方揚(yáng)

（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030）

濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件及規(guī)制路徑

方揚(yáng)

（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030）

目前我國行政法學(xué)界對濫用訴權(quán)的研究較少，成文法中的規(guī)定更多圍繞保障相對人訴權(quán)而進(jìn)行制度設(shè)計。在多數(shù)司法判決中，“濫訴”字眼主要出現(xiàn)在“被告辯稱”及“第三人辯稱”部分，法院在判決書中并未對“濫訴”進(jìn)行直接回應(yīng)，而是通過對案件爭點(diǎn)的裁判以達(dá)到解決行政糾紛的目的。文章基于我國濫用行政訴權(quán)案例的考量，提煉出濫用行政訴權(quán)的不同類型并建構(gòu)相應(yīng)的構(gòu)成要件，結(jié)合國內(nèi)外訴權(quán)理論，對濫用行政訴權(quán)的規(guī)制路徑進(jìn)行探討。

行政濫訴；構(gòu)成要件；規(guī)制路徑

一、問題的提出

與引起學(xué)界熱烈討論的民事訴權(quán)濫用問題相比，行政訴權(quán)的濫用未曾吸引人們的眼球，關(guān)于濫用行政訴權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)制路徑的選擇等問題的研究更是寥寥無幾。隨著陸紅霞案的出現(xiàn)，該案被視為我國法院“率先在全國對政府信息公開濫訴行為予以規(guī)制”的第一案，最高人民法院也以公報的形式予以發(fā)布。南通市港閘區(qū)人民法院以缺乏訴的利益、訴訟目的不正當(dāng)、違背誠信原則為由，認(rèn)定陸紅霞的行為構(gòu)成濫用行政訴權(quán)，裁定駁回陸紅霞的起訴并加以“舉證說明其訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)制。該案首次于裁判文書中闡明濫用行政訴權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)，并針對此類濫訴行為作出相應(yīng)規(guī)制。“濫訴”一詞最早出現(xiàn)在1993年的那玉鉛礦廠訴花甲鄉(xiāng)人民政府案的行政判決書中（（1993）行初字第8號），花甲鄉(xiāng)人民政府以其多次應(yīng)訴出庭，致使蒙受人力、財力的損失為由，認(rèn)為鉛礦廠存在濫訴行為。自此“濫用行政訴權(quán)”便成為被告或第三人常用的辯稱理由之一，如2010年的王某訴駐馬店市房產(chǎn)管理局案中（（2010）驛行初字第06號），第三人辯稱原告不具備訴訟主體，純屬無理濫訴；2011年的藍(lán)某某訴某某市人力資源和社會保障局案中（（2011）青行初字第6號），第三人辯稱原告進(jìn)行惡意濫訴，以達(dá)到拖延時間支付第三人工傷賠償金的目的；2013年的蒲岐東門外村村民委員會訴樂清市人民政府案（（2013）浙行終字第117號），被上述人辯稱：上述人明知土地征用協(xié)議所在，該廠房建設(shè)也是經(jīng)過土地征用備案批準(zhǔn)建設(shè)的，其行為完全是濫訴。

在1993年至2015年期間，存在“濫訴”字眼的裁判文書共計19份。總體來看，濫用行政訴權(quán)更多作為當(dāng)事人的抗辯，法院也并未直接回應(yīng)這些抗辯。濫用行政訴權(quán)存在兩種不同語境下的含義，即當(dāng)事人語境和法院語境。前者對于行政濫訴的界定較為寬松，如“多次提起行政訴訟”、“不具有訴的利益”、“以行政訴訟實(shí)行其他目的”、“違反誠信原則”等皆可構(gòu)成濫用行政訴權(quán)。后者對于行政濫訴的界定則較為謹(jǐn)慎，法院僅對齊某等訴民政局案（（2004）朝行初字第152號）、楊政權(quán)訴肥城市人民政府案（（2008）魯行終字第81號）作出回應(yīng)，且采取發(fā)表評論文章而非裁判文書的方式。而陸紅霞案中，法院一改往常謹(jǐn)慎之作風(fēng)，以濫用行政訴權(quán)為由駁回陸紅霞的起訴，并在裁定書中就濫用行政訴權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)作論證說明。兩種語境下的行政濫訴的含義不同，由此衍生出不同類型的濫用行政訴權(quán)。如何建構(gòu)濫用行政訴權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)？在《政府信息公開條例》和立案登記制的背景下，如何在保障行政相對人訴權(quán)和維護(hù)有限司法資源之間尋求平衡點(diǎn)？就上述問題而言，在目前我國行政訴訟中，既缺乏制度層面的設(shè)計，也未在理論上對濫用行政訴權(quán)進(jìn)行建構(gòu)。

