張祝平 鄭曉麗

摘 要：杭州是“法治中國”的先行地。長期以來，法治建設(shè)在杭州市推進(jìn)城市現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局中占有重要地位?！笆濉睍r期是杭州市加速推進(jìn)城市國際化、率先建成美麗中國先行區(qū)和“兩美”浙江示范區(qū)的重要階段，要繼續(xù)推進(jìn)全面深化改革和實現(xiàn)在更高水平上的新發(fā)展，杭州市就必須緊緊圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以“杭法十條”為抓手，持續(xù)深化“法治杭州”建設(shè)，從在構(gòu)建社會領(lǐng)域法制體系，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，扎實推進(jìn)司法體制改革，完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，促進(jìn)全民守法等方面下功夫，運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，真正實現(xiàn)法治惠民利民。

關(guān) 鍵 詞：法治杭州；法治政府；公共法律服務(wù)體系

中圖分類號：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0019-11

收稿日期：2016-02-23

作者簡介：張祝平（1975—），男，浙江龍泉人，杭州市社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長，研究員，研究方向為政治社會學(xué)、文化社會學(xué)；鄭曉麗（1973—），女，浙江縉云人，浙江經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部副教授，研究方向為政治理論。

基金項目：本文系2015年度杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點項目“深化法治杭州研究”的階段性成果，項目編號：杭社2015Z-01。

法治作為現(xiàn)代執(zhí)政黨和政府治國理政的基本方式，既是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化必須遵循的基本原則，也是提升國家治理能力現(xiàn)代化的根本手段和可靠保障。[1]杭州市是“法治中國”的先行地。在新世紀(jì)之初杭州市就明確作出了“法治杭州”建設(shè)和全力打造“人文法治示范區(qū)”的部署。黨的十八大以來，中共杭州市委著眼于“兩個確?！?，①制定了《關(guān)于全面深化法治杭州建設(shè)的若干意見》（簡稱“杭法十條”），進(jìn)一步將改革發(fā)展納入法治軌道，對杭州適應(yīng)新常態(tài)、培育新動力、打開新局面和推動新發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《規(guī)劃建議》）進(jìn)一步明確了法治建設(shè)的主要目標(biāo)，即“各方面制度更加成熟更加定型；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進(jìn)展，各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成；人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高。人權(quán)得到切實保障，產(chǎn)權(quán)得到有效保護；”[2]持續(xù)深化“法治杭州”建設(shè)，就必須緊緊圍繞“十三五”時期法治建設(shè)的主要目標(biāo)任務(wù)，努力推進(jìn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念在杭州的貫徹落實，讓發(fā)展遵循法治軌跡，真正實現(xiàn)法治建設(shè)惠民利民。

一、杭州是“法治中國”建設(shè)的先行地

黨的十八大以來，“推進(jìn)法治中國建設(shè)”已成為了全面深化改革的重大問題之一，這意味著法治已不僅僅是我們通常所說的經(jīng)濟社會發(fā)展的有力保障，而且是改革內(nèi)在的內(nèi)容并處于時代主題的中心。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，和諧社會是法治社會。改革、法治和發(fā)展三大國家發(fā)展戰(zhàn)略理念，相輔相成，互為依托，既是全面建成小康社會的重大舉措，也是加快中國特色社會主義建設(shè)的重要目標(biāo)。[3]《規(guī)劃建議》進(jìn)一步提出：要運用法治思維和法治方式推動發(fā)展；今后五年，要努力實現(xiàn)：人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高。這實際上是對法治建設(shè)提出了更高的要求，這對于在法治軌道上推進(jìn)改革和確保如期全面建成小康社會具有十分重要的意義。[4]

