張雪，王剛

（1.清華大學公共管理學院，北京，100084；2.華僑大學政治與公共管理學院，福建　泉州　362021）

影響公民參與項目制建設的因素研究——基于Q市“美麗鄉(xiāng)村”項目的實證檢驗

張雪1，王剛2

（1.清華大學公共管理學院，北京，100084；2.華僑大學政治與公共管理學院，福建泉州362021）

項目制中公民參與具體包括公民參與意愿與公民參與行為。影響公民參與項目制的因素一方面源于公民自身經濟理性與價值理性所帶來的“內部驅動力”，另一方面來自于項目制中的績效合法性所形成的“外部感召力”。通過實地調研Q市公民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目建設，借助多元回歸模型對其影響因素進行擬合。結果表明：經濟理性，項目績效與政府信任對公民參與有顯著影響，且呈正向關系，而價值理性卻未有顯著影響，從中折射出當下項目制建設存在的績效合法性危機，只有在擴張基礎權力以及構建政府信任的基礎上才能保證項目制合法性與有效性的統(tǒng)一。

項目制；公民參與；美麗鄉(xiāng)村；績效合法性

一、問題的提出

項目制已成為一種新的國家治理體制。［1］國家通過項目的實施與運轉，將財政資金配置到各個領域，尤其是民生工程和公共服務領域，來實現(xiàn)“項目治國”。［2］項目實施過程牽連著從中央政府，地方政府，村莊再到基層公民各個主體，官僚制內部主體作為項目的“發(fā)包方”，“打包方”與“抓包方”無疑發(fā)揮著至關重要的作用，［3］而對于作為項目制的服務對象與實際參與者的公民，他們參與項目制建設的情況如何？影響他們參與項目制建設的因素又是什么？本文將就此問題進行實證研究。

對項目制中公民角色的關注源于對項目本初意圖和實際效果之間偏差原因的思索與追問。項目制的本初意圖在于中央用分配和獎補資金的手段來調動地方政府和其他承包者的積極性。達到資金配置的“現(xiàn)代化”、“合理化”。［4］但實際上，項目制在基層卻埋下基層社會的解體與重組，鄉(xiāng)村兩級分化，債務風險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“懸浮化”等隱患。［5］［6］［7］在此背景下學者們將目光投向項目制參與的各個主體及其行為邏輯，并在公民主體上找到歸結點。

從項目設定來看，由于缺乏對公民需求的調查分析，忽視了村民作為農村公共服務的受益者和評價者的角色，［8］在官僚政績至上邏輯與公民需求導向邏輯之間的內在矛盾和困境，［9］從根本上限制公民對項目制的接受態(tài)度。在項目運行當中，農民自身的力量永遠是一種最基礎的力量。村民通過草根民主機制，決定項目制具體怎樣實施，從而實現(xiàn)對項目制的“反向控制”。同時，公民行為往往受到多重制度的影響，需要與政府進行各種互動和博弈，［10］在復雜互動關系的背后形成由政府力量、市場力量以及地方民眾組成的權力和利益網絡。［11］這個過程的特點往往是中央政府的強控制、地方政府的弱應對與民眾的無反饋的。正是由于項目設定公民需求的偏差以及運作過程公民角色的不重視，一些公共服務項目在基層無人問津，組織渙散，制約著“項目治國”的成效與限度。

從現(xiàn)有文獻分析中不難看出，學者們集中通過理論或個案方法，分析公民在項目制當中的行為邏輯，缺乏從公民參與角度對公民參與項目制問題進行實證性論證。本文將在公民自身理性與項目制的追求績效合法性影響力基礎上，結合Q市“美麗鄉(xiāng)村”項目建設的數據，對公民對項目制的態(tài)度與參與情況究竟如何、以及何種因素影響著公民參與項目制等問題進行實證檢驗。

二、理論假設

由于項目制主要集中在公共服務領域，而公民作為公共服務水平的直接享用者與體驗者，他們感知著公共服務數量、結構、層次，品質與需求的差異，評估著公共服務的效果，［12］在項目制建設中扮演著需求者，監(jiān)督者與評估者的角色。在項目制系統(tǒng)下的公民參與，受到來自公民自身“內部驅動力”以及項目制所產生的“外部感召力”的雙重影響。

（一）內部驅動力：經濟理性與價值理性

經濟理性主要指個體對利益的關注強度，它強調個體的判斷取舍的標準是經濟。［13］公民參與需要一定的時間、金錢和精力投入，［14］而當公民面對需要參與的議題時，更多的出于自利動機，傾向于參與那些對其利益有直接影響的政策議題。［15］公民往往按照利益相關性以及獲得結果和面對的成本，來斟酌自己的行動方案，安排自己的行為次序，決定自己參與的深度。［16］而村民希望有選擇性的“抓包”，選擇帶有惠及村民利益的項目進村，這也反映了公民參與項目制建設的經濟理性邏輯，并因此提出假設一，即經濟理性與公民參與項目制正相關。

