秦國偉，劉利敏，衛(wèi)夏青

（1.安徽省林業(yè)廳，安徽 合肥 230001；2.安徽行政學(xué)院，安徽 合肥 230059；3.安徽省煤田地質(zhì)局，安徽 宿州 234000）

●三農(nóng)焦點(diǎn)

皖西北地區(qū)農(nóng)村綜合改革助推精準(zhǔn)扶貧研究——以界首市劉寨村為例

秦國偉1，劉利敏2，衛(wèi)夏青3

（1.安徽省林業(yè)廳，安徽 合肥 230001；2.安徽行政學(xué)院，安徽 合肥 230059；3.安徽省煤田地質(zhì)局，安徽 宿州 234000）

農(nóng)村綜合改革是助推精準(zhǔn)扶貧的主要引擎和抓手，如何做好它們的有機(jī)銜接，建立健全發(fā)展新機(jī)制仍是需要研究的新課題。文章在總結(jié)皖西北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了面臨的主要問題。最后，文章以界首市劉寨村為例，提出相關(guān)對(duì)策建議。

皖西北地區(qū)；農(nóng)村綜合改革；精準(zhǔn)扶貧

皖西北地區(qū)是安徽省脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，該地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)效關(guān)乎安徽省最終打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的大局。要實(shí)現(xiàn)新時(shí)期的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，需要在已有扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略［1］。本文以界首市劉寨村為例，就此進(jìn)行探討。

一、皖西北地區(qū)總體貧困概況

皖西北地區(qū)是指安徽省亳州市和阜陽市全境。它是中原農(nóng)耕文明發(fā)源地，是重要的糧食和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，是安徽省“勞務(wù)輸出”人口最多的地區(qū)，也是貧困人口主要聚集地區(qū)。

如表1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所示，全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)（下文簡稱“系統(tǒng)”）中皖西北地區(qū)的亳州市和阜陽市累計(jì)總貧困人口共約149.28萬，占全省總貧困人口的近1/3。其中，亳州市共有286個(gè)貧困村，總貧困人口約為48.87萬人。阜陽市共有516個(gè)貧困村，總貧困人口約為100.41萬人。截至2015年12月，皖西北地區(qū)兩市共有約98萬人口尚未脫貧。

通過調(diào)研分析得出該地區(qū)總體貧困情況呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是貧困人口基數(shù)大，脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重。全地區(qū)約98萬貧困人口要在2020年之前完成整體脫貧實(shí)現(xiàn)全面小康，部分縣區(qū)要在2018年之前完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。二是結(jié)構(gòu)性貧困問題突出，充分脫貧難度大。全地區(qū)匯總的貧困人口致貧原因中，因病致貧率約為42%，因?yàn)?zāi)致貧率約為20%，因?qū)W致貧率約為10%，因勞動(dòng)能力弱致貧的有8%，其他原因致貧的有20%。貧困人口平均年齡偏大。三是生產(chǎn)基礎(chǔ)條件差，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，返貧幾率大。皖西北地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，貧困人口收入結(jié)構(gòu)較為單一，收入來源多為在家務(wù)農(nóng)、政策兜底和社會(huì)保障等方面，資金穩(wěn)定性較差。

