張躍勝

（1.新鄉(xiāng)學(xué)院管理學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453003；2.西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，西安710061）

生態(tài)文明建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

張躍勝1，2

（1.新鄉(xiāng)學(xué)院管理學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453003；2.西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，西安710061）

生態(tài)文明的建設(shè)和完善是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。生態(tài)產(chǎn)品具有較強(qiáng)的外部性，但由于我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，造成生態(tài)保護(hù)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品積極性不高，生態(tài)受益區(qū)選擇“搭便車”行為，致使近年來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量急劇惡化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡且可持續(xù)性較差?；诶嫦嚓P(guān)者理論，建立健全符合中國(guó)特色社會(huì)主義的網(wǎng)絡(luò)型跨區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體系，是解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

生態(tài)文明建設(shè)；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)補(bǔ)償；區(qū)域分工；協(xié)調(diào)發(fā)展；利益相關(guān)者

一、引 言

2013年5月，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)要求，牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。［1］黨的十八屆五中全會(huì)再次將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享確立為我國(guó)目前和未來(lái)的發(fā)展理念，并被視為關(guān)系中國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革。綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧境界的必由之路，堅(jiān)持綠色發(fā)展，就是在中國(guó)發(fā)起一次生態(tài)革命，解決人與自然和諧發(fā)展問(wèn)題。［1］堅(jiān)持綠色發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一場(chǎng)變革，也將深刻影響地方政治生態(tài)和社會(huì)治理。值得注意的是，近幾年由環(huán)境事件引起的“鄰避效應(yīng)”和群體抗?fàn)幮袨槎啻纬霈F(xiàn)，嚴(yán)重威脅著社會(huì)穩(wěn)定和地方秩序。［2］這些事件的發(fā)生大多是因?yàn)樯鷳B(tài)功能區(qū)與非生態(tài)功能區(qū)群眾為爭(zhēng)奪生態(tài)產(chǎn)品的使用權(quán)而引發(fā)的，這其中最為核心的矛盾是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的非生態(tài)功能區(qū)總是無(wú)償或以近乎無(wú)償?shù)膬r(jià)格享用因保護(hù)環(huán)境而致貧落后的生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)出成果，生態(tài)環(huán)境的失衡發(fā)展嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展因應(yīng)發(fā)展失衡和不可持續(xù)而生，是發(fā)展實(shí)際倒逼而來(lái)的，也是因時(shí)而動(dòng)、應(yīng)勢(shì)而為，發(fā)揮主觀能動(dòng)性的自覺(jué)選擇。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決戰(zhàn)決勝階段，協(xié)調(diào)發(fā)展意味著彌補(bǔ)短板和薄弱環(huán)節(jié)，并從中拓寬發(fā)展空間、尋求發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)全方位的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)涵。［3］因此，在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，必須重視各區(qū)域的合作性、協(xié)調(diào)性和聯(lián)動(dòng)性。

基于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展理念，以及地區(qū)綠色生態(tài)系統(tǒng)的整體性和外部性特征，本文認(rèn)為，在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，必須重視各區(qū)域間的分工與合作、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)。傳統(tǒng)意義上的區(qū)域分工與合作是指按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，打破行政區(qū)域固有的資源配置模式，發(fā)揮彼此的比較優(yōu)勢(shì)，形成跨區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的交流合作、共同發(fā)展平臺(tái)。與傳統(tǒng)意義上的分工不同，生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域（保護(hù)區(qū)）和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益區(qū)域（受益區(qū)）的分工形成了以生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品為主和以生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品為主的區(qū)域分工。而保護(hù)區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，具有較強(qiáng)的正的外部性，這極易導(dǎo)致受益區(qū)采用“搭便車”的行為，造成生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本和生態(tài)效益及區(qū)域利益的錯(cuò)配。這主要表現(xiàn)在：一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本由保護(hù)區(qū)地方政府和居民承擔(dān)，而生態(tài)效益卻由全體公民享有；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)作為重點(diǎn)保護(hù)和禁限開(kāi)發(fā)的區(qū)域，其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)會(huì)因需服從當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)而受到限制，這不僅給當(dāng)?shù)貛?lái)發(fā)展的損失，還因保護(hù)而增加了成本，如果不對(duì)這些地區(qū)的發(fā)展損失和保護(hù)成本進(jìn)行補(bǔ)償，生態(tài)環(huán)境就難以得到保護(hù)特別是永久的保護(hù)。［4］為解決不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡和利益沖突問(wèn)題，享受生態(tài)環(huán)境外部性的受益區(qū)理應(yīng)對(duì)提供生態(tài)環(huán)境的保護(hù)區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償，因此，建立區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為必然。黨的十八大明確提出“努力建設(shè)美麗中國(guó)”和“生態(tài)文明建設(shè)”等重要發(fā)展思路，這為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建工作提供了政策指導(dǎo)。［5］