改革開放以來，法治建設(shè)在杭州市推進(jìn)城市現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局中占有重要地位，其“依法治市”的各項工作也一直走在全國前列。例如：1986年，杭州市就開始實施第一個五年普法規(guī)劃；1996年，杭州全面啟動實施第一個五年依法治市規(guī)劃；2004年，杭州成為全國最早開展平安建設(shè)的城市之一，其“平安杭州”創(chuàng)建工作開展得有聲有色；2006年，中共杭州市委作出“法治杭州”建設(shè)的決定，全面鞏固深化了依法治市工作；2015年初，中共杭州市委又制定了“杭法十條”等一系列重大決策部署，以致力于將杭州市建設(shè)成為“法治中國”的樣本城市。法制建設(shè)、社會治理、依法行政、司法改革的協(xié)同推進(jìn)，為新時期杭州市經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供了有力的法治保證，也為“法治中國”建設(shè)的實踐開拓了路徑、積累了經(jīng)驗、提供了樣本。例如：杭州市在堅持開門立法、推進(jìn)法治政府建設(shè)和行政審批制度改革等方面都走在了全國前列；杭州市在浙江省率先全面完成了梳理行政處罰依據(jù)、確定行政處罰項目以及制定本系統(tǒng)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)實施意見等工作；率先在全省開展了規(guī)范行使行政許可裁量權(quán)工作，制定并出臺了全國第一部系統(tǒng)規(guī)范行政許可裁量權(quán)的政府規(guī)范性文件等。[5]特別是在近幾年，杭州市在推動重點工作中尤其注重發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，將全面深化改革、“五水共治”①生態(tài)環(huán)境治理、“三改一拆”②社會環(huán)境治理、“四換三名”③工程以及“發(fā)展信息經(jīng)濟、推進(jìn)智慧應(yīng)用”等重點工作作為深化“法治杭州”建設(shè)的大平臺、試驗田、活教材，進(jìn)一步強化了干部群眾的法治思維、法治理念，進(jìn)而推動了全民守法；同時，通過扎實推進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、構(gòu)建權(quán)力陽光運行機制、拓寬民眾民主監(jiān)督渠道、完善廉政風(fēng)險防控機制、依法監(jiān)督強力反腐，有力地營造了“依法治權(quán)”的監(jiān)督環(huán)境，[6]不斷筑牢制約公共權(quán)力行使的制度“籠子”。總體上看，“法治杭州”建設(shè)已取得了積極的成效，形成了一種相對民主、開放、平等、多元、和諧的地方治理新格局，為“法治中國”建設(shè)貢獻(xiàn)了好的經(jīng)驗和樣本。

“十三五”規(guī)劃實施時期，既是全面建成小康社會的決勝階段，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的過關(guān)期和重要窗口期。《規(guī)劃建議》指出：“我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。[7]法治是全面建成小康社會決勝階段必須要實現(xiàn)的目標(biāo)，同時，法治自身所具有的引領(lǐng)、規(guī)制、調(diào)節(jié)、保障等重要功能在“十三五”規(guī)劃的實施期間將發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，極大地促進(jìn)經(jīng)濟法治化和社會法治化。[8]全面深化“法治杭州”建設(shè)，實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃實施時期的發(fā)展目標(biāo)，必須全面貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國重要戰(zhàn)略思想和黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治中國戰(zhàn)略部署，并在此基礎(chǔ)上，凝聚各方力量形成“大合唱”。因此杭州市的各級黨委應(yīng)把法治建設(shè)擺在更加突出的位置，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨委“一把手”要進(jìn)一步明晰職責(zé)，更好地?fù)?dān)當(dāng)起法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的角色；人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)和各部門要切實發(fā)揮好職能作用；各級領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺做尊法、學(xué)法、守法、用法的模范，真正樹立法治思維；更加重視普法教育的社會意義，并將之作為法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，使“抓早抓小”常態(tài)化，共同營造全社會信仰法治、尊崇法治、踐行法治的良好氛圍。[9]

二、“法治中國”的杭州實踐

近年來，杭州市全面貫徹落實了黨中央全面推進(jìn)依法治國的各項決策部署，認(rèn)真把握新常態(tài)下法治建設(shè)的特點和規(guī)律，自覺把“法治杭州”建設(shè)放在“四個全面”戰(zhàn)略布局中來思考和謀劃，扎實有序開展完成“杭法十條”各項任務(wù)工作，為杭州市實現(xiàn)高起點上的新發(fā)展提供了有力的法治保障，營造了良好的法治環(huán)境。當(dāng)下，“法治”建設(shè)已成為杭州市高水平全面建成小康社會的應(yīng)有之義。

第一，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，體現(xiàn)立法與改革決策的相互銜接?？茖W(xué)立法，是指立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程要盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件，使法律成為“良法”，并為廣大民眾所遵循；立法民主化或民主立法，是實現(xiàn)法治社會化的基本途徑，它要求在法律制定的整個過程中，能夠得到社會公眾廣泛地參與和監(jiān)督，并真正建立起充分反映民意、廣泛集中民智的立法機制，使法律真正體現(xiàn)和表達(dá)公眾的意志。[10]近年來，杭州市人大常委會在地方立法中堅持開門立法，在一系列地方法規(guī)制定過程中，能夠面向社會公開征求普通公眾的意見，積極拓寬公眾參與地方立法的渠道。以2015年為例，杭州市人大常委會嚴(yán)格按照我國《憲法》《立法法》等有關(guān)地方立法的規(guī)定權(quán)限，堅持急需先立、急需先修和不抵觸、有特色、可操作等原則，在廣泛征詢、充分論證的基礎(chǔ)上，對公開征集到的61件立法建議進(jìn)行了認(rèn)真審核，確定了繼續(xù)審議立法項目4項、正式立法項目9項、預(yù)備立法項目9項、調(diào)研立法項目14項，將杭州經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要的項目予以安排，有些法規(guī)還是創(chuàng)新性的立法項目。[11]例如：《杭州市大氣污染防治規(guī)定》《杭州市生活垃圾分類與減量條例》等被列為繼續(xù)審議立法項目，并按照中共杭州市委推進(jìn)“城市四治”工作的重大部署，加快了立法進(jìn)程。又如杭州市圍繞建設(shè)美麗中國先行區(qū)以及率先建成信息經(jīng)濟強市和智慧經(jīng)濟創(chuàng)新強市的目標(biāo)，將《信息經(jīng)濟智慧應(yīng)用促進(jìn)條例》列為正式立法項目，將《杭州市文明行為促進(jìn)條例》也及時地由預(yù)備項目調(diào)整為正式項目。這些都體現(xiàn)了“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”以及“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”[12]等中國特色社會主義法治體系建設(shè)之基本要求。在立法過程中，杭州市牢牢抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，通過及時公布法規(guī)草案公開向社會公眾征求意見，將法規(guī)草案發(fā)給全體人大代表征求意見，召開立法聽證會聽取各方面意見建議，在法規(guī)草案表決前進(jìn)行立法評估以及不斷完善向下級人大征詢立法意見機制，在各區(qū)、縣（市）設(shè)立基層立法聯(lián)系點和直接到聯(lián)系點聽取意見建議等方式，始終堅持把立法大門向人大代表敞開、向社會公眾敞開，拓寬全社會各方面有序參與立法的渠道，[13]有效地推進(jìn)了科學(xué)立法、民主立法，使地方立法的質(zhì)量有了更好地保障。