韋伯（Weber）認為，價值理性是指人們對于價值問題的理性思考，并使自身的行為服務于他內在的某種對于義務、尊嚴、美、宗教、訓示、孝順，或者某一種“事”的重要性的信念。［17］對于現(xiàn)代國家而言，與公民主體地位相適應的權利意識是共同體的價值體系的核心，［18］因為公民的權利意識不僅是推動政治制度化進程的原動力，較強的權利意識還是公民有序參與的心理基礎。［19］由于村民責任感，效能感的缺乏會極大制約村民參與到項目制建設中來，無法實現(xiàn)真正的村莊自主性。［20］這體現(xiàn)了價值理性對村民參與項目制的重要作用，并由此提出假設二，即價值理性與公民參與項目制正相關。

（二）外部感召力：項目制績效合法性

從根本上說，項目制的存在離不開績效合法性的思維模式。它是將行政體制與市場體制有效結合起來從而持續(xù)產生績效的機制，同時在這種績效合法性的感召下，項目制才能遍布于社會經濟諸領域而暢行無阻。這種績效合法性的維護，一方面需要不斷地依靠超凡的業(yè)績來證示自己的力量，另一方面需要保持民眾因衷心佩服國家超凡的德才稟賦而自愿服從，也就是合法性與有效性的統(tǒng)一。［21］正因為項目制具有績效合法性的強烈意圖，也就產生了對公民參與強烈的績效認同與組織信任的感召力。

政府的績效或管理質量對公民參與信念有正影響，［22］具體到項目制而言，也就是項目如果可以按照技術理性的原始設計進入基層社會，彌補公共服務的欠缺，切實改變基層公共生活，那么必定會對公民參與項目制建設產生強大的吸引力。相反，項目的失敗則會對基層民主產生反向吞噬。［23］而西方國家日益下降的政治信任水平反映出公民對政府存有很強的非信任感，公民認為參與并不能夠產生實質性的影響，因此造成參與意愿低下。［24］如果公民對政府缺乏基本的信任，則會直接降低村莊社會資本的存量，阻礙公民進入公共生活，更排斥所謂的項目建設。根據以上分析，還可以提出假設三即項目績效與公民參與正相關；假設四，政府信任與公民參與正相關。

本文理論框架圖如圖1所示。

圖1　公民參與項目制建設理論框架圖

三、研究方法

（一）樣本與數據來源

“美麗鄉(xiāng)村”項目是國家出于彌補農村環(huán)保公共服務的不足，提升村莊環(huán)境質量所做的有益嘗試。2013年，中共中央頒布“一號文件”，正式從國家層面提出“美麗鄉(xiāng)村”的概念。［25］農業(yè)部就此發(fā)布《“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建目標體系（試行）》，［26］財政部決定采取“一事一議”的獎補方式開展美麗鄉(xiāng)村試點工作。［27］2012年Q市委、市政府召開建設“美麗鄉(xiāng)村”動員大會，出臺《Q市建設“美麗鄉(xiāng)村”五年行動計劃（2012年～2016年）》，并且每年拿出5000萬元的作為配套資金。［28］從中央到地方，建設“美麗鄉(xiāng)村”項目的序幕就此拉開。

本研究的數據源于2013年7月我們對Q市ML村、LM村和QY村三個村莊“美麗鄉(xiāng)村”項目的抽樣調查。為了解村民參與“美麗鄉(xiāng)村”真實情況，此次調查發(fā)放問卷，共計236份，收回226份，回收率為95.76%，其中有效問卷211份，有效問卷回收率約為89.41%。

在211份有效樣本中，男性60.6%，女性占39.4%；30周歲以下占28.8%，31～60周歲占50.2%，61周歲以上的占21.0%；初中文化以下程度占51.4%，高中或大專占42.6%，本科及以上的占6.0%，其中相當一部分文化程度屬中等，對問卷的理解能力較強；月收入在1000元以下的占10.5%，月收入在1001-2000元為得，占30.2%，月收入在2001-3000元的，占45.5%，月收入3000元以上的占13.8%。從性別、年齡、學歷和收入水平上來說，樣本分布比較均勻，對統(tǒng)計分析提供了較準確的樣本支持。

（二）變量操作化與描述

根據前文分析，經濟理性，價值理性，項目績效與政府信任對公民參與項目制建設均有一定影響，相關變量的操作化具體如下：

1.公民參與項目制建設

作為因變量的公民參與，意指公民與行政官員分享公共權力、參與公共政策、決策制定和政府管理的程序與行為。具體包括將公民對待公民參與的態(tài)度或意愿即公民參與信念，以及實際的參與行為即公民參與行為。本文所指公民參與項目制建設在公民參與概念的基礎上具體是包括公民參與意愿測量以及公民參與行為測量。其中將公民參與意愿設置為“如果邀請您參與有關‘美麗鄉(xiāng)村項目’的建設，您的意愿是”將答案意愿程度從低到高分別賦值1-5分。

