gov.cn/article/b/e/201412/20141200833105.shtml.2014-12-12.

[10]財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局.關(guān)于實(shí)施稀土、鎢、鉬資源稅從價(jià)計(jì)征改革的通知.財(cái)稅〔2015〕52號(hào).http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c1591556/content.html.2015- 04- 30.