第二，堅持依憲依法執(zhí)政，正確處理改革與法治的關(guān)系?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”，[14]“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。[15]杭州市始終把法治建設(shè)列入市委中心工作，將依憲依法執(zhí)政作為貫穿“法治杭州”建設(shè)始終的一條主線。一是強化規(guī)劃引領(lǐng)和組織領(lǐng)導(dǎo)工作，自2006年起，杭州市每屆黨代會都制定法治城市建設(shè)的五年規(guī)劃，每年市委全會都明確法治建設(shè)的階段性目標(biāo)，每年都召開領(lǐng)導(dǎo)小組會議明確法治建設(shè)的年度工作重點。[16]二是把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容。一方面，注重健全領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律知識考試制度，提高各級黨政班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識、法治思維和依法辦事能力；另一方面，完善學(xué)習(xí)長效機制、堅持學(xué)習(xí)制度創(chuàng)新，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課，把領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法法律意識納入政績考核指標(biāo)體系。三是自覺將改革發(fā)展中的各項決策及部署納入法治軌道，律師擔(dān)任黨委、政府法律顧問已成為一種常態(tài)。凡黨委政府領(lǐng)導(dǎo)基層接訪、重大事項決策和重要會議，都邀請法律顧問參與，充分聽取他們提供的法律意見，促進(jìn)和督促黨委政府的政策、決定及重大改革舉措以合法的程序納入法治化的軌道，并實現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化的運行，既堅守“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的“法律邊界”，又善于通過地方立法及時把改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗固化為制度，實現(xiàn)改革與法治的“雙輪驅(qū)動”。[17]

第三，全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。依法行政是依法治國的中心環(huán)節(jié)和具體落實，直接關(guān)系人民群眾的切身利益，也直接影響到黨委政府的公信力。[18]近年來，杭州市對政府依法行政作了大量的有益探索和創(chuàng)新實踐，主要有：一是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，創(chuàng)新方式方法，引導(dǎo)和督促黨員干部自覺帶頭學(xué)法守法用法，不斷強化公務(wù)員的法治意識和依法辦事能力；二是堅持職權(quán)法定，推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，落實責(zé)任主體，嚴(yán)格責(zé)任追究，做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，堅決糾正不作為、亂作為；三是避免決策“任性”，制定并出臺了《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則》等相關(guān)的制度規(guī)范，健全依法決策機制，完善重大決策和規(guī)范性文件合法性審查制度，探索建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，不斷提供堅持依法行政和法治政府建設(shè)的制度支撐；四是認(rèn)真貫徹執(zhí)行杭州市市人大及其常委會決議，堅持重大事項報告制度，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督；五是落實權(quán)力清單制度，加大行政公開和簡政放權(quán)力度，進(jìn)一步向區(qū)縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）放權(quán)，正確處理政府與社會、政府與市場的關(guān)系，積極培育和規(guī)范社會服務(wù)組織；六是加強作風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)，營造依法治理的良好社會環(huán)境。為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，2015年5月，杭州市人民政府專門研究制定了《關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實施意見》（杭政函[2015]82號），提出“力爭到2020年，我市率先基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，繼續(xù)在全面深化“法治浙江”建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮龍頭領(lǐng)跑示范帶動作用，確保在全面落實依法治國各項任務(wù)中走在全國重要城市前列?！盵19]根據(jù)杭州市人民政府辦公廳《關(guān)于全面推行政府法律顧問制度的意見》（杭政辦函[2015]137號），到2015年年底，市、區(qū)（縣、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級政府和有條件、有需求的市級主要執(zhí)法部門都建立政府法律顧問制度；到2017年年底，政府主要部門普遍建立政府法律顧問制度。[20]