二、行政濫訴概念的初步界定

行政訴權(quán)是以保護(hù)個人利益為目的的主觀訴訟，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為存在侵犯法益的情形，即可向法院提起行政訴訟。訴訟的提起只需滿足法定起訴條件即可啟動訴訟程序，因而容易引發(fā)濫用行政訴權(quán)的現(xiàn)象。我國學(xué)界關(guān)于該領(lǐng)域的研究尚未成熟，目前濫用行政訴權(quán)并非法律上的概念，還包括道德評價的意味。當(dāng)事人語境下有關(guān)濫訴的表述能否作為研究對象值得考慮。結(jié)合當(dāng)事人和法官語境下的表述，以此作我國濫用行政訴權(quán)“正本清源”之基礎(chǔ)。從域外實(shí)踐看，濫用行政訴權(quán)并非僅限于訴訟資格方面，還包括訴訟目的及誠信原則等。因此在建構(gòu)我國濫用行政訴權(quán)時，需要借鑒域外經(jīng)驗(yàn)、民事訴權(quán)和典型案例。

（一）兩大法系對濫用訴權(quán)的共同界定

大陸法系通過行政訴訟起訴資格界定濫訴標(biāo)準(zhǔn)。起訴資格是指當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)等公共機(jī)構(gòu)的決定提出反對的資格而言，其設(shè)立目的在于防止起訴人濫用訴權(quán)，在保障個人權(quán)利和維護(hù)有限司法資源之間尋求最佳的結(jié)合點(diǎn)。在法國的越權(quán)之訴和完全管轄權(quán)之訴中，申訴人必須具備當(dāng)事人資格，否則無法進(jìn)入行政訴訟程序［1］。德國對原告資格的認(rèn)定主要通過訴之合法要件：一項(xiàng)權(quán)利；原告的主觀權(quán)利；足夠說服力的侵害事實(shí)［2］。與法、德兩國不同，日本通過對訴的利益的判斷來界定濫用訴權(quán)問題，訴的利益是訴權(quán)的要件［3］。

英美法系通過過濾機(jī)制界定濫用訴權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。過濾機(jī)制是指法院只能使用許可所提供的機(jī)制，排除那些完全沒有任何道理或好事之徒提出的無關(guān)緊要的申請。這一機(jī)制與大陸法系國家對于行政起訴資格的界定存在相似之處，英國對起訴資格問題不進(jìn)行嚴(yán)格審查，判斷起訴資格的方法為對案件是非的預(yù)先判斷［4］。過濾機(jī)制的作用在于發(fā)揮有限的司法資源，將部分司法申請?zhí)蕹龇ㄔ旱膶徖沓绦颉Ｅc英國相似，美國司法審查的重要內(nèi)容為對受理?xiàng)l件的審查，在涉及原告資格方面，大體經(jīng)歷合法利益標(biāo)準(zhǔn)、利益損害條件、因果關(guān)系條件三個階段［5］。

兩大法系對于濫用訴權(quán)行為的界定均基于審查原告起訴資格，但是對于濫用行政訴訟的界定僅限于是否滿足原告起訴資格方面。對于“多次提起行政訴訟”、“以行政訴訟實(shí)現(xiàn)其他目的”、“違反誠信原則”等濫用行政訴訟行為，兩大法系均未予以界定及規(guī)制。“行政訴訟所采取的起訴事項(xiàng)概括主義與訴的利益的放寬，使抗告訴訟正在變成國民較為容易利用的訴訟方式，結(jié)果這不僅使大量案件作為行政案件成為法院審理的對象，也使具有多種多樣內(nèi)容的訴訟走進(jìn)了法院的大門”［6］。

（二）我國行政訴權(quán)之界定

目前，我國雖未對濫用行政訴權(quán)行為作深入探討，但是在行政訴權(quán)的界定上已有相關(guān)研究。有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟法學(xué)上的“訴訟權(quán)能”或“訴權(quán)”是指在具體行政訴訟案件中適的原告能夠有效實(shí)施的訴訟權(quán)能，這種權(quán)能就是我們通常所說的原告資格［7］。這一觀點(diǎn)將行政訴權(quán)等同于原告資格，換言之，只要不符合原告資格即意味著需要承擔(dān)濫訴之風(fēng)險。有學(xué)者認(rèn)為訴權(quán)是當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)訴的基本手段，但與起訴權(quán)存在區(qū)別，訴權(quán)包括起訴權(quán)在內(nèi)的其他訴權(quán)［8］。判斷原告是否具有原告資格的基本條件為起訴人與被訴行政行為之間是否具有“法律上的利害關(guān)系”，但是我國現(xiàn)行法律并未對其作出明確界定。還有學(xué)者認(rèn)為，訴訟法層面上的行政訴權(quán)包括四個方面的要素：客體、主體、程序、目的［9］。因此，在實(shí)務(wù)中更多通過法院的自由裁量權(quán)予以應(yīng)對。行政訴訟作為主觀之訴，在立案登記制改革的背景下，由于法院對原告資格的審查為形式審查，不排除公民為了實(shí)現(xiàn)其他目的而將行政訴訟作為“施壓手段”的可能。

