摘 要：社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體和依托，也是當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新的重要力量。近年來，我國社會(huì)組織逐步實(shí)現(xiàn)了有序發(fā)展并面臨前所未有的機(jī)遇，但從世界范圍以及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要來看，社會(huì)組織的力量仍比較薄弱，在發(fā)展過程中還面臨發(fā)展規(guī)模、管理體制等困境，需要從社會(huì)組織立法、自身建設(shè)等方面進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，以充分發(fā)揮其在社會(huì)治理中的重要作用。

關(guān) 鍵 詞：社會(huì)組織；社會(huì)治理；困境；發(fā)展

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）04-0054-07

收稿日期：2015-09-20

作者簡介：劉霞（1975—），女，山東煙臺(tái)人，山東省煙臺(tái)市委黨校副教授，行政管理教研室副主任，公共管理碩士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系煙臺(tái)市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“煙臺(tái)市基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新的實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：ytsk2014-010。

社會(huì)組織是社會(huì)治理中除政府之外，最為重要的一類組織類治理主體。[1]黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“激發(fā)社會(huì)組織活力”，并對(duì)社會(huì)組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍進(jìn)行了全新的界定，為社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向。長期以來，我國社會(huì)組織在發(fā)展過程中遇到了諸多問題和困境，而如何最大限度地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的協(xié)同作用，已成為社會(huì)治理創(chuàng)新中面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、社會(huì)組織是推進(jìn)社會(huì)治理

創(chuàng)新的重要力量

社會(huì)組織不同于政府和營利性組織，它具有非營利性、非政府性、公益性和志愿性等獨(dú)特屬性，具有通過“以志愿求公益”來彌補(bǔ)政府缺陷和市場不足的一般功能，這已經(jīng)被國內(nèi)外非營利組織發(fā)展實(shí)踐所證明。當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的新階段，社會(huì)組織還承擔(dān)了特殊的時(shí)代使命，在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要的角色，是社會(huì)治理和公共服務(wù)的重要合作者，在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新過程中發(fā)揮著重要作用。

（一）社會(huì)組織能夠增加就業(yè)崗位，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)增長速度的換擋期，過度依賴政府投資和開發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長模式已難以為繼，而社會(huì)組織在增加就業(yè)崗位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面潛力巨大。據(jù)美國霍普金斯大學(xué)對(duì)美國等36個(gè)國家所作的分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果，社會(huì)組織的平均就業(yè)人口占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的5%，占服務(wù)行業(yè)就業(yè)的10%，總支出占這些國家GDP的5.4%。據(jù)國內(nèi)學(xué)者對(duì)2009至2010年的就業(yè)研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織每增加1個(gè)百分點(diǎn)，其所帶動(dòng)的就業(yè)就增加4個(gè)百分點(diǎn)，折算成人數(shù)，則社會(huì)組織每增加1個(gè)百分點(diǎn)，將帶動(dòng)21.78萬人就業(yè)。[2]從我國的實(shí)際情況來看，社會(huì)組織在增加就業(yè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。截至2014年底，全國社會(huì)組織形成固定資產(chǎn)1560.6億元，社會(huì)組織增加值為638.6億元，比上年增加11.8%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為0.21%，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)682.3萬人。[3]由此可以看出，社會(huì)組織在增加就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。社會(huì)組織是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的“助推器”，社會(huì)組織可以利用自身的信息、人才等優(yōu)勢完成僅憑單個(gè)企業(yè)組織無法做到的、政府能做到但效率比較低的工作。各類社會(huì)組織通過行業(yè)規(guī)劃、制定行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、開展行業(yè)調(diào)查統(tǒng)計(jì)等途徑，加強(qiáng)行業(yè)自律，能夠很好地協(xié)助政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，從而進(jìn)一步助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）社會(huì)組織貼近公眾，能夠架起公眾與政府間溝通的橋梁