表1　安徽省皖西北地區(qū)建檔立卡貧困人口　人

二、皖西北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問題

（一）貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別缺乏“精準(zhǔn)”鑒定機(jī)制

對(duì)扶貧對(duì)象的“精準(zhǔn)識(shí)別”是開展精準(zhǔn)扶貧工作的基礎(chǔ)。皖西北地區(qū)多數(shù)貧困村能夠按照“四議兩公開”的工作法和議事程序?qū)ω毨糁鹨贿M(jìn)行甄別和選定，但同時(shí)存在著個(gè)別貧困村缺少對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別，沒有按照要求進(jìn)行梳理評(píng)議的現(xiàn)象。有的貧困村上報(bào)的貧困戶雖然對(duì)照了“七比七看八不進(jìn)”的識(shí)別原則，也經(jīng)過了公開民主的評(píng)議程序，但是貧困信息的“精準(zhǔn)度”存在不少問題。村級(jí)“三清兩建”、“回頭看”評(píng)議中，村民們“公說公有理，婆說婆有理”、爭當(dāng)“限量版貧困戶”，難分伯仲的現(xiàn)象也不在少數(shù)。究其根本原因，還是目前針對(duì)建檔立卡貧困戶“精準(zhǔn)”鑒定機(jī)制尚未統(tǒng)一和完善，缺少翔實(shí)可信、定性與定量相結(jié)合的“精準(zhǔn)識(shí)別”標(biāo)準(zhǔn)，缺乏建檔立卡貧困戶資料歸檔的統(tǒng)一規(guī)范。

（二）扶貧財(cái)政管理缺少“精準(zhǔn)”有效統(tǒng)籌

目前，安徽省已下發(fā)了《安徽省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的實(shí)施意見》（皖扶組〔2014〕19號(hào)）［2］和《安徽省扶貧項(xiàng)目管理辦法》（試行）［3］等文件，要求省財(cái)政專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目的審批和資金使用權(quán)限下放到區(qū)縣一級(jí)，此舉是安徽省創(chuàng)新扶貧資金使用管理方式的重要舉措。在皖西北個(gè)別地區(qū)，缺少對(duì)扶貧財(cái)政管理的統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有將充分發(fā)揮資金使用效益、提高扶貧對(duì)象發(fā)展能力為目標(biāo)，有的“大而化之”地將扶貧專項(xiàng)資金分解融化到扶貧項(xiàng)目模塊中去，有的“平均主義”地將資金分?jǐn)偨o各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村，有的甚至畏首畏尾將扶貧專項(xiàng)資金安穩(wěn)地趴在賬戶上沒有進(jìn)行管理使用。如此一來，扶貧財(cái)政管理將存在很多隱患，扶貧資金使用的針對(duì)性、有效性、精準(zhǔn)性和管理的權(quán)責(zé)匹配性將大打折扣。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏“精準(zhǔn)”要素支撐

皖西北地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施條件本身較薄弱，加之留守群體的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”思想意識(shí)根深蒂固，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)度遲緩。工業(yè)面臨產(chǎn)能轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力，工業(yè)園區(qū)內(nèi)大型企業(yè)入駐不甚理想，投產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)集中度普遍不高。服務(wù)業(yè)因勞務(wù)輸出制約發(fā)展緩慢。除體制機(jī)制因素外，影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要原因是缺乏村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)經(jīng)營方式創(chuàng)新、科技的推廣與應(yīng)用和“三網(wǎng)”建設(shè)等要素的支撐。該地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作就是要將這些看似無形卻有形的支持要素逐項(xiàng)“精準(zhǔn)”地增強(qiáng)壯大起來，才能取得脫貧脫困實(shí)效。

（四）易地扶貧搬遷、生態(tài)補(bǔ)償扶貧缺乏“精準(zhǔn)”落地措施

目前，安徽省制定了《關(guān)于易地扶貧搬遷工程的實(shí)施意見》［4］和《關(guān)于生態(tài)保護(hù)脫貧工程的實(shí)施意見》（皖政辦〔2016〕5號(hào)）［5］文件，但實(shí)際落實(shí)情況不盡如人意，一是皖西北個(gè)別地區(qū)由于缺乏思想上的高度重視，沒有組織和配備專門的機(jī)構(gòu)、人員力量，準(zhǔn)備好專項(xiàng)配套資金開展此項(xiàng)工作，實(shí)際工作已滯后于人民群眾的實(shí)際脫貧需求和工作的實(shí)踐要求，處在一種迷茫的自發(fā)狀態(tài)之中，推進(jìn)緩慢或處于停頓狀態(tài)。個(gè)別縣區(qū)制定的實(shí)施措施凌亂不堪且不切合實(shí)際，缺少尊崇民意、可操作性強(qiáng)、能夠按期實(shí)現(xiàn)的“精準(zhǔn)”措施，主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不違反上級(jí)政策的前提下摸索實(shí)踐。二是個(gè)別地區(qū)存在諸多貧困戶沒有搬遷意愿，而政府又規(guī)定死了建檔立卡貧困戶必須按期進(jìn)行易地扶貧搬遷的名額數(shù)，制定的配套補(bǔ)償措施也沒有因地制宜進(jìn)行試點(diǎn)試行，不能平衡和解決好農(nóng)村人地矛盾和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的矛盾。