一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償主要包括生態(tài)破壞者補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)者補(bǔ)償兩種形式，前者主要是指對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或不良影響的生產(chǎn)者、開(kāi)發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞進(jìn)行的補(bǔ)償，后者是生態(tài)受益地區(qū)、單位和個(gè)人對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)功能的生態(tài)建設(shè)地區(qū)、單位和個(gè)人實(shí)施的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償不僅要關(guān)注末端治理中保護(hù)區(qū)造成環(huán)境污染主體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更應(yīng)關(guān)注受益區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。而本文中的生態(tài)補(bǔ)償就是指后者。

二、區(qū)域發(fā)展失衡的理論分析

面對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)峻形勢(shì)，習(xí)近平提出了“兩個(gè)清醒認(rèn)識(shí)”的重要論斷，即清醒認(rèn)識(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認(rèn)識(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性。全面建成小康社會(huì)是我們現(xiàn)階段的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步。［6］在過(guò)去30多年持續(xù)快速發(fā)展中，我國(guó)物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力迅速擴(kuò)大，但提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)集中出現(xiàn)，新老環(huán)境問(wèn)題日益疊加，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為制約我們?nèi)缙谌娼ǔ尚】瞪鐣?huì)的突出短板。［7］面對(duì)全面建成小康社會(huì)決勝階段的新形勢(shì)，習(xí)近平在黨的十八屆五中全會(huì)上明確指出，如果到2020年我們?cè)诳偭亢退俣壬贤瓿闪四繕?biāo)，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題更加嚴(yán)重，短板更加突出，就算不上真正實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。［1］

這就要求我們盡力補(bǔ)上生態(tài)文明建設(shè)這塊短板，把生態(tài)文明建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展放在一個(gè)統(tǒng)一的理論框架內(nèi)，探究區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)不平衡發(fā)展的原因及解決的路徑。本部分基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)和受益區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境等整體效益最大化視角，運(yùn)用分工理論、比較優(yōu)勢(shì)理論和外部性理論等對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展困境的原因進(jìn)行理論解釋，并提出構(gòu)建生態(tài)環(huán)境所有利益相關(guān)者均參與的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困境。

1.生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品的區(qū)域分工與合作

按照資源稟賦和生產(chǎn)要素的比較優(yōu)勢(shì)差異，保護(hù)區(qū)具有天然的自然條件，如大面積的原始森林或天然草場(chǎng)，清潔優(yōu)質(zhì)的積雪冰山或儲(chǔ)量豐富的地下、地表淡水，這些資源是受益區(qū)觸不可及的，我們將這些稱為資源優(yōu)勢(shì)；而保護(hù)區(qū)正因?yàn)榫邆鋸V闊的土地、豐富的植被和水資源儲(chǔ)備，才具備了提供生態(tài)產(chǎn)品的要素優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)，為此保護(hù)區(qū)更適合從事生態(tài)環(huán)境的再生產(chǎn)活動(dòng)，為社會(huì)提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。與保護(hù)區(qū)相比，受益區(qū)具備較高的工業(yè)化水平和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，從事物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)模更高、技術(shù)更先進(jìn)、配套設(shè)施更完善和交易市場(chǎng)更健全，即具備要素優(yōu)勢(shì)和更高級(jí)的技術(shù)、市場(chǎng)等比較優(yōu)勢(shì)，所以，更適合從事物質(zhì)產(chǎn)品和再生產(chǎn)活動(dòng)，為社會(huì)提供物質(zhì)生產(chǎn)資料。［8］由此，由于保護(hù)區(qū)和受益區(qū)的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)不同，兩區(qū)域可通過(guò)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的交換而實(shí)現(xiàn)區(qū)域效益最大，即通過(guò)生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的勞動(dòng)和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的勞動(dòng)之間的價(jià)值交換和實(shí)物補(bǔ)償，形成區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。［9］［10］