及時(shí)了解和反映民生訴求是有效開展社會(huì)治理的內(nèi)在要求。社會(huì)組織來自于社會(huì)基層，與老百姓關(guān)系密切。社會(huì)組織的這一天然優(yōu)勢使其成為了除國家制度安排之外的公眾與政府間溝通的橋梁。一方面，社會(huì)組織是公眾表達(dá)訴求的“傳聲筒”。社會(huì)組織中的社會(huì)工作者、志愿者本身就來自于基層，他們了解公眾的實(shí)際困難和需要，能夠及時(shí)把握民生訴求的變化。同時(shí)，社會(huì)組織具有較強(qiáng)的合作意識(shí)，善于通過各種合作平臺(tái)在同行之間實(shí)現(xiàn)信息共享，能夠?qū)ⅰ八槠薄⒎稚⒌拿裆V求信息進(jìn)行有效的匯聚和整合，進(jìn)一步增強(qiáng)信息的效用；能夠在第一時(shí)間將這些民生訴求信息匯集到所在的社會(huì)組織，通過座談、聽證等途徑理性地向政府相關(guān)部門及時(shí)傳遞。另一方面，社會(huì)組織是化解矛盾沖突的“調(diào)節(jié)器”。社會(huì)組織能夠及時(shí)消除可能引起沖突的各種苗頭，做到防患于未然。即使矛盾升級(jí)，沖突爆發(fā)，社會(huì)組織也可以充分利用其公益立場的優(yōu)勢，迅速有效地做出回應(yīng)，引導(dǎo)公眾合理表達(dá)訴求，避免沖突進(jìn)一步升級(jí)。

（三）社會(huì)組織可以提供多樣化的公共服務(wù)，補(bǔ)充和完善公共服務(wù)體系

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求越來越多樣化，原有的公共服務(wù)體系已難以滿足多樣化的公共服務(wù)需求，這就需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給體系，更好地滿足公眾多樣化的公共服務(wù)需求。社會(huì)組織運(yùn)行機(jī)制靈活，貼近公眾生活，拓展了公共產(chǎn)品供給渠道，豐富了公共服務(wù)內(nèi)容，在提供公共服務(wù)方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。民政部部長李立國在2013年云南推進(jìn)社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新社會(huì)組織座談會(huì)上的講話中提到：“在教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織也逐漸參與生產(chǎn)供給。迄今全國民辦幼兒園有8.3萬所，占全國總數(shù)的62%；民辦高校640所，在校學(xué)生占全國高校在校學(xué)生總數(shù)的19.4%；科技文化服務(wù)機(jī)構(gòu)6萬多個(gè)，民辦養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)3.6萬個(gè)，民辦衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)2.7萬個(gè)。”[4]2013年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，由此越來越多的社會(huì)組織會(huì)成為社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者，政府與社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面會(huì)形成一種新型的合作機(jī)制。這樣，社會(huì)組織不僅可以改進(jìn)公共服務(wù)供給方式，補(bǔ)充和完善現(xiàn)有公共服務(wù)體系，彌補(bǔ)政府無力或低效提供公共服務(wù)的不足之處，而且可以降低公共資源和社會(huì)資源配置成本，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)效率，惠及更多的社會(huì)公眾。

（四）社會(huì)組織能夠提升公眾的參與意識(shí)，引導(dǎo)公眾有序參與社會(huì)治理

公眾是參與社會(huì)建設(shè)的重要主體，公眾參與社會(huì)治理是我國社會(huì)治理創(chuàng)新中的主要環(huán)節(jié)，也是目前較為薄弱迫切需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)，可以說，擴(kuò)大公眾參與范圍是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的客觀要求。從我國的實(shí)踐情況來看，由于公眾的參與意識(shí)比較薄弱，因而其參與社會(huì)治理的積極性、主動(dòng)性和自覺性以及參與社會(huì)治理的組織化程度都相對(duì)較低，只有依托社會(huì)組織參與社會(huì)治理才能更好地發(fā)揮作用。作為承載公眾參與社會(huì)治理的社會(huì)組織，能夠?yàn)楣妳⑴c社會(huì)治理提供支撐與幫助，不僅實(shí)現(xiàn)了公眾的有序參與，而且降低了政府的治理成本。社會(huì)組織分布廣泛，貼近人民群眾，其所具有的公益理念和志愿精神可以激發(fā)公眾參與社會(huì)治理的愿望和熱情，能夠?yàn)閰⑴c社會(huì)治理的公眾提供較為專業(yè)的協(xié)助和咨詢，從而彌補(bǔ)個(gè)體參與社會(huì)治理在動(dòng)力與能力方面的不足。尤其是一些公益類的社會(huì)組織，在開展公益活動(dòng)的同時(shí)，向社會(huì)傳遞出公益理念和志愿精神，潛移默化地影響著公眾的思想意識(shí)，潤物無聲地將參與意識(shí)內(nèi)化到公眾的內(nèi)心深處，使其成為社會(huì)治理過程中真正的參與主體。