（五）精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)效缺少“精準(zhǔn)”考核機(jī)制

從國家層面已制定并出臺(tái)的《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》來看，有關(guān)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的考核指標(biāo)框架體系已基本建立，需要各級(jí)政府和部門制定更加“精準(zhǔn)”可行的考核機(jī)制，進(jìn)一步為精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的檢驗(yàn)提供制度保障。目前，皖西北地區(qū)缺少針對(duì)基層黨委政府扶貧開發(fā)工作階段性成效考核指標(biāo)機(jī)制，個(gè)別地區(qū)正在實(shí)行的目標(biāo)考核辦法也不盡精準(zhǔn)、全面和充分，且樣式五花八門，缺少“精準(zhǔn)”目標(biāo)考核機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

三、依托農(nóng)村綜合改革助推精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

界首市劉寨村是皖西北地區(qū)一個(gè)較典型的貧困村，在加快農(nóng)村綜合改革推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧方面不斷銳意進(jìn)取，創(chuàng)新探索，取得了較好的成效。

（一）加強(qiáng)頂層科學(xué)設(shè)計(jì)，創(chuàng)新基層“四議兩公開”工作方法，探索建立貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別信息數(shù)據(jù)庫

一是堅(jiān)持走群眾路線，著眼群眾增收致富的發(fā)展需求，實(shí)行黨員與困難戶、重點(diǎn)戶1+1、1+N結(jié)對(duì)幫扶。二是為確保貧困對(duì)象源頭精準(zhǔn)，搭建具有“說服力”、提供給力佐證的貧困信息大數(shù)據(jù)庫。采用定性與定量相結(jié)合的方法采集貧困戶申請者及其家庭成員的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、受災(zāi)情況、教育醫(yī)療情況等信息。三是加快推進(jìn)貧困村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，繼續(xù)落實(shí)好“四議兩公開”、村務(wù)聯(lián)席會(huì)等制度，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制。在有實(shí)際需要的地區(qū)，探索在村民小組或自然村開展村民自治，通過議事協(xié)商，組織群眾自覺廣泛參與扶貧開發(fā)。［6］為確保評(píng)議公平精準(zhǔn)，村兩委分片分隊(duì)分批召開精準(zhǔn)扶貧對(duì)象民主評(píng)議會(huì)，民主評(píng)議會(huì)在黨員和群眾代表的選取上，堅(jiān)持了“回避和公正”的原則，代表和被評(píng)議戶實(shí)現(xiàn)“物理絕緣”。匯總召開民主評(píng)議大會(huì)，貧困戶申請者講述家庭基本情況，全程錄音錄像，代表們討論、舉手、表決并簽字，形成檔案記錄備查。

（二）明確多部門協(xié)同規(guī)劃，成立扶貧專項(xiàng)資金管理監(jiān)督委員會(huì)