行政訴權(quán)、民事訴權(quán)均為司法救濟(jì)權(quán)。雖然行政法上的訴權(quán)與一般意義上的訴權(quán)的制度產(chǎn)生的背景、機(jī)理千差萬別，但是把握行政訴權(quán)的含義不得不從一般意義上的訴權(quán)開始，尤其需要借鑒民事訴權(quán)的理論。傳統(tǒng)的民事訴權(quán)理論，訴的利益是判斷當(dāng)事人是否具有原告資格的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，在具體案件中，只有被告所實(shí)施的行為與原告存在直接利害關(guān)系，提起訴訟的原告才能被稱為正當(dāng)當(dāng)事人。當(dāng)事人適格的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)包括民事權(quán)利義務(wù)主體、法律上的利害關(guān)系、正當(dāng)當(dāng)事人可自我歸責(zé)。隨著“當(dāng)事人適格擴(kuò)張”、“社會權(quán)”、“訴權(quán)擴(kuò)張”等理論的發(fā)展，民事濫訴之虞主要在于為公益訴訟領(lǐng)域，這與由政府信息公開引起的行政濫訴案件存在明顯不同。

與民事訴權(quán)不同，行政訴權(quán)具有自身特征：首先，行政訴權(quán)針對的對象是國家權(quán)力，民事訴權(quán)針對的對象是特定個人的私人利益；其次，行政訴權(quán)本質(zhì)上屬于公益訴權(quán)，在行使這一權(quán)力時，體現(xiàn)的是對公共利益的維護(hù)?！肮P(guān)系雖然也對相對人的權(quán)利和義務(wù)發(fā)生影響，但公法關(guān)系的目的不在于保護(hù)個別公民起訴的權(quán)利，而在于促進(jìn)公共利益”［10］。最后，行政訴權(quán)的地位具有恒定性，訴權(quán)主體只屬于公民、法人或者其他組織，行政訴訟原被告訴訟地位的衡定性不因行政機(jī)關(guān)行使訴權(quán)而改變。在界定濫用行政訴權(quán)時，需要考慮到行政訴權(quán)自身的特殊性，在維護(hù)有限的公共資源與防止行政機(jī)關(guān)以濫訴逃避責(zé)任之間尋求平衡點(diǎn)。

（三）典型案例的啟示

在建構(gòu)我國濫用行政訴權(quán)時，典型案例的作用不可忽視。如何界定濫用行政訴權(quán)以及運(yùn)用何種規(guī)制方式？我國法院在不同案例中持有不同態(tài)度，這些態(tài)度甚至是截然相反的。如趙正軍訴物價局政府信息免于公開案：2008年9月21日，鄭州市物價局在新聞媒體上發(fā)布關(guān)于集中供熱調(diào)整聽證會的公告。同年9月24日，趙正軍因供暖價格調(diào)整申請鄭州市物價局公開鄭州市熱力總公司近三年的經(jīng)營狀況、財物決算報表等。鄭州市物價局因公開內(nèi)容涉及商業(yè)秘密，作出免于公開告知書并送達(dá)給申請人。趙正軍不服，向鄭州市中原區(qū)人民法院提起行政訴訟［11］。本案涉及趙正軍是否具備行政訴訟的原告資格的認(rèn)定，鄭州市物價局因趙正軍向其提出信息公開申請而作出免于公開告知書的具體行政行為，因此趙正軍與其存在法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟的原告資格。由此可見，本案中趙正軍是否構(gòu)成濫用行政訴權(quán)的關(guān)鍵在于是否具有法律上的利害關(guān)系。在認(rèn)定法律上的利害關(guān)系時，法院并未審查趙正軍是否存在濫用獲取政府信息權(quán)的問題。