二、社會(huì)組織發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體和依托。目前，雖然理論界和各級(jí)政府部門都意識(shí)到了發(fā)展社會(huì)組織的重要性，社會(huì)組織也逐步實(shí)現(xiàn)了有序發(fā)展，但從世界范圍以及當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，我國社會(huì)組織還比較弱小，參與社會(huì)治理的能力和空間還很有限，還不能適應(yīng)我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要。

（一）社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)模困境

社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)模不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，還體現(xiàn)在社會(huì)組織總支出在GDP中的比重以及對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)等方面。從目前社會(huì)組織的發(fā)展情況來看，其發(fā)展規(guī)模依然面臨著困境：一是社會(huì)組織數(shù)量仍不能滿足社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。每萬人擁有社會(huì)組織的數(shù)量，發(fā)達(dá)國家一般超過50個(gè)，發(fā)展中國家一般超過10個(gè)，而我國僅擁有4.4個(gè)（按2014年底首次突破60萬個(gè)來計(jì)算）。[5]近幾年，社會(huì)組織在發(fā)展數(shù)量上確實(shí)有了很大的增長，但是人均數(shù)量在世界上還是偏少，難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要。二是社會(huì)組織總支出規(guī)模比較小。2012年，我國社會(huì)組織年度總支出1242億元人民幣，僅僅是當(dāng)年52萬億元GDP的0.24%，若按國外學(xué)者薩拉蒙等人研究的5.4%的均值來計(jì)算，我國2012年的社會(huì)組織支出應(yīng)該接近2.8萬億元人民幣，可見差距之大。[6]三是社會(huì)組織對(duì)于就業(yè)的影響不夠顯著。按照薩拉蒙等人研究的全職雇員人數(shù)①占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口總數(shù)2.78%和社會(huì)組織志愿者人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口1.68%的比例計(jì)算，以2013年我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口數(shù)77920萬人為基礎(chǔ)，當(dāng)年我國應(yīng)有2166萬全職雇員，1309萬志愿工作者，而2013年的實(shí)際情況是全國社會(huì)組織各類就業(yè)人員（即全職雇員人數(shù)）為636.6萬人，同年有3579.7萬小時(shí)的志愿服務(wù)，可折算為9.6萬個(gè)志愿者，折算成將近1.92萬個(gè)社會(huì)組織。[7]由此可見，目前社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求還存在著一定的差距。

（二）社會(huì)組織的管理體制困境

2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出：“完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。”但實(shí)踐中，社會(huì)組織的管理體制與社會(huì)組織發(fā)展不相適應(yīng)，社會(huì)組織發(fā)展面臨著管理體制方面的困境：一是社會(huì)組織政社不分、管辦不分的狀況沒有從根本上得到改變。一些社會(huì)組織尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)行政化傾向比較明顯，與官方有著千絲萬縷的聯(lián)系，獨(dú)立參與社會(huì)建設(shè)和管理的能力不足。此類社會(huì)組織很多都是“一套人馬，兩塊牌子”，在人員構(gòu)成、組織架構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源等方面都體現(xiàn)出較強(qiáng)的行政化色彩，缺乏自身“造血功能”，對(duì)政府有著很強(qiáng)的依賴性，大大降低了社會(huì)組織應(yīng)有的活力。二是社會(huì)組織登記制度不夠完善。雖然當(dāng)前四類社會(huì)組織可以直接進(jìn)行民政登記，但注冊的申請手續(xù)和審批條件比較繁雜，已成為制約我國社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸之一。三是社會(huì)組織原有的“雙重管理體制”的制度慣性仍然存在。一方面，部分注冊成功的社會(huì)組織仍然對(duì)相關(guān)部門有著很強(qiáng)的依賴性，社會(huì)組織的獨(dú)立性和自治性作用發(fā)揮得不明顯；另一方面，“雙重管理體制”改革后，有的部門對(duì)相關(guān)政策存在誤解，認(rèn)為取消掛靠單位后就可不再擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任，以致于出現(xiàn)了監(jiān)管責(zé)任空置的現(xiàn)象。