在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，保護(hù)區(qū)在提供生態(tài)產(chǎn)品上存在比較優(yōu)勢(shì)，而受益區(qū)在提供物質(zhì)產(chǎn)品上存在比較優(yōu)勢(shì)，假設(shè)兩地區(qū)具有相同的偏好，人口無(wú)差異曲線相同，且兩種產(chǎn)品之間不存在交易費(fèi)用和運(yùn)輸成本，即生產(chǎn)資料能夠在兩種產(chǎn)品間自由的無(wú)成本交換。①當(dāng)兩區(qū)域完全封閉時(shí)，即不存在區(qū)域間合作時(shí)，保護(hù)區(qū)和受益區(qū)根據(jù)各自的比較優(yōu)勢(shì)分別從事生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)。因此，在兩地區(qū)的生產(chǎn)各自達(dá)到均衡狀況時(shí)，即兩地區(qū)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的邊際成本與邊際收益相等時(shí)，保護(hù)區(qū)相對(duì)受益區(qū)，其生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品較多而物質(zhì)產(chǎn)品較少，這就造成了保護(hù)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格要低于受益區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格，物質(zhì)產(chǎn)品價(jià)格則高于受益區(qū)的價(jià)格；相反，在受益區(qū)，由于其生產(chǎn)的物質(zhì)產(chǎn)品較為豐富，而生態(tài)產(chǎn)品則較為匱乏，所以相對(duì)于保護(hù)區(qū)，受益區(qū)物質(zhì)產(chǎn)品的價(jià)格較為低廉，而生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格較為昂貴。

當(dāng)兩區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品可以自由流動(dòng)時(shí)，由于兩種產(chǎn)品價(jià)格存在差異，基于效用最大化原則，保護(hù)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品則會(huì)流向受益區(qū)，而受益區(qū)的物質(zhì)產(chǎn)品會(huì)流向保護(hù)區(qū)，結(jié)果就是兩地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品價(jià)格趨于一致。在此基礎(chǔ)上，如果保護(hù)區(qū)進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)力度，提高本地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，那么則會(huì)為社會(huì)提供質(zhì)量更高數(shù)量更多的生態(tài)產(chǎn)品；同樣，如果受益區(qū)進(jìn)一步提高生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，也會(huì)促進(jìn)物質(zhì)產(chǎn)品產(chǎn)量的提升。因此，充分發(fā)揮區(qū)域間各自的比較優(yōu)勢(shì)，增加生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品的供應(yīng)量，有利于提高全社會(huì)居民的福利水平。

2.區(qū)域分工的效率與公平

保護(hù)區(qū)和受益區(qū)的區(qū)域分工，就是為了促使兩地區(qū)能夠各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域間生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品的合理流動(dòng)，促進(jìn)包括生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益在內(nèi)的整體效益最大化。生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)出可以理解為生態(tài)效益的產(chǎn)出，物質(zhì)產(chǎn)品的產(chǎn)出可以理解為經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)出，假設(shè)二者都是工業(yè)化建設(shè)的函數(shù)，不同的是前者是工業(yè)化建設(shè)的減函數(shù)，而后者是工業(yè)化建設(shè)的增函數(shù)，并且由于兩地區(qū)資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)的不同，工業(yè)化建設(shè)對(duì)兩種產(chǎn)品的邊際產(chǎn)出是不同的。保護(hù)區(qū)其在生態(tài)資源等方面具有比較優(yōu)勢(shì)，而生態(tài)資源對(duì)工業(yè)化建設(shè)的敏感性比物質(zhì)資源更強(qiáng)烈，因此，在相同的工業(yè)化建設(shè)程度下，生態(tài)產(chǎn)品的減少程度會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)產(chǎn)品的增加程度。而受益區(qū)正好相反，相同工業(yè)化程度下，物質(zhì)產(chǎn)品增加的程度要大于生態(tài)產(chǎn)品降低的程度。