第四，多層次多領(lǐng)域加強和創(chuàng)新社會依法治理，促進(jìn)法治社會建設(shè)。法治精神是社會治理的精神支撐，法治規(guī)則是社會治理的重要基石，法治秩序是社會治理的根本保證。[21]在創(chuàng)新社會治理諸領(lǐng)域和努力實現(xiàn)社會公共利益最大化的具體行動中，杭州市始終堅持法治化方向，積極探索提升社會治理法治化水平的有效路徑。一是深化普法。一方面抓好群眾普法，堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；另一方面，抓好專業(yè)性普法，將法治宣傳拓展到立法、執(zhí)法、司法、守法全過程，增強法律工作者的法律素養(yǎng)和職業(yè)神圣感，在依法辦事中體現(xiàn)法律的權(quán)威性和公正性，讓群眾在普法學(xué)法用法中有更多“獲得感”，提高各種社會組織和全體社會成員對憲法和法律的信仰。[22]二是加快區(qū)域社會治理法制體系建設(shè)。圍繞推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，科學(xué)制定完善相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，并適時總結(jié)基層社會創(chuàng)造的區(qū)域社會治理實踐經(jīng)驗，并將其通過民主化渠道和法定途徑上升為地方性法規(guī)及規(guī)范性政策制度。三是鞏固基層社會治理基礎(chǔ)。尊重基層社會自治經(jīng)驗，堅持“道德軟約束”與“機制硬約束”協(xié)同推進(jìn)，注重在法治框架內(nèi)發(fā)揮好鄉(xiāng)規(guī)民約等傳統(tǒng)社區(qū)治理力量在當(dāng)下基層社會治理中的積極作用。四是推進(jìn)基層社會民主管理。加強社會組織的培育、引導(dǎo)和規(guī)范，在多元共治的社區(qū)治理模式中處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會組織和社區(qū)居民參與的關(guān)系；通過推行民情懇談會、民事協(xié)調(diào)會、民意聽證會、民主評議會“四會”制度等有效保障城市社區(qū)民主管理；通過推行民主提案、民主議案、民主表決、承諾實施、民主監(jiān)督等，有力推進(jìn)村級組織決策、管理、監(jiān)督、服務(wù)工作的規(guī)范化、制度化。[23]近年來，隨著“法治杭州”建設(shè)的深入推進(jìn)，杭州市著力把社會矛盾化解納入法治軌道，將司法調(diào)解作為矛盾調(diào)解的“最后一道防線”，倡導(dǎo)司法的權(quán)威性，注重對“和事佬”和人民調(diào)解員的法律培訓(xùn)，注重運用律師的專業(yè)知識幫助村社依法治理，注重提升專業(yè)調(diào)解組織的依法調(diào)解能力，有效化解了大量社會轉(zhuǎn)型期的難案、積案和老案。[24]僅2015年1至10月，全市就排查調(diào)處了矛盾糾紛50678件，成功率99.03%，遠(yuǎn)高于浙江省平安考核指標(biāo)。[25]

第五，堅持司法為民、公正司法，穩(wěn)妥推進(jìn)司法改革。公正是法治的生命線。黨的十八大以來，杭州市各級政法機關(guān)緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”這一目標(biāo)，把嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法擺到了更加突出的位置，下大氣力解決人民群眾反映強烈的執(zhí)法、司法的突出問題，[26]進(jìn)一步加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，取得了積極的成效。主要舉措有：一是按照司法改革頂層設(shè)計，緊密結(jié)合杭州市的實際，制定并出臺了司法體制改革實施方案，穩(wěn)步推進(jìn)法官員額制、主審法官及合議庭負(fù)責(zé)制、辦案全程留痕制、立案登記制等改革，尤其是在完成預(yù)防冤假錯案、化解涉法涉訴信訪問題、司法救助、司法信息公開等改革任務(wù)方面取得了積極成效。二是強化司法保障民生意識，妥善審執(zhí)涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、欠薪、房屋征收、環(huán)境保護、食品藥品安全等民生案件，切實維護群眾切身利益；三是緊緊圍繞杭州市委“杭法十條”“杭改十條”重大決策部署，運用法治思維和法治方式，為杭州市化解“三大壓力”、①防范“三大風(fēng)險”，②破解城市管理“四治難題”③提供了司法保障，探索成立了電子商務(wù)訴訟指導(dǎo)中心，探索嘗試電子督促程序在互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛解決機制中的運用，[27]例如：西湖區(qū)法院在全國首次使用電子督促程序解決借貸糾紛；四是端正司法作風(fēng)，規(guī)范司法行為，加強了司法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，努力使公眾對司法公正的認(rèn)同感真正成為常態(tài)。