一是協(xié)調(diào)多部門制定精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃，整合產(chǎn)業(yè)扶貧資金，疊加產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目形成幫扶合力。劉寨村依托資源優(yōu)勢，通過省林業(yè)廳積極爭取并成功申報(bào)了“兩灣”國家濕地公園（試點(diǎn)），搭建“發(fā)展-脫貧-美麗鄉(xiāng)村”三位一體的國字號(hào)平臺(tái)。同時(shí)，爭取中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)項(xiàng)目資金500萬元，通過項(xiàng)目帶動(dòng)和投資拉動(dòng)，帶動(dòng)貧困戶就業(yè)約100人，積極探索生態(tài)扶貧的新模式。爭取水源涵養(yǎng)林項(xiàng)目資金50萬，整合發(fā)改委以工代賑項(xiàng)目，扶貧局產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目和一事一議項(xiàng)目共計(jì)900多萬，探索打造“水中行船、岸上有園、壩上騎車”的立體式鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。二是成立扶貧專項(xiàng)資金管理監(jiān)督委員會(huì)，引入聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，評(píng)議選舉建檔立卡貧困戶代表和社會(huì)第三方人員參與資金評(píng)估、監(jiān)管。三是善用新媒體宣傳監(jiān)管扶貧項(xiàng)目資金的募集使用。劉寨村黨總支利用村級(jí)微博和微信公眾號(hào)面向全國眾籌有機(jī)小麥的生態(tài)種植、管理和加工資金，在兩灣濕地公園核心區(qū)流轉(zhuǎn)40畝土地開啟了全國首場“農(nóng)耕文明體驗(yàn)，綠色食物共享”眾籌精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)。

（三）培育農(nóng)村要素市場，確立現(xiàn)代特色產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)化實(shí)施體系

一是聚力產(chǎn)業(yè)扶貧，土地打包流轉(zhuǎn)，培育新型經(jīng)營主體，推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系深層變革和生產(chǎn)力的全面發(fā)展。劉寨村構(gòu)建了“黨總支+合作社+貧苦戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧格局，成功申報(bào)省級(jí)林業(yè)示范社1個(gè)，建立苗木、馬鈴薯、草莓、林下經(jīng)濟(jì)、木材加工、生態(tài)小麥6大特色產(chǎn)業(yè)基地，精準(zhǔn)安置貧困戶就業(yè)崗位50個(gè)，人均月收入增加約1 300元。二是引導(dǎo)生產(chǎn)要素商品化，創(chuàng)辦合作社壯大村集體經(jīng)濟(jì)，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，增強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游扶貧。依托貧困地區(qū)自然資源、人文資源，按照宜游則游的原則，抓緊編制鄉(xiāng)村旅游扶貧發(fā)展規(guī)劃，制定相關(guān)扶持政策。以市場需求為導(dǎo)向，積極開發(fā)原生態(tài)體驗(yàn)、觀光采摘、農(nóng)家樂、垂釣休閑、養(yǎng)生度假等鄉(xiāng)村旅游特色產(chǎn)品，推進(jìn)多業(yè)態(tài)旅游融合。［7］劉寨村圍繞泉河經(jīng)濟(jì)帶、發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)的生態(tài)采摘體驗(yàn)園，成就了村級(jí)泉河羊、泉河草莓王等農(nóng)業(yè)品牌。三是創(chuàng)新多重載體，打造全方位綜合扶貧新陣地，構(gòu)建社會(huì)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧的立體式精準(zhǔn)扶貧體系。劉寨村開展了一系列主題精準(zhǔn)的、豐富多彩的、時(shí)效明顯的“科技+扶貧”、“文化+扶貧”活動(dòng)，與北大等多家高校研究智庫、社會(huì)團(tuán)體開展政策、項(xiàng)目、技術(shù)、人才等全方位的合作，建立了關(guān)愛留守老人、留守婦女、留守兒童和殘疾人的關(guān)愛體系，讓留守的人群成為“精確”關(guān)愛的對(duì)象，通過劉寨村對(duì)外的新媒體平臺(tái)，爭取社會(huì)扶貧資金物品近30萬元，最大限度地釋放扶貧綜合效應(yīng)，為推進(jìn)新時(shí)期農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)注入新動(dòng)力。

（四）突破人多地少的格局瓶頸，制定尊崇民意、可操作性強(qiáng)、統(tǒng)籌兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)移民政策