從整體效率來(lái)看，兩地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的分工與合作能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)效益的最大化，保護(hù)區(qū)致力于生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)，保證生態(tài)效益最大化，適當(dāng)減少工業(yè)化建設(shè)，這可以在降低較少物質(zhì)產(chǎn)品的條件下提供更多的生態(tài)產(chǎn)品；受益區(qū)致力于物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，保證經(jīng)濟(jì)效益最大化，加強(qiáng)工業(yè)化建設(shè)，提供更多的物質(zhì)產(chǎn)品。然而，也正是由于這樣的分工，造成了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的不同，即在提高整體效率的同時(shí)，區(qū)域間并未形成完善的合作機(jī)制，并不利于區(qū)域間的公平競(jìng)爭(zhēng)。這主要是因?yàn)樵诂F(xiàn)行的政治經(jīng)濟(jì)體制下，物質(zhì)產(chǎn)品具有清晰的產(chǎn)權(quán)歸屬，并且能夠直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)是模糊的，并且其具有較強(qiáng)的正外部性，大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品是典型的公共物品，它不能夠進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由交易，因此，也不能夠直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。［11］與受益區(qū)相比，保護(hù)區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)在于生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程大部分具有外部性，僅有一小部分能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償，大部分生態(tài)產(chǎn)品被其他利益相關(guān)方無(wú)償享用。這就造成了保護(hù)區(qū)的邊際成本大于邊際產(chǎn)出，其提供生態(tài)產(chǎn)品的積極性不高，同時(shí)為了滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的考核需要而選擇了效率較低的工業(yè)化建設(shè)，這會(huì)造成在經(jīng)濟(jì)效益增加較少的同時(shí)降低了大量的生態(tài)效益產(chǎn)出；相反，受益區(qū)在得不到保護(hù)區(qū)的生態(tài)效益提供時(shí)，必然會(huì)加大本地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)，這會(huì)降低高效率的物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)，最終會(huì)導(dǎo)致兩地區(qū)的整體社會(huì)效應(yīng)都降低。因此，為解決生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的區(qū)域分工帶來(lái)的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，政府應(yīng)制定科學(xué)合理的分配制度，以保證地區(qū)間能夠形成合理的合作范式，保證生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品合理配置，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的矛盾，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決生態(tài)產(chǎn)品外部性的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)——經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的唯一可行的措施。［12］［13］但是，從現(xiàn)階段來(lái)看，以本地區(qū)效益最大化為目標(biāo)的有限理性地方政府很難達(dá)成合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這就需要上級(jí)政府的激勵(lì)和約束。［14］本文接下來(lái)將從生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者視角出發(fā)，構(gòu)建所有利益相關(guān)者共同參與的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方式。

三、構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

國(guó)家在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，從空間上將全國(guó)劃分為優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類地區(qū)，并明確規(guī)定了不同功能區(qū)的主體定位：前兩類地區(qū)即上文所說(shuō)的生態(tài)受益區(qū)，其發(fā)展重點(diǎn)是加強(qiáng)物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)；后兩類地區(qū)即上文所說(shuō)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，其發(fā)展重點(diǎn)是加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)等生態(tài)文明建設(shè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展角度，國(guó)家應(yīng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展的重任，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑為進(jìn)一步增強(qiáng)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度提供財(cái)力支持和補(bǔ)償；同時(shí)，根據(jù)“誰(shuí)使用，誰(shuí)付費(fèi)”的市場(chǎng)交易原則，由于受益區(qū)政府和居民享用了生態(tài)保護(hù)區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，也理應(yīng)支付費(fèi)用或給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但截止目前為止我國(guó)還沒(méi)有真正意義上的生態(tài)產(chǎn)品交易機(jī)制，跨區(qū)、跨流域生態(tài)補(bǔ)償只是一種純粹的概念而已。

