趙曉晨，陳德敏，廉　浩

(珠江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，廣州　510611)

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淺談城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
——佛山市高明西江新城規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)證研究

趙曉晨，陳德敏，廉浩

(珠江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，廣州510611)

城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。主要從城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展著手，以佛山市高明西江新城規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)為例子，制定定性或者定量的指標(biāo)，構(gòu)建城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的多層次指標(biāo)體系。為今后開展城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中指標(biāo)體系的建立及應(yīng)用提供技術(shù)依據(jù)和支撐。

城市總體規(guī)劃;環(huán)境影響評(píng)價(jià);指標(biāo)體系

1　概　括

城市總體規(guī)劃是指人民政府根據(jù)國(guó)家對(duì)城市的發(fā)展規(guī)劃，按照城市自身的自然資源環(huán)境，歷史和現(xiàn)狀特點(diǎn)，合理制定規(guī)劃近遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，確定城市發(fā)展的性質(zhì)及發(fā)展方向，安排城市用地的功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體布局，合理利用城市土地，布置城市道路和交通運(yùn)輸系統(tǒng)，選定規(guī)劃定額指標(biāo)，制定規(guī)劃實(shí)施步驟和措施[1]。城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。2003年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定規(guī)劃需開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在規(guī)劃編制階段，對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并提出預(yù)防或減緩不良環(huán)境影響措施的過(guò)程。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2003 年9 月頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》，為規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展提供了內(nèi)容、程序和方法上的指導(dǎo)[2]。為了規(guī)范和指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，從決策源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2014年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》(HJ 130-2014)，規(guī)定了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一般性原則、內(nèi)容、工作程序、方法和要求。

1.1研究的背景

對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以減少城市總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，但城市總體規(guī)劃所包含的內(nèi)容比較宏觀，并且范圍較大，同時(shí)還需要考慮到城市外環(huán)境的影響。因此，需要制定定性或者定量的指標(biāo)加以描述，從而構(gòu)成城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。該體系的建立是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心部分，同時(shí)可以保證規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效實(shí)施，可以讓公眾及時(shí)了解有關(guān)城市總體規(guī)劃環(huán)境影響有效信息，也能為管理決策者提供規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中優(yōu)先考慮的環(huán)境因素[3]。

1.2國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

1.2.1國(guó)外研究進(jìn)展

在世界環(huán)境保護(hù)歷史上，美國(guó)是第一個(gè)把環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)法律確定下來(lái)的國(guó)家。1969年美國(guó)頒布國(guó)冢環(huán)境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度[4]，同年瑞典在《環(huán)境保護(hù)法》、1974年澳大利亞在《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中亦分別效法美國(guó)，規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。后來(lái)，新西蘭、加拿大、德國(guó)、菲律賓、印度、泰國(guó)、印度尼西亞等國(guó)家也相繼在 20 世紀(jì) 70 年代建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度[5]。到了20 世紀(jì) 70 年代中期，一些歐美發(fā)達(dá)國(guó)家開始將環(huán)境影響評(píng)價(jià)擴(kuò)展到規(guī)劃層次應(yīng)用[6]。到 80 年代初期，又將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用擴(kuò)展到政策層次[7]。80年代末，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，具有戰(zhàn)略視角的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)(Strategic Environmental Assessment, SEA)便應(yīng)運(yùn)而生，并開始被各國(guó)廣泛接受[8]。