項目制一定程度上具有“運動式治理的特點”需要高頻率高層次的公民參與。因此本文將公民參與行為操作為公民參與層次與公民參與頻率。其中就公民參與層次借鑒美國學者謝爾·阿斯汀提出的“公民參與階梯理論”，將八種公民參與層次總結為三大類型，“政府主導型參與”，“象征型參與”，“完全型參與”。［28］將其設置為“您目前參與‘美麗鄉(xiāng)村’項目建設的層次具體為？”將答案設置為“不參與”，“被動參加”“政策咨詢”，“主動參與”到“自組織參與”按照從低級到高級分別賦值1-5分。而公民參與頻率具體操作為“您參與‘美麗鄉(xiāng)村’項目建設的頻率如何？”答案頻繁程度按照從低到高分別賦值1-5分。

2.經濟理性與價值理性

經濟理性主要測量村民對經濟價值的考量，因此本文將其具體操作為“您是否愿意出錢支持‘美麗鄉(xiāng)村’建設”，將答案根據意愿程度分別賦值1-5分。而對價值理性的測量，則選取價值理性的核心概念“責任意識”作為測量重點，具體操作為“您認為進行‘美麗鄉(xiāng)村’建設是否是村民的責任與義務？”根據答案的認可程度將其分別賦值1-5分。

3．績效合法性

根據上文分析，績效合法性主要包括項目績效以及村民對政府信任兩個方面。其中項目績效主要體現(xiàn)在項目所產生的實際效果，具體到“美麗鄉(xiāng)村”項目，就是村莊環(huán)境的改善，因此將其操作為“您認為‘美麗鄉(xiāng)村’建設給村莊環(huán)境帶來的變化如何？”根據變化程度，將答案從小到大分別賦值1-5分；而對于村民對政府信任，由于村民日常接觸的村委會帶有一定的行政性質，很大程度上被村

民認為是“政府的代表”，（1）因此則將其操作為“您對村委會決策的信任情況如何？”將答案按照信任程度由低到高分別賦值1-5。本研究涉及到的所有變量操作化后的描述統(tǒng)計見表1。

（三）結果分析

1．公民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目建設分析

表1　變量描述統(tǒng)計

本文將公民參與項目建設分為意愿和行為兩部分，并對參與意愿，參與層次和參與頻率分別進行了統(tǒng)計分析，具體如表1，和圖2，圖3與圖4。

從表1可以看出公民參與意愿均值僅僅為1.97屬于較低水平，說明公民參與“美麗鄉(xiāng)村”建設的意愿不容樂觀。公民參與頻次均值達到2.41，屬于中等水平，說明“美麗鄉(xiāng)村”當中公民參與并未達到高頻率的參與。而公民參與層次均值達到2.77屬于較高水平，說明公民參與“美麗鄉(xiāng)村”建設層次較高。但總體來說公民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目建設仍然處于中等水平，并未實現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”項目理想當中的高動員狀態(tài)。

2．影響公民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目建設因素實證檢驗

本文以公民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目的“參與意愿”、“參與層次”與“參與頻率”為因變量；以“經濟理性”、“價值理性”、“項目績效”與“政府信任”為自變量，選擇“性別”、“年齡”、“受教育年限”與“月收入”作為控制變量，構建多元回歸模型，具體如表2所示。

就模型A，公民參與意愿而言，未加入自變量的模型A1并不具有顯著性，在加入自變量之后，模型A2在0.01的水平上具有統(tǒng)計顯著性，其中“村民對村委會的信任程度”與公民參與意愿強顯著相關，并且呈現(xiàn)正向關系，假設四得以驗證，說明村民對村委會信任程度越高，越有意愿參與到“美麗鄉(xiāng)村”項目制建設中來。

圖2　村民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目意愿程度

圖3　村民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目層次

圖4　村民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目頻率

表2　影響公民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目因素多元回歸結果

對于模型B，公民參與層次而言，模型B1在0.05水平上具有顯著性，其中收入水平對公民參與層次有顯著影響，并且呈正相關關系。在加入自變量之后，模型B2在0.10水平上具有顯著性，收入水平仍然具有顯著性并且呈正向關系，這說明公民收入水平越高，在“美麗鄉(xiāng)村”項目建設中的參與層次越高。在模型B2中，經濟理性，“您是否愿意出錢支持‘美麗鄉(xiāng)村’建設”與公民參與層次顯著相關且呈現(xiàn)正向關系，說明村民越傾向于經濟理性越會參與“美麗鄉(xiāng)村”建設，假設一得以驗證。同時，“美麗鄉(xiāng)村”項目績效與公民參與層次具有顯著性，且有正相關。說明“美麗鄉(xiāng)村”項目給村莊環(huán)境帶來變化越大，村民參與層次越高，假設三得以驗證。