對于陸紅霞訴南通市發(fā)改委案，法院的態(tài)度則截然不同。2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請公開“長平路西延綠化工程的立項(xiàng)批文”。同年11月28日，南通市發(fā)改委作出通發(fā)改信復(fù)［2013］14號《政府信息公開申請答復(fù)書》并提供了通發(fā)改投資［2010］67號《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復(fù)》。2015年2月27日，南通市港閘區(qū)人民法院作出行政裁定，認(rèn)定陸紅霞濫用獲取政府信息權(quán)、濫用訴權(quán)，決定對原告陸紅霞的起訴不作實(shí)體審理。陸紅霞不服，向南通市中級人民法院提起上訴。2015年7月6日，南通市中級人民法院作出裁定，駁回陸紅霞的上訴，維持原裁定。與趙正軍訴物價局政府信息免于公開案相比，本案除認(rèn)定原告陸紅霞是否符合起訴資格外，還對其提起訴訟的目的、誠實(shí)信用原則等作論證說明，特別是涉及訴訟目的方面，結(jié)合濫用獲取政府信息權(quán)，對原告濫用行政訴權(quán)進(jìn)行界定。

通過比較趙正軍案與陸紅霞案，可以發(fā)現(xiàn)我國在認(rèn)定濫用行政訴權(quán)方面均涉及原告的行政起訴資格，這也是界定濫用行政訴權(quán)的要件之一。同樣存在多次提起行政復(fù)議和行政訴訟的情況，法院在陸紅霞案中對其提起行政訴訟的目的作論證說明，并將其濫用獲取政府信息權(quán)、多次提起行政訴訟的“前科”引入濫用行政訴權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)?！百x予公民的訴權(quán)并不是毫無限制，只是由于它關(guān)涉到公民基本自由，應(yīng)對其進(jìn)行相對有限的限制”［12］。上述兩個典型案例的啟示在于提供建構(gòu)濫用行政訴權(quán)的框架：除訴訟資格外，仍存在諸如訴訟目的不正當(dāng)、違背誠信原則等構(gòu)成濫用行政訴權(quán)之空間。

三、濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件

通過對濫用行政訴權(quán)的初步界定，不具備訴訟資格（訴的利益）僅為濫用行政訴權(quán)的要件之一，將其置于訴訟資格認(rèn)定的框架下能規(guī)制部分濫訴行為。但是訴訟資格作為過濾機(jī)制，無法規(guī)制具備訴訟資格而懷有不正當(dāng)之訴訟目的、違背誠信原則的行政濫訴。因此，可以將濫用行政訴權(quán)定義為：公民、法人或者其他組織不具備原告資格，缺乏法律上的利益或者基于其他非法目的、違背誠實(shí)信用原則，多次提起行政訴訟的行為。我國對濫用行政訴權(quán)的界定是一個動態(tài)、發(fā)展的過程，從單純認(rèn)為“多次提起行政訴訟即構(gòu)成行政濫訴”，再到“缺乏訴的利益、不符合原告資格”，以至“以行政訴訟實(shí)現(xiàn)非法目的”、“違背誠實(shí)信用原則”。其形式上為當(dāng)事人視野向法官視野之轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上為行政濫訴認(rèn)知之完善。區(qū)分不同語境下的行政濫訴，并非是一種隨意、主觀的臆想，而是基于我國司法實(shí)踐的歸納總結(jié)，其目的在于提煉濫訴行政訴權(quán)的構(gòu)成要件，實(shí)現(xiàn)公民訴權(quán)與司法資源的良性互動。有鑒于此，筆者將搜集到的有關(guān)濫用行政訴權(quán)的案例作了整理（見表1），其中“法官評析”是指主審法官在評論性文章中的觀點(diǎn)，“法院認(rèn)為”是指法院裁判文書中的內(nèi)容；“未回應(yīng)”是指法院的裁判文書中并未回應(yīng)濫訴辯稱；“間接回應(yīng)”是指法院通過認(rèn)定案件事實(shí)回應(yīng)濫訴辯稱，但并未在裁判文書中直接提到“濫訴”；“直接回應(yīng)”是指法院在裁判文書中就濫訴界定、規(guī)制路徑等作出論證說明。

