盛芳?康維波

摘 要：社會轉(zhuǎn)型期，因拆遷引發(fā)的事件時有發(fā)生，因非正常手段拆遷引發(fā)的社會矛盾日益突出，政府信任缺失現(xiàn)象尤為明顯，政府公信力大打折扣。本文針對暴力強拆事件對政府公信力所產(chǎn)生的負面影響，著重分析政府信任缺失的原因，就提升政府公信力提出思路，為政府重塑社會信任提供理論依據(jù)。

關鍵詞：暴力拆遷；政府公信力；政府形象

基金項目：本文為山東農(nóng)業(yè)大學現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究項目“城鄉(xiāng)一體化推進的現(xiàn)實困境及對策研究（項目編號14xsk2-18）”的前期研究成果。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，征地拆件事件屢見不鮮，但由于政府對拆遷前的準備工作不足、有關單位拆遷時手段強硬、拆遷后善后工作不完善等原因，導致了“逢拆遷必流血”的結(jié)果，從而導致公眾對政府不信任，進而影響政府在公眾心目中的形象。而政府公信力不僅是政府治理社會的基本要求，也是社會穩(wěn)定與發(fā)展的前提條件，因此，基于暴力強拆事件的視角，對政府公信力缺失的原因進行分析，并就政府公信力提升問題提出思路和對策，毫無疑問，能為提升政府公信力、修復政府形象提供理論基礎。

黨的十八大報告曾對誠信建設提出了具體的要求，明確指出：要加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。顯然，政務誠信是前提、是關鍵。所謂“政府公信力”，是指政府的影響力與號召力，它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度；同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。政府公信力建設是社會主義和諧社會建設的必然要求。只有加強政府公信力建設，才能使政府行為取得人民更廣泛的信任，進而帶動整個社會的信譽建設，使整個社會充滿信任，形成良好的社會環(huán)境，充分調(diào)動廣大人民群眾建設社會主義和諧社會的熱情。

1 暴力強拆事件對政府公信力的負面影響

拆遷在很多時候是城市化進程中不可缺少的一個環(huán)節(jié)，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)揮著至關重要的作用。但是，近年來由于各方利益協(xié)調(diào)不均、拆遷手段強硬，導致拆遷時流血事件經(jīng)常發(fā)生。如2015年9月14日，山東平邑地方鎮(zhèn)政府工作人員非法拘禁外出辦事的當事女主人潘進惠，未經(jīng)拆遷戶同意，伺機進行強拆，導致男主人張紀民反抗，結(jié)果最終慘死在家中。尤為觸目驚心的是，2016年5月12日，河南鄭州惠濟區(qū)因拆遷問題發(fā)生慘案，因?qū)Σ疬w經(jīng)濟補償不滿，研究生畢業(yè)的范華培，酗酒后持刀殺害村干部等三人，隨后被警察當場擊斃。而導致悲劇的原因竟是，當?shù)赜嘘P部門僅在拆遷前進行過廣播和文告宣傳，拆遷指揮部始終未曾派人與拆遷戶進行商談，但等拆遷時日臨近，直接帶隊扒房……諸如此類的拆遷事件屢屢發(fā)生，大多都是以當事人流血而告終。顯然，拆遷所引發(fā)的一系列社會問題，不僅嚴重威脅了社會的安定，也極大地損害了政府的形象。

首先，強拆事件嚴重影響了和諧社會的建設。建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，是我們黨和政府始終不渝的奮斗目標，而社會主義和諧建設，是一個統(tǒng)籌全局的系統(tǒng)工程，根本離不開政府的主導作用。然而，強拆事件所引發(fā)的人民群眾對政府信任的缺失，既影響到整個社會的信譽建設，也不利于和諧社會的構(gòu)建。其次，暴力強拆事件嚴重影響了政府有關部門的形象。正如美國學者道格拉斯·互克斯勒所說，政府是一個感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總是在以自己的楷模行為教育整個民族。政府行為是一國社會群體行為的導引和垂范，其教育和影響著整個社會、整個民族。而政府一旦失信于民，公眾將對政府的管理能力產(chǎn)生嚴重的質(zhì)疑，甚至導致心理失衡，倘若如此，那么，政府的決策將無法得到有效的推行，政府在民眾心中的形象勢必受到嚴重的損害。