縱觀世界各國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方式大致分為兩種：市場(chǎng)為主的補(bǔ)償方式和政府為主的補(bǔ)償方式，市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)健全的國(guó)家傾向于選擇市場(chǎng)為主的形式；而大部分發(fā)展中國(guó)家則更傾向于選擇以政府為主的生態(tài)補(bǔ)償方式，通過(guò)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的方式完成生態(tài)補(bǔ)償，這在我國(guó)尤為明顯。我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制基本上是行政主體的單一治理機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償基本上由政府完成，我國(guó)大型的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如退耕還林還草工程、三北防護(hù)林工程以及國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)等，而基于市場(chǎng)平等交換的市場(chǎng)方式還基本上處于起步階段。這種以政府為主的生態(tài)補(bǔ)償方式在取得巨大成果的同時(shí)，也存在嚴(yán)重的問(wèn)題，并且隨著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償面臨的投入規(guī)模增大、融資缺口明顯以及融資渠道單一的現(xiàn)實(shí)矛盾逐漸凸顯和加深。因此，加強(qiáng)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付、引入市場(chǎng)機(jī)制就成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展演化的必然趨勢(shì)。［15］國(guó)際環(huán)境與發(fā)展研究所（IED）通過(guò)對(duì)中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為在中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中政府起著主導(dǎo)作用，市場(chǎng)將在未來(lái)發(fā)揮更大作用，但需要政府為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

應(yīng)該看到，政府為主的生態(tài)補(bǔ)償方式和市場(chǎng)為主的生態(tài)補(bǔ)償方式并不矛盾，政府力量和非政府力量可以相互合作、相互補(bǔ)充，共同完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效率和生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)出。也就是說(shuō)，補(bǔ)償制度的完善既需要依靠政府的強(qiáng)制力也需要發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能，并且還需要非政府組織的力量支援，三者相輔相成才能保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)效性和生態(tài)環(huán)境資源的永續(xù)利用。［16］本文基于利益相關(guān)者視角，綜合現(xiàn)階段兩種生態(tài)補(bǔ)償方式的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“政府、市場(chǎng)雙結(jié)合，縱橫補(bǔ)償齊發(fā)力”的符合中國(guó)特色社會(huì)主義的網(wǎng)絡(luò)式生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以完善我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1990年代，利益相關(guān)者理論的管理思想及其解決問(wèn)題的思路開(kāi)始受到生態(tài)環(huán)境研究者的重視，并逐漸應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境治理的研究中。生態(tài)環(huán)境資源是人們生產(chǎn)和生活的基本投入要素，所有行為都離不開(kāi)生態(tài)環(huán)境資源的投入，而跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境資源利用中必然包含各級(jí)政府、居民以及企業(yè)的廣泛參與，因此，生態(tài)補(bǔ)償政策的制度也應(yīng)包含所有的利益相關(guān)者。［17］需要說(shuō)明的是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者關(guān)系是基于生態(tài)環(huán)境的外部性形成的，因此，只有生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生外部性現(xiàn)象時(shí)，才會(huì)形成利益相關(guān)者關(guān)聯(lián)，如果沒(méi)有影響利益的外部性事件發(fā)生，當(dāng)事人就不屬于利益相關(guān)者范疇。