第六，構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，保證憲法與法律的有效實施。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)，是加強對“一府兩院”監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法的重要保障。[28]近年來，隨著民主法制建設(shè)的不斷加強以及監(jiān)督法的有效實施，杭州市各級人大深入學(xué)習(xí)憲法、宣傳憲法、貫徹憲法，推進(jìn)中國特色社會主義在杭州的實踐，監(jiān)督工作逐步加強，監(jiān)督實效不斷提高。在2015年，杭州市充分發(fā)揮人大監(jiān)督在全面深化改革、全面深化“法治杭州”建設(shè)中的重要作用，實施了三大監(jiān)督舉措：⑴加強專項工作報告審議監(jiān)督，杭州市人大常委會全年聽取和審議“一府兩院”專項工作報告8個、委托主任會議聽取專項工作報告6個；⑵強化計劃和預(yù)決算審查監(jiān)督，對2015年杭州市政府重大投資項目、“十三五”規(guī)劃編制情況和2014年市本級財政預(yù)算專項資金中科技專項資金進(jìn)行了監(jiān)督，對市法院、市交通運輸局、市住保房管局、市體育局等4個單位2014年決算進(jìn)行了重點審查，對2013年杭州市政府部門決算重點審查意見整改落實情況進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督；⑶統(tǒng)籌安排執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作，開展了《浙江省社會救助條例》《杭州市城市河道建設(shè)和管理條例》貫徹執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查，對《杭州市精神衛(wèi)生條例》《杭州市公共場所控制吸煙條例》的貫徹實施情況進(jìn)行了立法后評估，對市政府食品安全工作情況進(jìn)行了專題詢問，對市政府城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)情況進(jìn)行了專項評議。此外，近年來，杭州市各級檢察機關(guān)積極探索涉檢信訪、點名約訪、專家辦理機制和公檢法司“四力合一”的“打擊民事虛假訴訟聯(lián)動新機制”，聯(lián)合公安、法院、司法、教育等單位建立“捕、訴、監(jiān)、防”一體化未成年人犯罪案件辦理幫教機制，[29]注重發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員、特約檢察員的作用，充分保障人民監(jiān)督員依法監(jiān)督“七類案件或事項”。①

第七，進(jìn)一步健全公共法律服務(wù)體系，加強法律援助和法律服務(wù)。公共法律服務(wù)體系和服務(wù)機制的建設(shè)既要規(guī)范，還要依法，更要有健全完善的服務(wù)平臺；既要注重加強律師的職業(yè)道德教育，還要充分尊重律師的權(quán)利和發(fā)揮好律師的作用，[30]更要加強法律援助等制度建設(shè)。杭州市的法律服務(wù)實踐表明，公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須高度重視群眾訴求、緊扣民生主題，努力構(gòu)建民生法治。主要實踐路徑及成效有：一是主動謀劃制定為民辦實事工作規(guī)則，每年落實一批法治實事項目。二是健全區(qū)、縣（市）司法行政法律服務(wù)中心，基本實現(xiàn)村（社區(qū)）法律顧問全覆蓋，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、資源整合、規(guī)范便捷、保障有力的公共法律服務(wù)體系。特別是杭州公共法律服務(wù)中心②的建成，進(jìn)一步整合了律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定等法律服務(wù)資源，并與13個區(qū)、縣（市）司法行政法律服務(wù)中心、343個法律服務(wù)工作站、3160個法律服務(wù)聯(lián)系點一起，形成首尾相連、互為補充的實體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)法律援助與百姓零距離。[31]三是律師進(jìn)社區(qū)活動不斷拓展深化，法律援助范圍進(jìn)一步擴大，僅2015年，杭州市就新增法律援助站點108個，受理法律援助案件1.2萬件，舉辦法律講座250多場，為中小學(xué)生和外來務(wù)工人員提供義務(wù)普法，為10多萬人提供免費法律咨詢服務(wù)。[32]四是推進(jìn)社區(qū)矯正工作有效開展。杭州市是全國首批社區(qū)矯正工作試點城市，截至2015年9月底，市區(qū)兩級社區(qū)矯正工作人員有49人，司法所政法專編有294人，聘用社工275人，社會志愿者4970人；全市已累計接收社區(qū)服刑人員3.3萬人，解除矯正2.8萬人，在冊人員4800余人。[33]五是深化民主促民生和深化法治促民生，積極推進(jìn)民生重點領(lǐng)域及群眾反映問題強烈的專項執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作，認(rèn)真組織實施集中清理執(zhí)行積案活動，有序推進(jìn)涉法涉訴信訪改革。近年來，在浙江省法治建設(shè)群眾滿意度調(diào)查中，杭州市滿意度高于全省平均水平。2015年，杭州第六次被浙江省委、省政府授予“平安市”稱號，實現(xiàn)“六連冠”。[34]