2 暴力強拆事件中政府信任缺失的原因分析

政府信任缺失固然會受很多因素的影響。正如美國公共行政管理學者喬治·弗雷德里克森所指出：工業(yè)化和科技的發(fā)展在促進社會進步的同時，也引發(fā)了人口膨脹、社會治安、環(huán)境惡化等諸多社會問題，政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環(huán)境，導致了政府不可治理性的增加，客觀上引發(fā)了政府的信任危機。而頻繁發(fā)生的強拆事件之所以讓政府公信力大打折扣，則主要是因為一些地方政府執(zhí)法部門自身所采用的執(zhí)法方式不科學所導致。

（一）政府自身作風建設不到位是產(chǎn)生問題的根本原因

1、官僚主義作風盛行

官僚主義作風是指脫離實際、脫離群眾、做官當老爺?shù)念I導作風。其表現(xiàn)不外乎不能深入基層和群眾，不了解實際情況，不關心群眾疾苦，遇事不負責任。官僚主義一旦盛行，不僅會破壞社會公平與正義，也極易使得民心“長城”轟然坍塌，以至于動搖執(zhí)政之基，從而產(chǎn)生政府失信于公眾的不良影響。山東平邑事件引發(fā)社會廣泛關注后，媒體報道當事人親屬稱，當?shù)卣胩岢鰲l件私了，但遭到當事人的拒絕。從中我們不難看出，基層政府在面對拆遷戶時，服務意識淡薄，居高臨下，漠視百姓訴求，事先不加溝通商量，事中徑直采取暴利手段，事后直接向死者家屬提出私了，沒有任何的法律程序和政府公文。而一旦漠視公眾的期待，公眾對政府產(chǎn)生的信任危機也就在所難免。

2、執(zhí)法者素質(zhì)與道德認知欠缺

行政道德是指國家公務員行使公共權利、管理公共事務、提供公共服務過程中所必須遵守的行為規(guī)范。行政道德是否完善，不僅影響著政府的行政效率，還直接影響著政府形象和威信。一方面，社會層面對公務人員的素質(zhì)要求在不斷提高；另一方面，執(zhí)法者隊伍構(gòu)成頗為復雜。在某些地方，一些素質(zhì)較低的執(zhí)法者公仆心不強，作風不正，執(zhí)法時不講法規(guī)、宣傳不到位，處理矛盾時方式方法簡單粗暴，缺乏對突發(fā)事件的現(xiàn)場控制和隨機應變能力，尤其是面對公眾的訴求往往不予理睬，特別是在眾多拆遷事件中，執(zhí)法者缺乏以人為本的意識，一般都是和公眾直接對壘，最終造成惡性事件。

3、行政權力缺乏有效制約

孟德斯鳩有言“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人行使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”行政權力缺乏制約是造成執(zhí)法者和公眾信任缺失的直接原因，只有把權力關在制度的籠子里，權力才不會濫用。正所謂“法令行則國治，法令弛則國亂?！毙姓嗔κ菓椃ê头少x予行政機關管理經(jīng)濟、文化、社會事務的權力，是國家權力的重要組成部分。行政權力一旦被濫用，就會出現(xiàn)執(zhí)法者在公共政策決策和執(zhí)行中假公濟私、欺上瞞下，干部任用中搞裙帶關系、權錢交易等不道德行為。山東平邑拆遷事件中，平邑縣地方鎮(zhèn)黨委副書記魏運波，為達到強制拆遷的目的，策劃指使原單位人員對拆遷戶女主人實施了2個多小時的非法拘禁，從中不難看出，正是因為基層工作人員法律意識淡漠，才影響了拆遷政策的有效執(zhí)行，也從另一個側(cè)面反映出一些基層政府工作人員權利過大，不受約束，隨意作為或胡作非為。