模型C，公民參與頻率當中，模型C1在0.1的水平上具有顯著性，其中年齡對公民參與頻率顯著相關，并且有正向相關性，從而說明年齡越大，參與“美麗鄉(xiāng)村”項目建設的頻率越高。加入自變量之后，模型C2在0.05的統(tǒng)計水平上具有顯著性，此時，年齡對公民參與頻率仍舊相關，同時“村民對村委會的信任程度”與公民參與頻率顯著相關并且呈現(xiàn)正向關系，再次驗證假設四，說明村民對村委會信任程度越高，村民參與“美麗鄉(xiāng)村”項目建設頻率越高。

四、結論與討論：項目制績效合法性危機與構建

公民是項目制開展的具體接受者與實踐者，其參與情況對項目制的順利開展，“項目治國”的推行起到決定性作用。本文以Q市“美麗鄉(xiāng)村”項目建設為例，實證研究發(fā)現(xiàn)，當前公民參與項目制建設意愿水平較低，參與頻率一般，參與層次相對較高，整體處于中等參與水平。而就影響公民參與項目制因素而言，經濟理性與項目績效具體影響公民參與項目制建設的層次，并且呈正向相關關系。政府信任影響公民參與項目制建設的參與意愿與參與頻率，呈正向關系。而假設當中的價值理性并未對公民參與項目制建設起到影響，究其原因折射出公民對于項目合法性的質疑，認為參與項目建設并非自己責任義務，反映出項目制推行當中可能存在的合法性危機。經實證檢驗，影響公民參與項目建設因素如圖5所示。

圖5　影響公民參與項目制建設因素實證檢驗圖

通過影響公民參與項目制建設因素實證分析可見，源于項目制建設績效合法性所產生的“外在感召力”是關鍵性因素，公民參與意愿與參與行為頻率的低水平反映出績效合法性的危機，而價值理性在影響因素中的缺失，也折射出同樣的問題。其背后隱含著深刻的國家治理問題，項目制作為一種統(tǒng)合國家與市場的機制出現(xiàn)，目標是追求合法性與有效性的統(tǒng)一，但是在技術理性尚未成為社會主流思想的背景下，國家本身的革命精神大大減退，基于社會改造抱負的超常績效需求隨之下降。同時，社會基礎權力弱小，占人口絕大多數的群眾的知識水平權力意識尚顯匱乏，公民參與能力不足。這都極大制約著項目制運行的合法性，在合法性不足的前提下很難保證高動員的項目運動能夠產生持久的效力，保障其有效性。這也是學者們找尋項目制運行失敗的根源所在。

建構項目制績效合法性的基礎在于社會基礎權力的擴張，在于公民參與能力的提升。首先要將公民架構為項目制運行鏈條的重要節(jié)點，公民不僅是項目制服務項目的需求起點，由其決定服務的針對性與特殊性，并且是項目制過程的監(jiān)督者和服務的最終受益者，負責監(jiān)督與反饋項目服務的成果。其次要將原子化的公民組織起來，通過鄉(xiāng)村自組織等方式，實現(xiàn)村民力量向“晶體化”的轉型，發(fā)揮群策群謀的力量，才能對項目制的運行產生實質性影響。當然，政府作為追求績效合法性的主體，首先，需要遵循公共價值情懷與公共服務精神，堅持“服務的邏輯”而非“行政的邏輯”。［29］其次，政府需要將項目制建設納入制度與法律程序當中，在保證項目制技術理性基礎上，運行過程嚴格按照相應的法律程序，從而營造良好的基于“制度的信任”以及基于“過程的信任”。［30］

本文對于理論的闡述與項目制績效合法性的思考尚有很大不足，并且“美麗鄉(xiāng)村”項目只是項目制建設一個類型，不排除其他項目建設當中會出現(xiàn)不同的思考與見解。

注釋：

（1）Q市ML村XN訪談資料：在我看來，對政府的信任最直接體現(xiàn)在對村委會的信任上，也就是村委會的決策是否值得信賴。

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編輯：劉寧

D035

A

2095-7238（2016）05-0049-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.009

2016-05-10

本文為福建省2014年社科規(guī)劃基金項目（2014B195）“福建省城鎮(zhèn)化進程中環(huán)保社會組織與綠色社區(qū)建設研究”階段性成果。作者簡介：張雪（1991-），女，清華大學公共管理學院博士研究生，研究方向為社區(qū)治理、公民參與、非營利組織。