一是聚焦易地搬遷，統(tǒng)籌謀劃生態(tài)移民。推進(jìn)自然村南季灣村整村搬遷，做實(shí)調(diào)查研究尊崇群眾訴求，因地制宜、因戶施策，制定了確保每戶搬遷貧困戶都有一幢居所、一份“菜園地”和一個(gè)增收項(xiàng)目的移民政策。二是籌劃生態(tài)保護(hù)扶貧，籌措生態(tài)補(bǔ)償資金。劉寨村充分發(fā)揮兩灣國家濕地公園水面和灘涂面積較大這一生態(tài)比較優(yōu)勢，復(fù)墾土地40畝，整合兩灣濕地公園和沿泉河經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)資金向集中安置點(diǎn)傾斜，將后續(xù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧搬遷同步規(guī)劃實(shí)施，走出了一條保護(hù)綠水青山，又要金山銀山的扶貧新路徑。

（五）抓緊制定基層脫貧攻堅(jiān)“精準(zhǔn)”目標(biāo)，探索引入“第三方”開展扶貧綜合績效考核機(jī)制

一是參照國家制定的《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》內(nèi)容體系，劉寨村結(jié)合實(shí)際制定了精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的“目標(biāo)”考核辦法和責(zé)任獎(jiǎng)懲措施，由上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府部門把關(guān)指導(dǎo)。二是探索引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，由“第三方”開展綜合績效考核。委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與考核評(píng)估，按年度采取精準(zhǔn)扶貧工作專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式［8］，對(duì)“單位包村”、“干部包戶”等相關(guān)精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，數(shù)據(jù)資料匯總，最終形成綜合評(píng)價(jià)，將考核結(jié)果反饋給上級(jí)黨委政府部門，并提出相關(guān)改進(jìn)工作的意見建議。

［1］陸益龍.構(gòu)建精準(zhǔn)、綜合和可持續(xù)的農(nóng)村扶貧新戰(zhàn)略［J］.行政管理改革，2016（2）：28.

［2］安徽省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、中共安徽省委組織部.安徽省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的實(shí)施意見［Z］.2014-07-09.

［3］安徽省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.安徽省扶貧項(xiàng)目管理辦法（試行）［Z］.2015-04-19.

［4］安徽省人民政府辦公廳.關(guān)于易地扶貧搬遷工程的實(shí)施意見［Z］.2016-01-25.

［5］安徽省人民政府辦公廳.關(guān)于生態(tài)保護(hù)脫貧工程的實(shí)施意見［Z］.2016-01-25.

［6］中共中央、國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定［Z］.2015-11-29.

［7］中共安徽省委，安徽省人民政府.中共安徽省委省人民政府關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定［Z］.2015-12-08.

［8］中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法［Z］.2015-11-29.

Study of Relying on Rural Comprehensive Reforms in the Northwest of Anhui Province to Boost Targeted Measures in Poverty Alleviation—Taking the Experience of Liuzhai Village，Jieshou City as an Example

QIN Guo-wei1，LIU Li-min2，WEI Xia-qing3
（1.Anhui Forestry Bureau，Hefei 230001，China；2.Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China；3.Coal Geology Bureau of Anhui Province，Suzhou 234000，China）

Rural comprehensive reform is the main engine of promoting targeted measures in poverty alleviation，how to do a good job of organic convergence between them，and establish a new mechanism of development is also a new task.This paper analyzes the main problems on the current situation of taking targeted measures in poverty alleviation in the Northwest of Anhui province.Finally，it takes the experience of Liuzhai village in Jieshou city as an example，and puts forward some relevant countermeasures and suggestions.

Northwest of Anhui province；comprehensive reforms in rural areas；taking targeted measures in poverty alleviation

D616

A

1674-8638（2016）05-0067-04

2016-08-26

秦國偉（1986-），男，安徽亳州人。博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理；劉利敏（1973-），男，河北邢臺(tái)人。副教授，碩士，研究方向：精準(zhǔn)扶貧，鄉(xiāng)村治理；衛(wèi)夏青（1987-），女，山西介休人。碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.05.009

［責(zé)任編輯：姜玲玲］