表1　1993—2015我國行政濫訴裁判文書整理

（一）構(gòu)成要件之一：多次提起訴訟

單純的多次起訴行為，并不能當(dāng)然認(rèn)定為濫用行政訴權(quán)。但是起訴次數(shù)這一“表象”可以作為判斷濫用行政訴權(quán)的要件之一，那玉鉛礦廠訴花甲鄉(xiāng)人民政府案（（1993）行初字第8號）、楊政權(quán)訴肥城市人民政府案（（2008）魯行終字第81號）、陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號）等均出現(xiàn)“多次提起訴訟”的表述。其中那玉鉛礦廠案中的“多次訴訟”是當(dāng)事人語境下的行政濫訴；楊政權(quán)案、陸紅霞案中的“多次訴訟”則是法官語境下的行政濫訴，值得注意的是不同語境下“濫訴”的含義不同。當(dāng)事人認(rèn)為只需滿足“多次提起訴訟、造成人力物力損失”的條件即可構(gòu)成濫用行政訴權(quán)，法院在其基礎(chǔ)上還提起對行政訴訟目的進(jìn)行考量。單純的“多次訴訟”原因復(fù)雜多樣：當(dāng)事人錯誤提起、管轄權(quán)爭議、和解撤訴等程序性問題；為非法目的起訴、違背誠實(shí)信用原則等“惡訴”、“濫訴”、“纏訴”等。但是提起訴訟的次數(shù)可作為判斷濫用行政訴權(quán)的外在標(biāo)志之一，其與訴訟目的不正當(dāng)、違背誠實(shí)信用等類型的行政濫訴存在密切聯(lián)系。

（二）構(gòu)成要件之二：缺乏原告資格

根據(jù)我國學(xué)界關(guān)于行政訴權(quán)的研究，缺乏行政訴訟的原告資格屬于真正意義上的濫用行政訴權(quán)。如王某訴駐馬店市房產(chǎn)管理局案（（2010）驛行初字第06號），第三人辯稱原告缺乏起訴資格，其行為純屬無理濫訴。除認(rèn)知因素導(dǎo)致錯誤訴訟外，明知自身不具備原告資格仍不斷提起行政訴訟的行為屬于濫用行政訴權(quán)。訴的利益是判斷原告資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，如陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號），法院認(rèn)定原告陸紅霞缺乏訴的利益，故構(gòu)成行政濫訴。對于前者，法院并未對第三人的訴稱予以回應(yīng)。對于后者，法院認(rèn)為陸紅霞由于濫用獲取政府信息權(quán)，客觀上不具有值得保護(hù)的合法、現(xiàn)實(shí)的利益。這類案件與訴訟目的不正當(dāng)緊密關(guān)聯(lián)，“某些當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)有抵觸情緒，雙方一有小摩擦就要打官司。這類人員一般因其提出的不合理利益訴求或不切實(shí)際的要求未能實(shí)現(xiàn)，就不停訴訟、上訪甚至鬧訪”［13］。

（三）構(gòu)成要件之三：行政訴訟目的不正當(dāng)

“法律程序（legal process）像市場過程一樣，它的施行主要有賴于為經(jīng)濟(jì)私利所驅(qū)動的私自個人（private individual），而不是利他主義或者政府官員”［14］。在政府信息公開、立案登記制改革背景下，難免存在公民以行政訴權(quán)作為實(shí)現(xiàn)非法目的手段之風(fēng)險。在我國司法實(shí)踐中，藍(lán)某某訴某某市人力資源和社會保障局案（（2011）青行初字第6號）、王某訴王某某等婚姻行政確認(rèn)糾紛案（（2013）忠法行初字第00006號）、陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號）等均涉及“行政訴訟目的”之界定，具體包括以訴訟拖延時間、掩蓋非法目的、獲取拆遷利益最大化等。從域外經(jīng)驗(yàn)看，法國將拖延訴訟認(rèn)定為濫訴行為。根據(jù)法國新民訴法第32-1條規(guī)定：以拖延訴訟的方式，或者以濫訴方式進(jìn)行訴訟的，得科處3000歐元的民事罰款，且不影響可能對其請求的損害賠償［15］。行政訴訟的目的在于保障公民的合法權(quán)益、為政府行為提供正當(dāng)性支持、解決行政糾紛。任何背離這一宗旨的行為，均為濫用行政訴權(quán)之表現(xiàn)。在陸紅霞案中，法院依職權(quán)查明陸紅霞不斷向政府及相關(guān)部門申請信息公開，認(rèn)定其目的在于向有關(guān)部門施加壓力，以實(shí)現(xiàn)拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化。