近些年中，國(guó)外許多學(xué)者對(duì) SEA 的指標(biāo)體系進(jìn)行了研究。例如，1996年RikiT, Maria RP等人對(duì) SEA評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)因子進(jìn)行了研究，并對(duì)不同地區(qū)、不同評(píng)價(jià)層次的SEA案例進(jìn)行探討[9]。2005年Felix Rauschmayer、Nathalie Risse等人，提出了在SEA評(píng)價(jià)過(guò)程中可供選擇的評(píng)價(jià)體系，解決環(huán)境問題的管理和決策框架[10]。2010年，編制單位在美國(guó)加州圣華金河縣總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)中，提出了規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)系，并對(duì)規(guī)劃中的重要問題進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并得出相關(guān)結(jié)論與提出可行性減緩措施[11]。目前已有包括美國(guó)、加拿大、荷蘭、德國(guó)、俄羅斯等 80 個(gè)國(guó)家根據(jù)國(guó)情建立了各自的 SEA 體系和工作框架，該評(píng)價(jià)涉及的領(lǐng)域包括資源開發(fā)、城市化、土地利用、農(nóng)業(yè)、交通、廢物管理等[12]。

1.2.2國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展

我國(guó)于1979年建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，與國(guó)外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展相類似，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最初也是集中于建設(shè)項(xiàng)目層次，幾乎不涉及城市規(guī)劃。1983年以后，隨著區(qū)域規(guī)劃得到重視，相關(guān)區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)才慢慢開展起來(lái)。上世紀(jì)90年代初期，我國(guó)學(xué)界開始將規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為戰(zhàn)略影響評(píng)價(jià)的切入點(diǎn)并關(guān)注其在我國(guó)規(guī)劃層面的應(yīng)用。目前，在國(guó)內(nèi)也有很多學(xué)者對(duì)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系進(jìn)行研究。例如，2006年馬銘鋒、陳帆等總結(jié)了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)方法的研究進(jìn)展及對(duì)策[13]。2008年楊媛、錢征寒提出了規(guī)劃環(huán)評(píng)工作方法的改進(jìn)意見[14]。同年，李天威、李巍從政策層面研究了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理論方法[15]。

1.3區(qū)域概況

佛山市高明西江新城位于高明區(qū)東部，地處祥富路以東，西江以西，廣明高速公路以南，怡樂路以北。規(guī)劃區(qū)南接荷城老城區(qū)，北臨富灣工業(yè)園區(qū)，西連滄江工業(yè)園區(qū)，是佛山市高明東部組團(tuán)的主要組成部分。隨著《珠三角地區(qū)改革發(fā)展綱要》的進(jìn)一步落實(shí)，“廣佛同城化”、“廣佛肇一體化”等戰(zhàn)略的加快發(fā)展，高明將迎來(lái)新一輪的發(fā)展契機(jī)。根據(jù)《佛山市高明區(qū)東部組團(tuán)總體規(guī)劃(2007-2020)》，高明區(qū)東部組團(tuán)作為佛山“2+5”組團(tuán)中的西江組團(tuán)的重要組成部分，將建設(shè)珠江三角洲中部都市圈內(nèi)的地方性中心、佛山市西江組團(tuán)的重要組成部分、高明區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)、文化、信息中心；珠江三角洲內(nèi)的新材料制造業(yè)基地、西江產(chǎn)業(yè)帶的橋頭堡、佛山市西部的服務(wù)中心。該規(guī)劃范圍為地處祥富路以東，西江以西，廣明高速公路以南，怡樂路以北。規(guī)劃面積為19.8km2。西江新城現(xiàn)狀基本呈未開發(fā)狀態(tài)，居住用地主要為秀麗花園和匯源豪庭的兩個(gè)居住小區(qū)，位于新城的西南角?；刂胁坑幸惶幑糯迓?，為阮埇村。現(xiàn)狀公共設(shè)施較少，主要包括高明區(qū)供電局荷城供電所、高明區(qū)人民法院、高明區(qū)公路局和華立醫(yī)院等。