（三）社會(huì)組織的法律困境

當(dāng)前，我國有關(guān)社會(huì)組織的立法主要是三個(gè)條例和一些部門規(guī)章，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。這些法規(guī)為社會(huì)組織的健康發(fā)展提供了依據(jù)和支持，但同時(shí)我們也看到，現(xiàn)有社會(huì)組織法規(guī)體系還不夠健全，隨著社會(huì)組織的發(fā)展壯大，其法律滯后的弊端也日漸顯露。一是立法層次較低，缺乏一部專門針對(duì)社會(huì)組織的法律。社會(huì)組織管理主要依靠三個(gè)條例和一些部門規(guī)章，沒有針對(duì)《中華人民共和國民法通則》賦予的社團(tuán)法人地位制定專門的社會(huì)組織法人法。上位法的缺失削弱了社會(huì)組織的獨(dú)立法人地位，與社會(huì)組織日益壯大的規(guī)模和日益重要的作用尚不匹配。二是法律規(guī)范不夠明確?，F(xiàn)有的社會(huì)組織法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)的、明確的關(guān)于社會(huì)組織的社會(huì)地位、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等具體條款，無法切實(shí)保障社會(huì)組織的合法權(quán)益。另外，還存在著重程序輕實(shí)體、嚴(yán)進(jìn)寬出等限制性條款，過高的法律門檻將一些社會(huì)組織拒之于合法組織之外，進(jìn)而削弱了這些社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)方面的功能。同時(shí)，還缺少規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善組織、涉外組織等分門別類的管理法規(guī)，一些組織還處于無法可依的狀態(tài)。

（四）對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管困境

目前，我國社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模均在不斷壯大，社會(huì)組織的活動(dòng)也越來越多，要促進(jìn)其良性發(fā)展，對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)管則顯得尤為重要。但由于相關(guān)部門對(duì)于社會(huì)組織監(jiān)管的忽視以及體制機(jī)制等方面的原因，導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管效率較低，有時(shí)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，從而影響了社會(huì)組織作用的發(fā)揮。一是政府部門的監(jiān)管意識(shí)比較薄弱。片面強(qiáng)調(diào)放松管制，而忽視持續(xù)的執(zhí)法監(jiān)管，一些本應(yīng)由政府部門管理的事項(xiàng)沒有管好，對(duì)社會(huì)組織的個(gè)別行為聽之任之，導(dǎo)致社會(huì)組織偏離公益軌道演化為商業(yè)組織。二是政府的監(jiān)管手段比較單一。長期以來偏重于社會(huì)組織的設(shè)立登記審批權(quán)的單一手段，對(duì)注冊登記后的業(yè)務(wù)監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)管等關(guān)注程度較低。重視對(duì)社會(huì)組織的年檢，忽視了日常監(jiān)管；重視事前監(jiān)管，而事中事后監(jiān)管則呈現(xiàn)弱化的態(tài)勢。三是社會(huì)輿論監(jiān)督比較乏力。近年來，由于社會(huì)組織信息不透明、不公開，公眾和新聞媒體難以及時(shí)全面地掌握社會(huì)組織內(nèi)部的真實(shí)情況，加之公眾監(jiān)督的渠道不夠暢通，使輿論的監(jiān)督效率不高，無論是公眾還是新聞媒體對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督都未發(fā)揮出應(yīng)有的作用，在某種程度上也制約了社會(huì)組織的健康發(fā)展。