（四）構(gòu)成要件之四：違背誠實(shí)信用原則

“任何人均不得以其卑劣的行為獲得法院對其主張的支持”［16］。違背誠實(shí)信用原則的訴訟行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為濫用行政訴權(quán)。在我國司法實(shí)踐中，違背誠實(shí)信用原則表現(xiàn)方式復(fù)雜多樣，其中又可分為三類：第一，無事實(shí)證據(jù)：如馬站國、馬召訴城建局案（（2011）宜行初字第2號）、黃有祥等訴武鳴縣人民政府案（（2014）南市行一終字第4號）；第二，明知相關(guān)事實(shí)：如馬站國、馬召訴城鄉(xiāng)規(guī)劃局案（（2011）宜行初字第3號）、蒲岐東門外村村民委員會訴樂清市人民政府案（（2013）浙行終字第117號）、孫文忠等訴房管局案（（2015）浙杭行終字第201號）；第三，未履行承諾：如崔金鵬訴駐馬店市房管中心案（（2012）遂行初字第03號）、余國忠等訴龍川縣城建局案（（2014）河中法行終字第4號）。法院對于上述案件中行政濫訴的規(guī)制更多通過對案件事實(shí)、管轄范圍等的認(rèn)定，間接回應(yīng)被告、被上述人或第三人所提出的濫訴辯稱。從域外經(jīng)驗(yàn)看，違背誠實(shí)信用原則的訴訟行為屬于典型的濫用訴權(quán)行為。英國將“通過捏造事實(shí)并借助法律程序的運(yùn)作以達(dá)到損害他人的目的”［17］視為濫用法律程序，并將承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。法國將訴訟參加人違背誠實(shí)信用原則、為拖延訴訟進(jìn)程而采取各種方法的行為認(rèn)定為違法行為，同時這類行為屬于需要規(guī)制的濫訴行為之一［18］。

四、規(guī)制路徑的選擇

在對濫用行政訴權(quán)進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，我們可以得出濫用行政訴權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)：第一，是否具備原告資格；第二，行政訴訟目的是否正當(dāng)；第三，是否違背誠實(shí)信用原則。關(guān)于單純多次提起行政訴訟的行為，不宜簡單地認(rèn)定為濫用行政訴權(quán)。提起行政訴訟的目的與誠實(shí)信用原則存在交叉重合，歪曲行政訴訟目的多數(shù)表現(xiàn)為對誠實(shí)信用原則的違背。由于違背誠實(shí)信用原則的表現(xiàn)方式復(fù)雜多樣，故并不能將兩者簡單等同起來。

（一）關(guān)于多次提起行政訴訟：立案登記制下的司法審查

為了應(yīng)對“起訴難、立案難”問題，我國于2014年修訂《行政訴訟法》，改立案審查制為立案登記制。根據(jù)新《行政訴訟法》第51條規(guī)定：人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。關(guān)于起訴條件，新《行政訴訟法》第25條、第49條對利害關(guān)系、明確被告、訴訟請求、事實(shí)根據(jù)、受案范圍及管轄法院作出規(guī)定。當(dāng)事人多次提起行政訴訟的理由復(fù)雜多樣，可由管轄法院、受案范圍等程序性問題引起，也可由不正當(dāng)?shù)脑V訟目的、違背誠實(shí)信用原則的“纏訴”、“濫訴”所導(dǎo)致。立案登記制的設(shè)立，其目的在于保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。單純地多次提起行政訴訟，并不意味著構(gòu)成濫用行政訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)對這類行為作出區(qū)分。

當(dāng)事人由于缺乏訴訟經(jīng)驗(yàn)，對證據(jù)形式、受案范圍、管轄法院等無準(zhǔn)確認(rèn)識從而多次提起訴訟。法院應(yīng)當(dāng)在立案登記階段對其作出說明，根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第1條規(guī)定，“起訴內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限?！睂τ谠V訟目的不正當(dāng)、違背誠信原則的訴訟行為，法院應(yīng)當(dāng)在立案階段和審判階段作出相應(yīng)規(guī)制。有學(xué)者認(rèn)為新《行政訴訟法》規(guī)定的“立案登記制”實(shí)為“準(zhǔn)立案登記制”，與英、美、德等域外立案登記制中僅作形式審查相比，我國法院還對當(dāng)事人能力、管轄法院等實(shí)體訴訟要件進(jìn)行審查，這與立案登記制的精神相悖［19］。但是我國法院在立案階段對濫用行政訴權(quán)的規(guī)制難免涉及實(shí)質(zhì)審查，為了維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)與司法資源之平衡，對于多次提起行政訴訟的行為，需要堅(jiān)持以形式審查為主、實(shí)質(zhì)審查為輔的原則。