4、公民參與渠道不暢、公民表達落實不力

公民參與是“普通公民通過各種合法方式參與政治生活，并且影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為”，是公民通過包括咨詢、知情等方式對政府決策產(chǎn)生一定影響的過程。從公共管理的角度看，公民參與是現(xiàn)代公共管理中的一個重要環(huán)節(jié)，可以提高政府決策質(zhì)量，促進政策的執(zhí)行實施，彌補政府失靈。公民參與直接影響著公眾對政府的信任程度，心理授權理論認為：組織讓個體擁有發(fā)表意見、參與管理的機會，就可以讓個體感覺到工作有價值、有意義、有影響和自主性，進而激發(fā)個體工作內(nèi)在動機，使其對組織更加滿意。而公民表達是公民依法享有的直接或間接地通過一定渠道向政府部門反映情況、提出意見和主張利益而不受他人干涉、約束或懲罰的資格；同時也是公民向政府部門表達政治意見和對地方政府事務提出意見與建議的能力和權利，它事實上是政府對公民的一種授權。

假如在拆遷之前，政府就讓公民參與拆遷方案、賠償方案的制定，提前進行溝通，毫無疑問就可以避免政府與公眾之間出現(xiàn)信息不對稱的現(xiàn)象，使公眾了解政府的決策和行為。縱觀眾多拆遷事件，有不少是因為政府事先與公眾溝通不及時、不順暢，或者是根本就沒有進行溝通，因而使公眾難以判斷政府的政策到底是否公正，也難以判斷出基層工作人員到底是在為人民服務，還是在謀取私利。而一旦公眾不了解政策，甚至在在拆遷過程中產(chǎn)生分歧或誤解，執(zhí)法者與公眾發(fā)生沖突，乃至引發(fā)悲劇，也就在所難免。

（二）社會客觀環(huán)境變化也是導致政府信任缺失的重要因素

1、“單位制”的瓦解降低了公眾對政府的依賴度

在90年代之后，中國城市的典型單位體制逐漸開始走向消解，大批“單位人”變成了“社會人”，因此社會出現(xiàn)了原子化動向。 這里的“原子化”是指在單位制度變遷過程中社會聯(lián)結(jié)狀態(tài)發(fā)生變化的過程。在社會轉(zhuǎn)型進程中，人們由原來的有“單位”變?yōu)椤盁o單位”，自由性變強，有獨立發(fā)展的能力，但隨之而來的則是個人力量的弱化。

社會原子化現(xiàn)象其實表現(xiàn)在三個方面：一是人際關系疏離化導致社會紐帶松弛，初級社會群體開始走向衰落，人們的社會聯(lián)系走向弱化，且變得越來越簡單，并且?guī)в袕娏业墓剩欢莻€人與公共世界的疏離。走向原子化的社會恰恰是破壞了國家與個人之間的社會初級群體的聯(lián)結(jié)，使個人直接面對國家，導致社會內(nèi)部松散，組織能力變差，在表達利益訴求、維護個人利益時，往往以原子化的個人去面對政府和社會。其危險性就在于，弱勢群體的利益訴求根本無法上達，而政府的惠民政策也失去了下達的管道。三是規(guī)范失靈，社會道德水準下降。社會上自私自利的唯我主義盛行，導致各種社會制約因素走向消解。歷次“暴力強拆”事件中，拆遷戶以個人面對政府，往往就會采取極端暴力的辦法，其結(jié)果卻是個人利益依然無法保障，政府與公眾的矛盾會繼續(xù)加深。

2、體制性遲鈍加快了信任程度的流失

“體制性遲鈍”是指各級政府部門（尤其是指基層政府部門）在面對和處理社會矛盾和沖突時，特別是在社會矛盾的萌芽和聚集的初期，反應遲鈍，信息失真，處理失當；其表現(xiàn)就在于，基層部門在面對公眾的利益訴求時，應對緩慢、態(tài)度強硬，忽視公眾的民意表達。?究其深層次原因，則是基層政府部門沒有把“群眾的事情無小事”當做辦事的原則?！绑w制性遲鈍”不僅不能及時化解社會矛盾和沖突，反而會導致社會矛盾和沖突的擴大和爆發(fā)?；鶎诱诿鎸Σ疬w事件時，往往容易“就事辦事、就案辦案”，一是忽略了對弱勢一方當事人的體恤，二是不愿意對謠言進行充分的解釋和澄清，三是漠視公眾的訴求、維護自身的利益。群眾渴望了解事實真相、表達利益訴求以及要求秉公辦案的愿望就無法實現(xiàn)。因此，我國各級政府尤其是基層政府部門所存在的“體制性遲鈍”不容忽視，因為它使得我國社會的發(fā)展和穩(wěn)定面臨著巨大的“風險”。