圖1 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償體系

生態(tài)補(bǔ)償政策的制定和實(shí)施過(guò)程，應(yīng)該涵蓋所有的利益相關(guān)方，包括中央政府、各級(jí)政府、企事業(yè)單位、居民和非政府組織（NGO）。為更好地體現(xiàn)區(qū)域特性，本文從受償主體（保護(hù)區(qū)）和補(bǔ)償主體（受益區(qū)）兩個(gè)角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者進(jìn)行分析。受償主體是指為保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境而付出努力，并承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)而需支付的成本，以及因生態(tài)環(huán)境保護(hù)自身發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)建設(shè)限制的利益相關(guān)者。按照補(bǔ)償?shù)脑蚩梢苑譃槿悾阂皇鞘芤嬲?，他們提供了大量的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，為受益區(qū)居民提供了大量的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，因此應(yīng)受到補(bǔ)償；二是受限者，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，該類利益相關(guān)者的實(shí)際收入水平和發(fā)展機(jī)會(huì)受到限制；三是受害者，因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償支付者的資源利用行為破壞了生態(tài)環(huán)境而使其受到損害，因此也應(yīng)受到補(bǔ)償。補(bǔ)償主體是指享受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的正外部性或者其資源利用行為帶來(lái)負(fù)外部性的利益相關(guān)者，這類利益相關(guān)者需要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向受償主體支付一定的報(bào)酬或者賠償。同樣按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑?，該類利益相關(guān)者包含兩種：一是受益者，是指從受償主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為中享受到正外部性的利益相關(guān)者；二是破壞者，是指其生態(tài)環(huán)境利用行為產(chǎn)生了負(fù)外部性的利益相關(guān)者。［18］

按照受償主體和補(bǔ)償主體的劃分，本文從利益相關(guān)者視角出發(fā)，構(gòu)建了“政府、市場(chǎng)雙結(jié)合，縱橫補(bǔ)償齊發(fā)力”的符合中國(guó)特色社會(huì)主義的網(wǎng)絡(luò)式生態(tài)補(bǔ)償方式，如圖1所示。

整體上來(lái)說(shuō)，構(gòu)建跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要將以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補(bǔ)償和以民間資本為主的市場(chǎng)補(bǔ)償方式相結(jié)合形成“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縱橫交錯(cuò)，市場(chǎng)補(bǔ)償穿插其中”的網(wǎng)絡(luò)式生態(tài)補(bǔ)償方式，以克服政府失靈和市場(chǎng)失靈兩方面帶來(lái)的問(wèn)題。一方面，生態(tài)環(huán)境服務(wù)的外部性特征和現(xiàn)階段我國(guó)在生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估體系和標(biāo)準(zhǔn)制定方面的不完善，使得在準(zhǔn)確評(píng)估生態(tài)環(huán)境效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面存在較大的困難，因此，需要政府作為公共利益的代表對(duì)生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，政府失靈的存在也決定了市場(chǎng)主體參與的必要性。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)條件看，隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善，在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來(lái)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)是必然的發(fā)展趨勢(shì)，市場(chǎng)機(jī)制的參與有利于建立公平、高效的生態(tài)利益共享及責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。非政府組織（NGO）在生態(tài)補(bǔ)償中的作用也是不可忽視的，它能夠?qū)⑸鐣?huì)上的閑散資金集中起來(lái)，為生態(tài)補(bǔ)償提供有效的資金支持；還可以通過(guò)環(huán)境宣傳教育提高居民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和觀念，保證生態(tài)補(bǔ)償政策順利運(yùn)行，并真正有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償所期望達(dá)到的目標(biāo)?？傊?，政府失靈需要市場(chǎng)的補(bǔ)充，而市場(chǎng)的失靈也需要政府的完善，政府和市場(chǎng)的雙重失靈需要NGO的參與。政府補(bǔ)償主要包括縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩類?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的生態(tài)保護(hù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以非市場(chǎng)運(yùn)作為主要途徑，其主要的資金來(lái)源為稅收和收費(fèi)等。財(cái)政政策的重要作用體現(xiàn)在：一是財(cái)稅政策來(lái)保證生態(tài)功能區(qū)建設(shè)補(bǔ)償資金的充足；二是財(cái)稅政策可以引導(dǎo)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展；三是財(cái)稅政策的支持可以加強(qiáng)不同類型生態(tài)功能區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能的恢復(fù)與建設(shè)；四是財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制的建立可以鼓勵(lì)公眾積極參與生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)。但是，縱向生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無(wú)法在保護(hù)區(qū)和受益區(qū)之間建立直接、緊密的補(bǔ)償關(guān)系，同時(shí)中央政府難以掌握各個(gè)區(qū)域的具體情況，只能建立比較統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，這樣會(huì)影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?；而橫向轉(zhuǎn)移支付方式能夠直接、有效地協(xié)調(diào)那些生態(tài)關(guān)系密切的相鄰區(qū)域。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是基于生態(tài)服務(wù)正外部性的補(bǔ)償主體向受償主體支付財(cái)政轉(zhuǎn)移的制度，其核心是通過(guò)受益區(qū)地方政府向提供生態(tài)服務(wù)或者發(fā)展受限的保護(hù)區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移部分財(cái)政資金，在生態(tài)服務(wù)聯(lián)系密切的區(qū)域間建立起跨區(qū)域的生態(tài)服務(wù)交換關(guān)系，從而內(nèi)部化生態(tài)服務(wù)的正外部效應(yīng)。