（五）社會(huì)組織自身建設(shè)困境

隨著我國政治體制改革的不斷深入，社會(huì)組織已進(jìn)入前所未有的發(fā)展機(jī)遇期，面對(duì)公眾多樣化的需求和社會(huì)賦予的新任務(wù)，社會(huì)組織自身建設(shè)方面仍存在諸多不足。一是社會(huì)組織缺乏專業(yè)人才，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)能力不強(qiáng)。比如南都基金會(huì)在2008年“5.12”地震之后拿出1000萬元資助了70多家草根組織參與救災(zāi)和災(zāi)后重建項(xiàng)目。后經(jīng)第三方評(píng)估，得出的結(jié)論幾乎都是“不及格”。不少社會(huì)組織負(fù)責(zé)人都無奈感嘆：“一流人才在黨政機(jī)關(guān)，二流人才在國有企業(yè)，三流人才去研究院所，四流人才去社會(huì)組織?！倍巧鐣?huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的能力不足，導(dǎo)致政府轉(zhuǎn)移出來的相關(guān)職能承接有限。比如2013年，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心承擔(dān)的中央機(jī)關(guān)失能和半失能老人居家養(yǎng)老服務(wù)采購項(xiàng)目，通過向供應(yīng)商征集意見和專家論證發(fā)現(xiàn)，北京市場能夠承擔(dān)每天100人次服務(wù)規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只有1家，最終只能向財(cái)政部門申請單一來源方式采購。三是社會(huì)組織內(nèi)部治理不完善，導(dǎo)致社會(huì)組織出現(xiàn)行為失范現(xiàn)象。社會(huì)組織在開展活動(dòng)過程中由于信息透明制度尚未形成而遭遇信任危機(jī)；由于社會(huì)組織內(nèi)部運(yùn)行不夠規(guī)范，出現(xiàn)了社會(huì)組織亂作為、不作為現(xiàn)象。四是社會(huì)組織缺乏應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)支持，導(dǎo)致社會(huì)組織的作用發(fā)揮得不夠充分。我國社會(huì)組織雖發(fā)展較快，但因起步較晚，其發(fā)展不夠成熟，不少社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)依靠自身都難以解決。實(shí)踐中，社會(huì)組織工作者發(fā)現(xiàn)，一些能夠被列入政府采購的項(xiàng)目，獲得扶持的門檻仍比較高，大多數(shù)社會(huì)組織主要依靠負(fù)責(zé)人較強(qiáng)的活動(dòng)能力才能爭取到某些活動(dòng)的專項(xiàng)資助，資金來源不夠穩(wěn)定。

三、大力發(fā)展社會(huì)組織推進(jìn)社會(huì)

治理創(chuàng)新的路徑

改革開放以來，隨著我國人民生活水平的普遍提高，人們對(duì)生活質(zhì)量、生活條件和社會(huì)服務(wù)的要求也大大提高。面對(duì)公眾不斷增長的社會(huì)服務(wù)需求，僅靠政府單一主體來提供服務(wù)，不僅成本較高，而且效率較低，甚至出現(xiàn)了服務(wù)不到位的現(xiàn)象。因此，必須大力發(fā)展社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要主體作用。