（二）關(guān)于原告資格的認(rèn)定：訴之利益的司法審查

濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件之一為不具備原告資格，訴權(quán)理論中原告設(shè)置的主要目的在于防止行政訴訟起訴人濫用訴權(quán)。規(guī)制這類濫訴行為需要解決兩個方面的問題：即規(guī)制介入階段的選擇和規(guī)制方式的選擇。就規(guī)制介入階段而言，可分為立案階段與審判階段。結(jié)合新《行政訴訟法》第25條、第46條、第51條之規(guī)定，若公民、法人或者其他組織不具備原告資格，則不符合法定起訴條件，法院應(yīng)當(dāng)作出不予立案的裁定。由此觀之，我國法院對濫用行政訴權(quán)的規(guī)制在立案階段便已介入，這與英、美、德等域外立案登記制存在不同。判斷原告資格的關(guān)鍵在于原告與行政行為是否具有利害關(guān)系。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第13條規(guī)定，我國關(guān)于利害關(guān)系的認(rèn)定可分為四類：被訴具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)；與被訴的行政復(fù)議決定有法律上的利害關(guān)系或被追加為第三人；要求依法追加加害人法律責(zé)任；與撤銷或變更具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。在界定濫用行政訴權(quán)時，應(yīng)當(dāng)對“法律上的利害關(guān)系”作適當(dāng)擴(kuò)張。

現(xiàn)行法律有關(guān)原告資格的規(guī)定，可作為構(gòu)建規(guī)制濫訴的過濾機(jī)制之基礎(chǔ)。以英國為例，在準(zhǔn)許階段進(jìn)行司法審查，目前也構(gòu)成英國司法審查程序的一部分，其目的不在于判斷案件的實(shí)體問題，而主要在于避免法院在管轄權(quán)問題上浪費(fèi)時間。過濾機(jī)制的設(shè)立應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻脑S可，排除對象為不具有原告資格的訴訟行為，因而不會造成退化為立案審查制的后果。就規(guī)制方式而言，早期法院往往不予回應(yīng)或者間接回應(yīng)，如王某訴駐馬店市房管局（（2010）驛行初字第06號）。而陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號），法院則采取直接回應(yīng)的規(guī)制方式，具體表現(xiàn)為“嚴(yán)格審查、舉證責(zé)任”。在《政府信息條例》實(shí)施的背景下，“井噴式”的申請政府信息公開導(dǎo)致濫用行政訴權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。在陸紅霞案之前，法院針對此類案件以駁回訴訟請求為主，部分判決撤銷重做。駁回訴訟請求的理由包括缺乏事實(shí)和法律依據(jù)、非生產(chǎn)、生活和科研需要；撤銷的理由包括主體錯誤、程序違法或存在瑕疵等。陸紅霞案存在法院為政府“站臺”的意味，但是以駁回訴訟請求和撤銷重做仍可作為審判階段適當(dāng)?shù)囊?guī)制方式。

（三）關(guān)于行政訴訟目的：侵權(quán)責(zé)任理論的引入

在對濫用行政訴權(quán)作提煉時，提到訴訟目的不正當(dāng)與違背誠信原則在司法實(shí)踐中存在交叉重合的情況。針對上述兩類行政濫訴行為，我國法院可從域外實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)。以拖延訴訟為例，如我國藍(lán)某某訴某某市人力資源和社會保障局案（（2011）青行初字第6號），第三人訴稱原告將行政訴訟作為拖延時間的手段，以達(dá)到延遲支付第三人工傷賠償金的目的。再如王某訴王某某等婚姻行政確認(rèn)糾紛案（（2013）忠法行初字第00006號），被告辯稱原告以行政訴訟作為拖延手段，企圖否認(rèn)其父與第三人的婚姻關(guān)系。我國法院對上述拖延訴訟的辯稱并未予以直接回應(yīng)，更不論對其采取規(guī)制方式。在法國，拖延訴訟或者濫用訴權(quán)被視為侵權(quán)行為，法國新民事訴訟法第32-1條、第118條、第123條等條款均對這類行為作出規(guī)制，對意圖拖延訴訟以實(shí)現(xiàn)非法目的的行為，法院可科處最高額3000歐元的罰款，且不影響對其判處損害賠償［20］。在英國，如果當(dāng)事人捏造事實(shí)并通過法律程序達(dá)到損害他人的目的，那么其將承擔(dān)濫用法律程序的侵權(quán)責(zé)任。英國法將濫用法律程序視為侵權(quán)責(zé)任，可分為惡意控告和其他方式，前者的構(gòu)成要件十分嚴(yán)格，后者的表現(xiàn)方式復(fù)制多樣。提起惡意控告之訴必須證明被告控告無合理或可能的根據(jù)、具有主觀惡意、造成原告損害等，且多指刑事訴訟程序方面。在濫用民事訴訟程序方面，如錯誤提起訴訟程序、以訴訟達(dá)成其他目的等，并不能以惡意控告之訴進(jìn)行救濟(jì)。

