俞揚　林建華

關于設立行政審批局的實踐與思考

俞揚林建華

設立行政審批局，由“分散審批”轉變?yōu)椤凹袑徟保@是行政審批體制機制的一種創(chuàng)新。在地方實踐中，在肯定探索成效的同時，有些問題也需要思考和研究。

一、行政審批局的“理論”、實體法源及政策背景

這里的行政審批局是和行政許可（審批）的空間上集中、程序上整合的行政服務中心有所不同的行政機構，是行政許可（審批）權實體上相對集中實施的權力機關。

它的理論支撐被比較普遍地認為是相對集中行政許可權制度，即“經有關機關批準，將有關行政機關的行政許可權集中起來，交由一個行政機關統(tǒng)一行使；行政許可權相對集中后，原行政機關不再行使該行政許可權”。

它的直接法源是《行政許可法》第二十五條：“經國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權?！?/p>

2014年9月11日，李克強考察天津濱海新區(qū)行政審批局，見證封存109枚審批公章。他特別叮囑，這些公章一旦封存絕不能再打開，要讓它們徹底成為歷史。

它的政策背景是大部制改革和行政審批制度改革。2001年《國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》提出：行政審批制度改革應當依據效能原則，合理劃分和調整部門之間的行政許可職能。同年，國務院行政審批制度改革領導小組發(fā)布的《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》再次強調相對集中行政許可：“本級政府應當創(chuàng)造條件，打破部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項相對集中。”

2003年，《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》提出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以結合本地區(qū)實際提出相對集中行政許可權的意見，報國務院批準后施行?！彪S后，《國務院辦公廳關于貫徹實施行政許可法工作安排的通知》也提出了相關的要求。

2008年，《國務院辦公廳轉發(fā)監(jiān)察部等部門〈關于深入推進行政審批制度改革意見〉的通知》強調“完善相對集中行政許可權制度”。

二、相對集中行政許可權的實踐嘗試

（一）地方探索

1.四川省成都市武侯區(qū)行政審批局

成都市武侯區(qū)行政審批局成立于2008年12月24日，是武侯區(qū)政府主管全區(qū)行政審批事項的政府工作部門，機構規(guī)格為正處級。武侯區(qū)成立行政審批局，當時在全國尚屬首例。成都市武侯區(qū)行政審批局的設立在一定程度上突破了程序集中，向實質性集中邁進一步，它接受原區(qū)發(fā)改委、物價局、教育局、科技局、民政局、人事局、勞動保障局等22個部門的69項行政審批權，在辦事大廳相應設置行政審批一科、二科、三科承擔社會、經濟、建設三種職能，被劃轉的權限原機關不再行使。

2.天津濱海新區(qū)行政審批局

2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)行政審批局成立。成立行政審批局前，濱海新區(qū)各部門通過進駐行政許可服務中心的方式實施審批，審批職能分散，審批效率不高。為有效解決這一問題，天津市按照中央要求，進一步深化審批制度改革，在濱海新區(qū)先行先試，組建了行政審批局。濱海新區(qū)發(fā)展改革委、經濟信息委、建設交通局、教育局、科委、財政局、民政局、司法局、人社局、環(huán)保市容局、農業(yè)局、衛(wèi)生局、安全監(jiān)管局、文化廣播電視局、檔案局、民族宗教僑務辦、編辦等18個部門的216項審批職責，全部劃轉到行政審批局，由行政審批局直接實施審批事項，啟用行政審批專用章，從而實現(xiàn)了濱海新區(qū)“一顆印章管審批”，新區(qū)審批工作成了“全國翹楚”。

3.寧夏銀川市行政審批局

銀川市考察學習天津濱海新區(qū)模式，在《關于銀川市人民政府職能轉變和機構改革方案的實施意見》中提出“成立行政審批服務局，掛市政務服務中心的牌子，將市政務服務中心（政務大廳）職責劃入，實施行政審批權相對集中改革，將26個部門150余項審批事項、人員編制整建制劃轉至行政審批局，統(tǒng)一進駐新市民大廳，集中行使審批權，實現(xiàn)‘一站式’服務”。2014年10月28日，寧夏自治區(qū)人民政府正式批準銀川市機構改革方案，同意銀川市成立行政審批服務局，占用市政府工作部門個數，并于當年12月在市民大廳正式開始工作。

4.江蘇省南通市行政審批局

2015年8月20日，南通市行政審批局揭牌，標志著第一家經國務院同意，中央編辦、國務院法制辦確定的地級市行政審批局正式誕生。南通市行政審批局首批集中了市場準入和投資建設兩大領域共53項行政審批事項，涉及15個政府部門，其中市場準入共涉及10個部門27個事項，投資建設領域共涉及7個部門26個事項，首批審批人員是經組織審慎考察，從市場準入、投資建設兩個領域所涉及的相關部門中挑選出來的業(yè)務骨干，實行雙向兼職制，接受市行政審批局和派出單位的雙重管理，以南通市行政審批局管理為主。