第八，將文化與普法相結(jié)合，繁榮發(fā)展法治文化?！笆濉币詠恚贾菔屑訌娏恕皣覒椃ㄈ铡敝黝}宣傳，廣泛開展了“公務(wù)員學(xué)法日”活動，著手研究擬定“法治指數(shù)”，制定加強法治文化建設(shè)的實施意見，將文化與普法相結(jié)合，以文化的形式普法，在普法中弘揚法治文化，使法治理念和法律知識入耳、入眼、入心，初步形成了以民主民生互動、法德融合、普法融入群眾生活休閑為特征的杭州特色法治文化。在“六五”普法期間，杭州市在浙江省乃至全國率先提出并實施了“法治文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務(wù)”“公共法律服務(wù)體系建設(shè)”“普法項目化”“精準(zhǔn)普法”“律師進(jìn)社區(qū)（村）”等工作，基本實現(xiàn)了“民主法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”創(chuàng)建全覆蓋，打造了動漫法治文化、西湖法治文化、運河法治文化等一批有特色的普法“金字招牌”文化。杭州市的建設(shè)“基本公共法律服務(wù)圈”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系等文化普法實踐經(jīng)驗，成為黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》相關(guān)內(nèi)容的實踐來源之一。余杭區(qū)“法治指數(shù)”連續(xù)七年被載入中國《法治藍(lán)皮書》。律師進(jìn)社區(qū)（村）工作經(jīng)驗在全省乃至全國推廣。司法部副部長張?zhí)K軍、趙大程和省委副書記王輝忠等多次對杭州市普法工作作出批示。新華社、《人民日報》《法制日報》等多家權(quán)威媒體多次報道了杭州市普法工作的經(jīng)驗和做法。“六五”普法期間，杭州市和下城區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)被評為全國法治創(chuàng)建活動先進(jìn)單位，杭州市被評為“六五”普法中期先進(jìn)城市，余杭區(qū)“法治指數(shù)”項目榮獲第三屆“中國法治政府獎”提名獎。[35]

三、圍繞“四個全面”，打造“法治

中國”的杭州樣本

總體而言，“法治杭州”建設(shè)成效顯著，亮點紛呈。當(dāng)前，我國的法治建設(shè)依然面臨諸多方面的挑戰(zhàn)，深化“法治杭州”建設(shè)也同樣面臨著各種各樣的共性問題。這些問題主要體現(xiàn)為：⑴在思想認(rèn)識層面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還不同程度地存在，“以言代法、以權(quán)壓法、知法犯法”現(xiàn)象也時有發(fā)生，“信權(quán)不信法、信人不信法、信錢不信法”的錯誤思想傾向依然存在；⑵在社會治理領(lǐng)域，基層依法治理工作力量相對薄弱，鄉(xiāng)村社區(qū)基層治理法治化仍然是當(dāng)前法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)；⑶在執(zhí)法司法方面，社會各方面對執(zhí)法司法活動的人情干預(yù)時有發(fā)生，執(zhí)法司法人員運用法律手段管理社會事務(wù)的水平和能力還有待于提高，行政干預(yù)司法現(xiàn)象還不同程度地存在，執(zhí)法司法公信力還有待增強，違法成本相對偏低、守法成本相對偏高，法治權(quán)威性還有待進(jìn)一步加強；⑷在公眾法治素養(yǎng)方面，部分公眾法律觀念不強，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想仍有市場，法治環(huán)境有待改善。龔上華等在調(diào)查報告《杭州農(nóng)村群眾法治意識的現(xiàn)狀與對策研究》中認(rèn)為：在杭州市，農(nóng)村群眾雖然已經(jīng)重視學(xué)法、知法，但還存在重視程度不夠，權(quán)利與義務(wù)在一定程度上失衡，運用法律手段解決糾紛的愿望不夠強烈等等問題，這在一定程度上影響著農(nóng)村法治進(jìn)程和農(nóng)村群眾法治意識現(xiàn)代化。⑸普法教育的方法、措施變化不大，形式還不夠豐富，群眾喜聞樂見的高質(zhì)量的法制宣傳專欄不多，法制宣傳教育形式有待進(jìn)一步創(chuàng)新。同時，個體權(quán)利意識覺醒與法律信仰缺失、公眾對公權(quán)力機關(guān)訴求日增而又信任不足、法律至上與人情社會的行動沖突、公權(quán)力機關(guān)的退位、歸位與市場機制和社會組織發(fā)育仍不成熟之間的矛盾[36]等法治困境在“法治杭州”建設(shè)中也不同程度地存在，這些都是推進(jìn)“法治杭州”建設(shè)需要面臨的挑戰(zhàn)。

“十三五”時期是杭州加速推進(jìn)城市國際化、率先建成美麗中國先行區(qū)和“兩美”浙江示范區(qū)的重要歷史階段，要堅定不移地實施“四個全面”戰(zhàn)略布局，重在構(gòu)建社會領(lǐng)域法制體系，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，扎實推進(jìn)司法體制改革，完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，促進(jìn)全民守法等方面下功夫，運用法治思維和法治方式推動社會發(fā)展。