針對上述行政濫訴行為，可考慮引入侵權(quán)責(zé)任理論。“社會本位之下，權(quán)利兼具追逐個人私利（私益性）與維護(hù)社會公益（公益性）的兩面性。權(quán)利必須從法律所認(rèn)定之旨趣而行使，若權(quán)利人反于其旨趣而為或不為，則可構(gòu)成不法行為”［21］。從宏觀侵權(quán)法的角度看，濫用訴權(quán)應(yīng)受到民法中禁止權(quán)利濫用原則之約束。英國對除惡意控告外的濫用訴訟程序行為并無強(qiáng)力規(guī)制之措施，而錯誤起訴或者訴訟目的不正當(dāng)在審判階段如無合理根據(jù)，自會承擔(dān)敗訴之結(jié)果。法國對濫用訴訟權(quán)利的規(guī)制主要在民商事領(lǐng)域，只有在構(gòu)成惡意或者等同于欺詐的嚴(yán)重過錯時才能認(rèn)定為“濫訴行為”，并對“應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)的輕率行為”作出規(guī)制。法國法以過錯作為濫用訴權(quán)的主觀構(gòu)成要件，當(dāng)事人對其權(quán)利不準(zhǔn)確并不構(gòu)成過錯。在借鑒侵權(quán)責(zé)任之前，需要明確我國《侵權(quán)責(zé)任法》的調(diào)整對象。《侵權(quán)責(zé)任法》第1條規(guī)定，本法目的在于保護(hù)民事主體的合法權(quán)益，明確侵權(quán)責(zé)任，預(yù)防并制裁侵權(quán)行為。與民事訴訟不同，行政訴訟的對象為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，當(dāng)事人通過行政濫訴侵害公權(quán)力，這一行為能否通過侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行規(guī)制值得考慮。域外實(shí)踐將濫用訴權(quán)視為侵權(quán)行為，行政訴權(quán)作為司法救濟(jì)權(quán)利的組成部分，存在引入侵權(quán)責(zé)任的空間。

五、結(jié)　語

對濫用行政訴權(quán)作出區(qū)分，并非是一種主觀臆想，而是在考量我國1993-2015年期間行政濫訴案例的基礎(chǔ)上就如何界定濫用行政訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)提出的一種提煉和建構(gòu)。由于我國學(xué)界并未對濫用行政訴權(quán)做深入研究，因此在作提煉時需要借鑒域外經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥撩袷略V權(quán)理論。通過對數(shù)十個案例的整理，我們可以發(fā)現(xiàn)不同視野下的行政濫訴行為，當(dāng)事人和法官的認(rèn)識是動態(tài)發(fā)展的過程。關(guān)于規(guī)制路徑的選擇，法院在陸紅霞案之前對行政濫訴并未予以回應(yīng)。陸紅霞案的意義在于法院首次對濫用行政訴權(quán)行為作出界定，并選擇相應(yīng)的規(guī)制路徑，這也為建構(gòu)我國濫用行政訴權(quán)提供了良好的契機(jī)。濫用行政訴權(quán)的表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，單純的多次訴訟行為并非絕對意義上的行政濫訴。不同模式的濫用行政訴權(quán)的規(guī)制路徑不盡相同，就“多次提起訴訟”、“不具備原告資格”而言，通過立案階段的輔助性的實(shí)質(zhì)審查及審判階段對案件事實(shí)的認(rèn)定即可實(shí)現(xiàn)規(guī)制；就“訴訟目的不正當(dāng)”、“違背誠實(shí)信用原則”而言，可考慮侵權(quán)責(zé)任理論及科處罰款之引入，從而實(shí)現(xiàn)公民訴權(quán)與司法資源之平衡。

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The Elements and Regulations for Abuse of Administrative Litigation

FANG Yang
（Koguan Law School，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

At present，the research of abuse of administrative litigation is scanty in China，while the provisions of statutory law focus on protecting the administrative litigation.In a substantial majority of decisions，“abuse of litigation”mainly appears in argument，but the courts do not react directly.This thesis refines the elements of“abuse of litigation”and criteria for judgment based on cases in China.Combining theoretical studies home and abroad，the thesis also explores the regulations for“abuse of litigation”.

abuse of administrative litigation；elements；regulation

D035-0

A

1674-8638（2016）05-0091-07

2016-04-13

方揚(yáng)（1992-），男，浙江浦江人。助教，碩士，研究方向：食品安全，政府監(jiān)管。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.05.014

［責(zé)任編輯：胡亭亭］