（一）敞開準(zhǔn)入大門，大力培育和發(fā)展社會(huì)組織

大力培育和發(fā)展社會(huì)組織的目標(biāo)是到2020年，爭取平均每萬人擁有社會(huì)組織8個(gè)以上；全

職雇員人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口比重爭取接近3%；

社會(huì)組織總支出占GDP比重、社會(huì)組織活動(dòng)總增加值占GDP比重、社會(huì)慈善捐贈(zèng)占GDP比重，都達(dá)到或超過發(fā)展中國家平均水平，[8]在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮主力軍的作用。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一是要重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展四類社會(huì)組織，實(shí)行直接登記。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織，取消業(yè)務(wù)主管單位初審，在成立時(shí)可以依法直接向民政部門申請登記。如溫州市及各縣（市、區(qū)）將直接登記范圍擴(kuò)大到教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域，對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織和基層社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行“零資金門檻”登記，切實(shí)解決了部分服務(wù)性、公益性、互助性組織長期以來沒有合法身份的問題。二是要進(jìn)一步降低社會(huì)組織登記門檻，實(shí)行登記備案雙軌制。對(duì)于降低門檻后仍不具備登記條件的，尤其是對(duì)于城鄉(xiāng)基層的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作類、慈善救助類、社區(qū)服務(wù)類等不具備法人資格的社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，可在民政部門或民政部門授權(quán)的民政所（辦）備案，以解決其合法性問題。三是建立社會(huì)組織孵化平臺(tái)，推行合理的培育扶持方式。各級(jí)政府可以通過建立發(fā)展基金和專門場所的方式為處于起步階段的公益類社會(huì)組織提供培育孵化平臺(tái)，重點(diǎn)扶持發(fā)展貼近居民、服務(wù)居民的社區(qū)社會(huì)組織，但要注意規(guī)定培育孵化的“出殼”時(shí)間，避免出現(xiàn)新的政社不分現(xiàn)象。

（二）加快實(shí)施政社分開，正確處理政府與社會(huì)組織的關(guān)系

政社分開是建立現(xiàn)代社會(huì)組織管理體制的重要標(biāo)志。政社分開就是政府與社會(huì)組織各司其職，對(duì)政府與社會(huì)組織的職能進(jìn)行清晰定位，明確哪些應(yīng)該是政府管的，哪些屬于社會(huì)組織管的，打破以往政府對(duì)公共事務(wù)完全大包大攬的局面，形成社會(huì)組織與政府共治的新型治理結(jié)構(gòu)，這也是激發(fā)社會(huì)組織活力的關(guān)鍵。一是厘清政府與社會(huì)組織的職責(zé)邊界。合理劃分政府與社會(huì)組織各自的管理范圍、權(quán)責(zé)和職能，促進(jìn)社會(huì)組織自主地開展活動(dòng)，發(fā)揮其依法自治的功能。二是實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。要從機(jī)構(gòu)、職能、人員、財(cái)務(wù)等方面與政府及其相關(guān)部門、企事業(yè)單位徹底分開，從對(duì)政府的過度依附中相對(duì)獨(dú)立出來，成為具有相對(duì)平等地位的社會(huì)治理主體。三是加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，合理放權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。對(duì)于政府做不好、做不了的，又適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的公共事項(xiàng)，可以通過招投標(biāo)等方式向社會(huì)組織招標(biāo)，選擇一些優(yōu)質(zhì)的專業(yè)社會(huì)組織去完成。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織立法，建構(gòu)社會(huì)組織法律制度體系

目前，已有的與社會(huì)組織相關(guān)的“條例”“規(guī)定”“辦法”“意見”等50多個(gè)規(guī)范性文件，有的相互之間存在矛盾，需要做出調(diào)整。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次明確提出：“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展?！边@對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)組織法治化建設(shè)，更好地發(fā)揮社會(huì)組織的作用，具有里程碑意義。一是強(qiáng)化社會(huì)組織的主體資格，明確其法律主體地位，從法律和政策層面保證社會(huì)組織與政府組織、企業(yè)組織擁有同等的地位，享有平等的權(quán)利。二是彌補(bǔ)缺口，完善現(xiàn)有的社會(huì)組織法律體系。根據(jù)黨的十八大報(bào)告提出的“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的要求，對(duì)現(xiàn)有的與社會(huì)組織相關(guān)的所有規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理，逐步建立起一個(gè)協(xié)調(diào)一致的法律體系。同時(shí)，應(yīng)抓緊制定一部涵蓋所有社會(huì)組織、具有領(lǐng)域統(tǒng)領(lǐng)作用的專門的《社會(huì)組織法》，為各類社會(huì)組織包括行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善組織及境外在華組織等提供依據(jù)和保障，引導(dǎo)其依法依規(guī)開展各項(xiàng)活動(dòng)。

（四）加大監(jiān)管力度，創(chuàng)新和完善社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系