市場(chǎng)同樣是生態(tài)補(bǔ)償中不可忽視的重要力量，在跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著重要的作用，我們不僅要強(qiáng)調(diào)政府作為責(zé)任主體的地位和作用，也要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)中的地位和作用。建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制是完善保護(hù)區(qū)和受益區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要途徑，其重要作用體現(xiàn)在：一是能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償主體多元化，彌補(bǔ)各級(jí)政府的財(cái)力約束，增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入；二是市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行是以價(jià)格機(jī)制和供求機(jī)制為基礎(chǔ)的，受償主體和補(bǔ)償主體之間通過(guò)討價(jià)還價(jià)形成的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議具有更高的效率，有利于確立合理的補(bǔ)償額度；三是價(jià)格機(jī)制能夠更好地體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使得居民意識(shí)到生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)和工業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)一樣，也能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于提高居民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

21世紀(jì)以來(lái)，非政府組織（NGO）作為政府和市場(chǎng)以外的第三方力量，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的作用越來(lái)越重要。環(huán)保NGO通過(guò)參與政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、影響企業(yè)資源利用方式以及生態(tài)環(huán)境援助和宣傳教育等多種形式參與到生態(tài)補(bǔ)償中來(lái)，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要的作用?，F(xiàn)階段，我國(guó)這類生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用還甚微，但隨著我國(guó)公民環(huán)保素質(zhì)的不斷提高和市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，其必將發(fā)揮重要作用。環(huán)保NGO的運(yùn)行方式主要包括：一是尋找資源對(duì)補(bǔ)償對(duì)象提供實(shí)物和資金補(bǔ)助；二是組織環(huán)保活動(dòng)進(jìn)行環(huán)保意識(shí)和環(huán)保技術(shù)的宣傳教育，提高公眾的環(huán)保能力和環(huán)保觀念，并通過(guò)各種可行的途徑為公眾通過(guò)技術(shù)援助和支持；三是參與各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)，為制定相關(guān)的補(bǔ)償政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供有益的政策建議。此外，國(guó)內(nèi)的環(huán)保NGO還能夠吸引國(guó)內(nèi)外其他基金資助，提供更多的生態(tài)補(bǔ)償資金。

四、結(jié)論和政策建議

以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央對(duì)如何解決生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡提出了總體路徑，即堅(jiān)持人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡的原則，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的結(jié)合點(diǎn)；同時(shí)也提出了具體要求，比如必須把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，再如搞新農(nóng)村建設(shè)要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展要把住生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)，要?jiǎng)澏ㄊ秤棉r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區(qū)域，進(jìn)行集中修復(fù)，等等。［19］因此，建立區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困境的唯一出路。為使黨中央有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策方針有效實(shí)施，本文從完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制角度提出如下政策建議。