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強地方立法，構(gòu)建社會領(lǐng)域法制體系。黨的十八屆五中全會強調(diào)，如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須遵循以下原則：堅持人民主體地位，堅持科學(xué)發(fā)展，堅持深化改革，堅持依法治國，堅持統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。[37]推進(jìn)“法治杭州”建設(shè)，必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強對地方立法工作的組織協(xié)調(diào)，適時審定地方立法規(guī)劃，在地方立法中充分體現(xiàn)黨的主張。要規(guī)范黨委向人大及其常委會提出立法建議的程序，抓統(tǒng)籌、抓重點、抓機制。在社會治理領(lǐng)域，要加強和完善社會組織培育與管理、社會保障與公共服務(wù)、流動人口和特殊群體管理服務(wù)、公共安全、公共文明等方面的地方立法工作，構(gòu)建社會領(lǐng)域法制體系，以法制規(guī)范完善社會治理，依法維護群眾利益，扎實推進(jìn)法治社會建設(shè)。

第二，堅持依法行政，嚴(yán)格依法辦事，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)。依法行政是政府公信力的生命線，行政權(quán)力必須在法治框架下運行，一切行政行為都必須接受監(jiān)督，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”，是對法治政府的基本要求。[38]全市各級政府及其部門應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的職責(zé)權(quán)限和工作程序履行職責(zé)，執(zhí)行公務(wù)，依法辦事，做到嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，保護公民的合法權(quán)益，維護法律的尊嚴(yán)。一是要進(jìn)一步貫徹落實好黨的十八屆四中、五中全會精神和省市有關(guān)決策部署，扎實抓好《杭州市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實施意見》《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于全面推行政府法律顧問制度的意見》的落實工作，讓各項改革舉措早落地、見實效；二是要特別重視抓好基層法治這一薄弱環(huán)節(jié)，既要著眼于基層干部群眾法治素養(yǎng)的提升，使基層干部群眾逐漸地?fù)碛蟹ㄖ尉瘢纳苹鶎由鐣姆ㄖ挝幕諊?；也要加強基層法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，努力改變“倒三角”的工作體制，通過壯大基層法制機構(gòu)力量，使“倒三角”為“倒梯形”，進(jìn)而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。[39]三是必須進(jìn)一步強化行政執(zhí)法監(jiān)督，保證行政執(zhí)法活動嚴(yán)格依照法律法規(guī)辦事，及時糾正和嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為和行政執(zhí)法中的不正之風(fēng)。四是要認(rèn)真總結(jié)梳理余杭“法治指數(shù)”的實踐經(jīng)驗，并借鑒我國香港地區(qū)“法治指數(shù)”以及國際上其他指數(shù)測定方法，建立“杭州法治指數(shù)”， 以此來全面、科學(xué)、客觀地衡量各區(qū)、縣（市）和市直各單位法治建設(shè)的狀況和水平，并將考評結(jié)果作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

第三，從制約司法公正的突出問題入手，扎實推進(jìn)司法體制改革，促進(jìn)社會公平正義?！吧罨痉w制改革，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。”[40]深化司法體制改革是黨的十八大以來黨中央作出的全面深化改革的一項重要內(nèi)容，2016年是司法體制改革的攻堅之年、關(guān)鍵之年。積極穩(wěn)妥推進(jìn)杭州市司法體制改革，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹全國司法體制改革試點工作推進(jìn)會和省市委相關(guān)決策部署和會議精神，進(jìn)一步堅定改革的信心和決心，穩(wěn)步有序做好各項改革工作，不斷提高司法公信力。一是要有前瞻意識，做到遠(yuǎn)近結(jié)合，要在提升司法公信力這個關(guān)鍵點上統(tǒng)籌近期和遠(yuǎn)期兩個目標(biāo)；二是務(wù)實創(chuàng)新，做到上下協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌宏觀和微觀兩個層面，尋找推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合的切入點，不斷增強改革的整體性、聯(lián)動性，確保改革方向不偏、標(biāo)準(zhǔn)不降；三是要緊緊牽住司法責(zé)任制這個“牛鼻子”，統(tǒng)籌兼顧有形和無形兩個機制，凝聚改革正能量，為實現(xiàn)公正司法鍛造一支過硬的政法隊伍；四是要從完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制、堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、加強對司法活動的監(jiān)督、推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)等重點工作入手，積極探索，勇于創(chuàng)新，努力為浙江省乃至全國司法體制改革提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和做法。