1.4規(guī)劃方案影響分析

隨著高明區(qū)接受珠江三角洲核心經(jīng)濟(jì)區(qū)輻射的程度不斷加深，人們對(duì)居住條件、產(chǎn)業(yè)水平、生活舒適度、景觀適宜度等的要求也日益提高，加上荷城街為高明區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心與旅游組織中心的優(yōu)勢(shì)，提高住、游、娛、購(gòu)一條龍服務(wù)的接待組織能力是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。從環(huán)境保護(hù)角度看，中部的高明水廠飲用水水源保護(hù)區(qū)與商住休閑娛樂區(qū)環(huán)境敏感性較高，而將高明區(qū)定位為珠江三角洲重要的產(chǎn)業(yè)基地和物流中心，西江產(chǎn)業(yè)帶的“橋頭堡”，其沿江帶必然要發(fā)揮著承載與中轉(zhuǎn)的作用，因此必須有高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境保護(hù)措施和高水平環(huán)境管理與之配套。從區(qū)域發(fā)展的限制因素出發(fā)，從區(qū)域資源開發(fā)與保護(hù)并重的層次考慮，合理設(shè)計(jì)規(guī)劃區(qū)的發(fā)展方向與發(fā)展布局，以保護(hù)防護(hù)措施及時(shí)配套，才能保證規(guī)劃區(qū)可持續(xù)地發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

2　環(huán)境影響因素識(shí)別及評(píng)價(jià)因子篩選

2.1環(huán)境影響識(shí)別

根據(jù)規(guī)劃提出的規(guī)劃區(qū)總體布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境與環(huán)保規(guī)劃，在充分考慮規(guī)劃區(qū)水資源、土地資源、水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)考慮規(guī)劃建設(shè)期和規(guī)劃實(shí)施后，對(duì)周圍環(huán)境的影響進(jìn)行識(shí)別。

通過(guò)對(duì)規(guī)劃的初步分析，綜合考慮總體規(guī)劃所面臨的環(huán)境問題，規(guī)劃的環(huán)境影響因素識(shí)別矩陣見表1。

表1　規(guī)劃環(huán)境影響因素分析

注：表中“+”表示有利影響；“-”表示不利影響;“1”表示輕微影響；“2”表示中等影響；“3”表示重大影響;“L”表示長(zhǎng)期影響；“S”表示短期影響?！啊北硎緹o(wú)相互作用。

2.2規(guī)劃影響初步分析

(1)對(duì)大氣環(huán)境的影響

規(guī)劃區(qū)東部海鑫包裝材料有限公司、嘉俊地毯廠、威海建材廠、高明威鴻塑膠制品廠四家工業(yè)企業(yè)將進(jìn)行搬遷，通過(guò)用地置換，作為商住與休閑娛樂中心，因此從整個(gè)規(guī)劃區(qū)層面看，大氣污染物排放是較規(guī)劃前有很大程度減小的。

(2)對(duì)地表水的影響

目前規(guī)劃區(qū)的大部分中小企業(yè)生活污水與工業(yè)廢水直接或間接排入西江；在本期規(guī)劃中生活污水收集后匯入第一污水處理廠和第三污水處理廠處理后排放，因此對(duì)地表水的影響也是有減小的。

(3)對(duì)地下水的影響

本規(guī)劃區(qū)中所有生活污水將被收集到第一污水處理廠和第三污水處理廠處理后排放，因此對(duì)地下水的影響很小。

(4)固體廢物的影響

由于四家工業(yè)企業(yè)將進(jìn)行搬遷，所以規(guī)劃區(qū)中以生活垃圾為主。生活垃圾由密閉清潔站收集，集裝箱壓縮后運(yùn)送至垃圾中轉(zhuǎn)站或直接運(yùn)至垃圾處理場(chǎng)，進(jìn)行無(wú)害化處置，不會(huì)對(duì)周邊產(chǎn)生影響。

(5)聲環(huán)境影響

主要側(cè)重以企業(yè)為單位，分析廠界噪聲對(duì)周邊區(qū)域的影響，并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)區(qū)域的聲環(huán)境功能區(qū)劃提出指導(dǎo)性意見。

(6)生態(tài)