社會(huì)組織的發(fā)展必然會(huì)帶來監(jiān)督管理問題。當(dāng)前，在激發(fā)社會(huì)組織活力，使其在治理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮積極作用的同時(shí)，仍要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新問題、新情況，創(chuàng)新和完善社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)組織良性運(yùn)轉(zhuǎn)。一是實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的事中和事后管理，將監(jiān)管重心放在社會(huì)組織成立后運(yùn)營活動(dòng)的監(jiān)管上。如深圳在全國率先出臺(tái)了《深圳市社會(huì)組織抽查監(jiān)督辦法》，實(shí)施不預(yù)先通知的抽檢監(jiān)督制度。從2014年底開始，以“抽查+年度報(bào)告”代替了年審制，開始了“社會(huì)組織史上最嚴(yán)監(jiān)管”。以往的年審合格率是80%，但2014年抽檢卻發(fā)現(xiàn)80%都有或多或少的問題。這種動(dòng)態(tài)監(jiān)管的做法有利于社會(huì)組織加強(qiáng)自律，注意自我檢查、規(guī)范管理。二是拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道，探索社會(huì)、各部門、公眾聯(lián)合參與的綜合監(jiān)管機(jī)制，建立由政府部門、專家學(xué)者、媒體、行業(yè)組織、普通公眾等多方參與的評(píng)審與監(jiān)督隊(duì)伍，規(guī)范對(duì)社會(huì)組織的管理、服務(wù)和監(jiān)督。2015年5月26日，廣東省民政廳出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)組織法人治理的指導(dǎo)意見》，提出探索建立社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)制度，這一做法將會(huì)有效拓寬社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的渠道。三是加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)組織信息公開。即將民政部門對(duì)社會(huì)組織的登記、檢查、評(píng)估等情況以及社會(huì)各方面對(duì)社會(huì)組織的評(píng)價(jià)情況及時(shí)反映在信息平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化。如寧波各縣（市、區(qū)）、義烏等地都已建立了社會(huì)組織數(shù)字化信息平臺(tái)，及時(shí)將社會(huì)組織的登記、年檢、評(píng)估、執(zhí)法以及重大活動(dòng)、財(cái)務(wù)狀況、接受捐贈(zèng)的使用情況等信息全面公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)自身建設(shè)，完善社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

社會(huì)組織作為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要主體之一，要充分發(fā)揮其在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化中的重要作用，必須加強(qiáng)自身建設(shè)，提升自身的社會(huì)服務(wù)能力。一是加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)，提升社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力。社會(huì)組織承接公共服務(wù)就是把原來由政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)交由社會(huì)組織來提供。加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，培育和催生經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力，應(yīng)注重培育社會(huì)組織的公共服務(wù)能力、合作協(xié)調(diào)能力，以增強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任及擔(dān)當(dāng)能力。二是加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。2015年5月29日，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，要求“中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，有黨員領(lǐng)導(dǎo)成員3人以上的，經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)立黨組”。在社會(huì)組織中開展黨建工作，能夠有效避免我黨在社會(huì)治理中的“缺位”。2015年9月28日，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，明確提出：“推進(jìn)社會(huì)組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋。本著應(yīng)建盡建的原則，加大黨組織組建力度?！痹谏鐣?huì)組織中開展黨建工作，有利于保證社會(huì)組織的發(fā)展方向，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，使其在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中更好地發(fā)揮作用。三是加強(qiáng)社會(huì)組織專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，拓展社會(huì)組織工作者的發(fā)展空間。按照民政部《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020）》提出的標(biāo)準(zhǔn)，到2020年，社會(huì)工作專業(yè)人才總量目標(biāo)是增加到145萬人。圍繞這一目標(biāo)，政府及相關(guān)部門應(yīng)研究制定社會(huì)組織人才引進(jìn)、職稱評(píng)定及職業(yè)資格認(rèn)證等政策，推動(dòng)社會(huì)組織人才與經(jīng)濟(jì)、科技人才在薪酬標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障等方面享有同等待遇，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的社會(huì)組織專職工作者，造就一批領(lǐng)軍型的社會(huì)組織人才隊(duì)伍。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）