第四，大力扶持公共法律服務(wù)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，凸顯法治惠民利民。建立公共法律服務(wù)體系旨在維護公共利益，解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，以更好地實現(xiàn)社會公平正義、和諧穩(wěn)定，弘揚社會主義法治精神。公共法律服務(wù)具有優(yōu)質(zhì)、高效、無償和低廉等特征，體系的健全和完善有賴于司法行政部門的組織指導(dǎo)，有賴于律師、公證、法律援助、法律服務(wù)組織等各種法律服務(wù)資源和社會力量的有效整合。[41]近年來，杭州以市級和區(qū)縣法律援助中心為龍頭，形成了市、縣、鄉(xiāng)、村多級聯(lián)動的公共法律服務(wù)體系，建成了30分鐘法律服務(wù)圈，為推進(jìn)公共法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展和服務(wù)體系的完善打下堅實的基礎(chǔ)。法律服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)按照黨的十八屆五中全會及“十三五”規(guī)劃綱要的要求，不斷創(chuàng)新服務(wù)載體和方式，開發(fā)順應(yīng)實際需求的法律服務(wù)產(chǎn)品，積極為各級政府機關(guān)提供有效的個性化服務(wù)和支持。為此，應(yīng)做到以下幾點⑴加強調(diào)研，明晰供需狀況，細(xì)化公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄和相關(guān)服務(wù)流程，“精準(zhǔn)”服務(wù)者和服務(wù)對象，改善政府購買公共法律服務(wù)的機制和社會效益，“將老百姓最需要的公共法律服務(wù)產(chǎn)品，委托給最合適、最擅長處理此類事務(wù)的律師。”[42]⑵規(guī)劃先行，通過規(guī)劃的引領(lǐng)作用著力培育一批立足杭州，輻射省內(nèi)外，面向世界的專業(yè)化、品牌化法律服務(wù)機構(gòu)，杭州市要從原來的法律體系全覆蓋轉(zhuǎn)型為將專業(yè)法律服務(wù)嵌入經(jīng)濟社會發(fā)展的每一個環(huán)節(jié)，[43]逐步實現(xiàn)在法律服務(wù)全覆蓋基礎(chǔ)之上的轉(zhuǎn)型升級。⑶改革創(chuàng)新，積極探索建立“除上位法規(guī)定必須審批的環(huán)節(jié)之外，其他的都可以向法律服務(wù)機構(gòu)開放”的制度體系和服務(wù)體系，建設(shè)全國領(lǐng)先法律服務(wù)高地。[44]⑷順勢而為、借勢而動，積極擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”，全力打造全國公共法律服務(wù)體系的“杭州樣板”。例如：設(shè)計開發(fā)專屬杭州的法律顧問APP，借此市民可以尋找“最近的社區(qū)律師”“我所在的社區(qū)律師”等，并可一鍵通話對接律師，完成法律問題咨詢或選定服務(wù)律師；[45]還可探索建立檢索導(dǎo)流模式、互聯(lián)網(wǎng)法律工具類模式、互聯(lián)網(wǎng)法律服務(wù)交易平臺等，為社會公眾提供高質(zhì)量“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)產(chǎn)品”。[46]⑸探索建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共法律服務(wù)政府購買投入動態(tài)增長機制、公共法律服務(wù)政府購買機制和補償機制，推進(jìn)法律援助對象由低保人群向低收入人群擴大，不斷提高公共法律服務(wù)水平和均等化程度，以及常態(tài)化、可持續(xù)化。[47]

第五，弘揚社會主義法治精神，增強全社會特別是公職人員尊法學(xué)法守法用法觀念，努力在全社會形成良好的法治氛圍和法治習(xí)慣。全民守法，就是“任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何公民、社會組織和國家機關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)?！盵48]習(xí)近平總書記的這一重要論述，不僅明確了全民守法的基本含義，更對全民守法提出了基本要求：⑴全民守法要求必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，不允許有超越法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究；[49]⑵全民守法要求全社會確立正確的權(quán)利義務(wù)觀，社會公眾既要正確享受法定權(quán)利，也要切實履行法定義務(wù)；⑶全民守法要求弘揚社會主義法治精神，堅持不懈地在全社會進(jìn)行法治宣傳教育，助推廣大社會公眾由傳統(tǒng)社會強制守法向法治社會自覺守法用法的積極轉(zhuǎn)變，形成“信仰法治、守護公正”的良好社會氛圍。

“全民守法是一項系統(tǒng)工程”?！笆濉逼陂g，黨和政府將更加注重培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員的法治思維和法治信仰，用實際行動堅定人民群眾對法治的信心。[50]怎樣提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)和法治意識？是當(dāng)前擺在我們面前的重要任務(wù)。陳旭峰等學(xué)者認(rèn)為，有效提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)和法治意識，需要構(gòu)建一個涵蓋文化支撐、制度支撐、組織支撐在內(nèi)的完整的“三位一體”支撐體系。[51]所謂文化支撐，主要是指在社會層面，努力在全社會培育深厚的法治文化，形成良好的法治氛圍，為領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公職人員法治意識的提升營造良好的文化環(huán)境；所謂制度支撐，主要是指在政府層面，要從制度頂層設(shè)計的角度為提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識提供制度環(huán)境，讓領(lǐng)導(dǎo)干部在制度的框架內(nèi)行事，從而提升其法治意識；所謂組織支撐，主要指在組織層面，要強化對領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的引導(dǎo)、鼓勵，從而能夠從行動的角度為提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識提供現(xiàn)實載體，使得領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在文化支撐這個地基上把制度支撐轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的行動力。只有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員帶頭敬法、守法，真正成為法律的執(zhí)行者，成為“全民守法”的示范楷模，才能真正營造起“法治中國”的深厚氛圍。[52]

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