新一屆政府成立以后，在2016年5月9日召開的全國推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革電視電話會議上，李克強稱贊，設立行政審批局的改革經驗，可以先在地市一級推廣。他強調，深化“放管服”改革，確保改革落到實處，要鼓勵地方積極探索創(chuàng)新。目前，濱海新區(qū)審批模式在天津市其他15個區(qū)、1個縣推廣，全國有43個市（區(qū)、縣）參照新區(qū)審批模式也成立了行政審批局。

（二）中央層面開展試點

在地方探索的基礎上，為深化行政審批制度改革，提高行政審批效率，進一步激發(fā)市場和社會活力，中央也試圖重新啟動這一改革模式。經國務院領導批準，2015年4月2日，中央編辦、國務院法制辦印發(fā)《中央編辦國務院法制辦關于印發(fā)〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》，在天津及其所有區(qū)（縣），河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省市開展相對集中行政許可權試點。試點省份各選擇2～3個市、縣（市、區(qū)）或所屬國家級開發(fā)區(qū)開展改革試點。試點內容包括五個方面：一是探索相對集中行政許可權的實現(xiàn)形式，將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使或將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使。二是探索相對集中行政許可權的內容、范圍。三是探索相對集中行政許可權后行政審批部門與承擔管理職能部門的職責定位、工作機制，完善行政審批部門與同級其他部門，及上下級政府部門間的工作銜接辦法和協(xié)調配合機制。四是探索相對集中行政許可權后進一步優(yōu)化審批流程、規(guī)范審批行為，逐步實現(xiàn)行政審批程序化、標準化、科學化。五是探索相對集中行政許可權后，健全審批、管理、監(jiān)督運行機制，加強事中事后監(jiān)管，建立健全內外部監(jiān)督制約機制，明確行政復議機關和行政復議被申請人，加強廉政制度建設。

2015年9月,如皋率先成立江蘇省南通市首家縣級行政審批局。

三、設立行政審批局的有關思考

設立行政審批局是一場規(guī)模浩大的行政職權橫向配置，行政許可權的集中較之行政處罰權的集中更深地觸及行政權力條塊分割的體制，無論在理論層面、法律層面和實踐操作過程中都會引起爭論甚至質疑。這和我國的法制建設實際、行政管理體制現(xiàn)狀密切相關。

既然是行政權力的重新配置，理論上就必須首先解決什么權力、多少權力可以集中以及集中后的權力制衡機制這些問題。權力集中的原則需要有關部門進行深入細致的研究。

而在法律層面，根據《行政許可法》第二十五條規(guī)定：“相對集中行政許可權是有法可依的，可以在不修改現(xiàn)行法律、法規(guī)的情況下，通過法律規(guī)定的程序，由行政機關經法定程序調整行政許可主體，重新分配行政許可權力，重新設置行政權力運行機制?！钡@一結論受到質疑，有學者從職權法定、法律優(yōu)先、法律保留等原則出發(fā)，認為“經過國務院批準，就可以由省級政府決定變更行政機關某些職權范圍，實質上違反了憲法和組織法的規(guī)定”。

在實踐中，也存在一些不好克服的問題：

一是設立行政審批局受政府機構數額的限制。相對集中行政許可權的屬性要求其必須由行政機關來承擔。但根據新一輪政府機構改革和職能轉變的要求，新一屆政府嚴控各級政府機構限額，很多地方政府要新設行政機關，都是采取“撤一建一”的原則。地方政府機構改革剛剛結束，新設機構帶來的機構變化和調整牽一發(fā)而動全身。

二是相對集中行政許可權與計劃及后續(xù)管理權協(xié)調難度增大。行政許可權的相對集中可以有效減少行政許可，但作為行政管理的入口，行政許可權的集中改變了現(xiàn)行的審批監(jiān)管一體化的體制，其缺陷是可能導致與計劃、檢查、監(jiān)督、處罰等權力的分離和信息不對稱，不利于統(tǒng)籌管理和協(xié)調運行。簡單一例，目前很多許可證的吊銷等行政處罰都是按照“誰發(fā)證、誰處罰”的原則進行操作，是“發(fā)證權”的集中，后續(xù)的處罰權是否也應集中。

三是行政責任的劃分問題。行政許可權相對集中后，對同一事項的管理可能會產生許可、處罰、監(jiān)督檢查、行業(yè)管理等多個管理主體，一旦涉及法律糾紛，相關行政責任難以劃分。同時，行使相對集中行政許可權主體的法律地位由于缺乏相關法律法規(guī)的依據，如果出現(xiàn)行政爭議導致行政復議或行政訴訟，將使行政相對人甚至復議機關或法院無法可依。

四是統(tǒng)一的行政審批局模式與我國現(xiàn)行的條塊分割的行政管理體制之間的矛盾。首當其沖的是，行政審批局設立后縱向上溝通的問題。相對而言，基層政府綜合性強，更易于執(zhí)行集中許可、集中處罰等綜合執(zhí)法制度。省級政府層級涉及的行政許可事項比較重要、專業(yè)性更強，集中的難度大。缺乏對相對集中行政審批機構的縱向有效管理機制，在權力向上集中的行政管理體制下是不可想象的。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市編辦）

責任編輯羅文