3、價值觀扭曲加劇了信任缺失

十八大報告曾明確提出：社會建設中要進一步處理好各階層各群體之間的利益關系及效率與公平的關系等，顯而易見，黨對當前的社會建設提出了明確的要求和努力方向。在保障和改善民生、創(chuàng)新社會管理的同時，必須協(xié)調(diào)好社會內(nèi)部以及與外部的利益關系。特別是改革開放以來，我國告別了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，進入了現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會。原來是政治、經(jīng)濟、社會、文化高度統(tǒng)一，思想意識形態(tài)高度一致，利益及獲取渠道高度單一，從搖籃到墳墓國家全包，公民自覺意識強，重信義、守誠信的價值取向蔚然成風；而進入市場經(jīng)濟時代后，階層不斷分化，利益矛盾復雜，自我、趨利、金錢至上的價值取向愈演愈烈。社會轉(zhuǎn)型過程中，一方面，金錢和地位成為人們追逐的目標，道德誠信觀念急劇淡化。這種帶有明顯轉(zhuǎn)型期社會特點的功利取向，動搖了人的道德底線，扭曲了傳統(tǒng)的價值觀念，驅(qū)使人們無視道德廉恥，無視制度規(guī)則，見利忘義、唯利是圖。其結(jié)果必然是社會信任基礎被瓦解，信任缺失也就難以避免。另一方面，特別是公民民主法制意識的提高，對政府的社會管理能力和社會服務水平提出了更高的要求，也使得政府行政能力和決策水平與社會和公眾的價值期待產(chǎn)生了一定的差距，造成了公眾對政府的不信任。

3 提升政府公信力、重塑政府形象的思路

公眾對政府及執(zhí)法機關的信任缺失，不僅會導致降低公眾政治參與的積極性，而且影響政府機關的公信力，更甚者可能威脅到政府的合法性地位，要提升政府公信力、重塑政府形象，就要從以下幾方面入手：

第一，建設法治政府是加強政府自身建設的首要目標。要不斷完善相關法律法規(guī)，切實加強拆遷工作中的頂層制度設計，因為制度是權利的保障，只有追求公平正義的制度才能在實踐中不斷去除自身的不足，獲得公眾的支持和信任。面對基層拆遷工作中所導致的政府信任缺失，政府必須站在新的高度，重新審視政策的制定情況、落實情況，堅決做到依法行政，只有這樣，才能適應構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

第二，不斷加強政府人員自身的作風建設，提高執(zhí)法人員的行政道德素質(zhì)和執(zhí)法責任感，樹立“以人為本”的服務意識。在管理理念上，要真正實現(xiàn)由“管”字當頭向“服務為本”的轉(zhuǎn)變，強化“管理就是服務”的意識；在管理文化上，真正實現(xiàn)由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，強化“服務是公務員的天職”的責任意識。

第三，要暢通政府與民眾的溝通渠道，切實保障公民參與和公民表達的權利。公眾對政府的信任程度取決于政府對公眾期望的滿足程度。在城市化發(fā)展進程中，凡是設計拆遷問題，都要高度關注民眾意愿的表達，要拓展政府與民眾的交流渠道，在確保民眾參與策制定的過程，使民眾能夠感受到自我價值的存在，增強對政策體系的認同感，從根本上提高公眾對政府的信任程度。要認真做好拆遷工作中的丈量勘測、經(jīng)濟補償、后期安置工作，并通過賦予公眾相應的權利，讓公眾參與政策制定，及時有效地回應公眾的期待，以提升政府管理的效率和效能，增強政府的責任意識和服務意識，消除公眾對政府的不信任感，提高公民對政府的信任水平。

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作者簡介

盛芳（1991—），女，甘肅嘉峪關人，山東農(nóng)業(yè)大學文法學院行政管理專業(yè)碩士研究生。

康維波（1963—），男，山東農(nóng)業(yè)大學文法學院副教授，城市發(fā)展與管理系主任，碩士研究生導師，研究方向：城市化與政府管理創(chuàng)新，本文通訊作者。