第一，改進(jìn)以GDP為核心的政績(jī)考核體系，明確地方政府的工作目標(biāo)應(yīng)是包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙重任務(wù)的最大化社會(huì)福利目標(biāo)，并逐步提高環(huán)境保護(hù)的考核比重。習(xí)近平指出，主體功能區(qū)是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)制度，也是從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本舉措。要加快完善基于主體功能區(qū)的政策和差異化績(jī)效考核，推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。現(xiàn)階段以GDP為核心的政績(jī)考核體系是一種僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略環(huán)境保護(hù)等民生福利的考核體系，這種考核體系不能涵蓋當(dāng)前及未來(lái)民生的福利訴求，且極易導(dǎo)致地方政府的工作目標(biāo)偏離社會(huì)效益最大化目標(biāo)，造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和自然資源的濫用。因此，只有構(gòu)建包含生態(tài)保護(hù)的綠色GDP政績(jī)考核體系，將自然資源使用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境破壞指標(biāo)納入到政績(jī)考核框架中，才能調(diào)節(jié)地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)之間的選擇偏好，增強(qiáng)地方政府生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的積極性。

第二，明確跨界環(huán)境污染治理行為的宗旨和規(guī)范，加大環(huán)境治理在官員績(jī)效考核中的考核權(quán)重，增強(qiáng)環(huán)境違規(guī)懲罰的震懾力。中央政府的考核和監(jiān)管是地方政府環(huán)境治理行為選擇的最主要影響因素，但現(xiàn)階段中央政府對(duì)環(huán)境違規(guī)行為的懲治力度明顯不足。如一些因環(huán)境問(wèn)題追責(zé)的官員，易地、易崗任職，或處分后過(guò)一段時(shí)間悄悄復(fù)職，在前幾年多個(gè)地方均有發(fā)生，這直接打折了中央政府懲罰環(huán)境違法行為的承諾性，極大削弱了懲罰措施對(duì)違法官員的威懾力。中央政府只有加大對(duì)地方政府的監(jiān)管和懲罰力度，以本地區(qū)社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，地方政府才會(huì)做出加大生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的行為選擇。

第三，增進(jìn)環(huán)境治理和監(jiān)管部門的獨(dú)立性。一方面，嘗試將環(huán)境規(guī)制部門從地方政府中剝離出來(lái)，減輕地方政府的影響和干預(yù)。中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)制模式使地方政府在環(huán)境保護(hù)中具有執(zhí)行者和評(píng)定者的“雙重身份”，造成中央政府無(wú)法有效調(diào)控地方環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為。而且，現(xiàn)行體制極易造成尋租問(wèn)題，使中央政府無(wú)法掌握地方政府的環(huán)境保護(hù)努力水平，從而無(wú)法引導(dǎo)地方政府的環(huán)境規(guī)制行為達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)；另一方面，要改變多個(gè)職能部門對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的管理現(xiàn)狀，多頭管理會(huì)造成責(zé)任不清、相互推諉，造成環(huán)境保護(hù)的低效率。因此，中央政府應(yīng)成立由國(guó)務(wù)院副總理負(fù)責(zé)、環(huán)保部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境治理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，剝離當(dāng)前農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、林業(yè)系統(tǒng)、國(guó)土資源系統(tǒng)掌控的有關(guān)環(huán)境治理職能，實(shí)現(xiàn)專門部門統(tǒng)一管理，自下而上垂直領(lǐng)導(dǎo)。

注 釋

①當(dāng)模型放松這兩種假設(shè)條件時(shí)，可以看作是產(chǎn)品價(jià)格的上升，因此會(huì)降低二者的產(chǎn)量，但當(dāng)二者控制在一定范圍內(nèi)時(shí)，仍然可以提高兩地區(qū)的社會(huì)福利水平。

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責(zé)任編輯：孫立冰

F061.5/F062.2

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1005-2674（2016）06-027-08

2016-03-28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（12AZD103），教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（15JZD012）

張躍勝（1973-），男，河南延津人，新鄉(xiāng)學(xué)院管理學(xué)院副教授、西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士研究生，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。