陸生生態(tài)的影響分析側(cè)重于區(qū)域開發(fā)對(duì)土地利用的影響，水生生態(tài)的影響分析關(guān)注規(guī)劃區(qū)堤岸調(diào)整規(guī)劃建設(shè)對(duì)水生生態(tài)的影響。

2.3評(píng)價(jià)因子選擇

根據(jù)規(guī)劃分析和環(huán)境影響因子識(shí)別結(jié)果，結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境特征和擬建工程情況，篩選出本次評(píng)價(jià)因子見表2。

3　環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

規(guī)劃區(qū)毗鄰西江干流，內(nèi)有高明水廠飲用水水源保護(hù)區(qū)，存在一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。作為沿江地區(qū)，土地資源的相對(duì)稀缺，因此應(yīng)從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和生態(tài)保護(hù)雙重角度出發(fā)，制定規(guī)劃區(qū)的環(huán)境保護(hù)總體戰(zhàn)略。

表2　評(píng)價(jià)因子識(shí)別結(jié)果表

參考《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》(HJ 130-2014)的相關(guān)要求，根據(jù)規(guī)劃的層次與深度，選擇評(píng)價(jià)目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)，以環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)為主，結(jié)合《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004-2020)》、《高明區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2006-2020)》，選取較嚴(yán)指標(biāo)進(jìn)行擬定，同時(shí)結(jié)合區(qū)域規(guī)劃特征進(jìn)行調(diào)整。

根據(jù)上述環(huán)境影響因素分析，結(jié)合規(guī)劃的主要內(nèi)容及環(huán)境背景調(diào)查情況和規(guī)劃目標(biāo)，擬定規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見表3。

表3　規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表3

指標(biāo)類別序號(hào)指標(biāo)名稱單位規(guī)劃年3建成區(qū)綠化覆蓋率%404城市燃?xì)馄占奥?955人均公共綠地M2/人31環(huán)境管理1環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行率%1002“三同時(shí)”制度執(zhí)行率%1003環(huán)境保護(hù)投資比例%3.5

4　結(jié)　語(yǔ)

城市總體規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。對(duì)城市的發(fā)展起到廣泛而深遠(yuǎn)的影響，尤其是對(duì)自然和社會(huì)環(huán)境。我國(guó)的城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)仍處于探索起步階段，在實(shí)際工作中應(yīng)該不斷發(fā)展研究與創(chuàng)新。目前，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性已經(jīng)逐步被政府部門和規(guī)劃界所認(rèn)識(shí)，各類規(guī)劃過(guò)程中都開始對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)加以重視。本文通過(guò)對(duì)佛山市高明區(qū)西江新城控制性詳細(xì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行實(shí)例研究，提出了適合控制性詳細(xì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。

[1]HJ/T130-2003, 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(試行) [S]. 2003.

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Introduction of Assessment Index System of Urban Planning Environmental Impact——A Case Study of SEA in Xijiang New Town Gaoming City, Foshan

ZHAO Xiao-chen,CHEN De-min, LIAN Hao

(ScientificInstituteofPearlRiverWaterResourcesProtection,Guangzhou510611,China)

The urban master planning was the first stage of city planning work, and also the basis of urban construction and management. Started from the development history of environmental impact assessment at home and abroad, took west new town planning environmental impact assessment in Gaoming, Foshan as an example, this paper established multi-level index system via qualitative or quantitative indicators and constructed urban multi-level index system of environmental impact assessment in urban master planning. This paper had provided further technical basis and support of foundation and application of index system of environmental impact assessment in urban master planning.

Urban master planning; EIA; index system

2016-07-06

環(huán)保部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目(2013467042)；水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目(201101020)；水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目(201301071)。

趙曉晨(1987-)，女，湖北武漢人，2011年畢業(yè)于澳大利亞昆士蘭大學(xué)綜合水資源管理專業(yè)，碩士研究生，工程師，主要研究方向?yàn)榫C合水資源管理。

X821

A

1001-3644(2016)05-0112-05