施雪華

[摘要]公共權(quán)力關(guān)系內(nèi)外結(jié)構(gòu)的全面改革，是科學(xué)推進中國國家治理體系現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程，它可以推動公共權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的制度現(xiàn)代化進程。將加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的制度更新任務(wù)作為全面深化改革國家治理體系的重要工程，必將形成有效制約并促使權(quán)力正常運行的“制度之籠”，規(guī)范權(quán)力運行，開啟清明簡政的新時代。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力；權(quán)力關(guān)系；國家治理體系；全面深化改革

2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話，黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭的深化是此次講話的中心與重點。實現(xiàn)黨的十八大確定的各項目標(biāo)任務(wù)，實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”，必須把我們黨建設(shè)好。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是黨的建設(shè)的重大任務(wù)。在講話中，習(xí)近平總書記強調(diào)，“要繼續(xù)全面加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！笨梢?，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，全面改進反腐敗機制與制度建設(shè)，是全面改革公共權(quán)力運行的突破點與切入點。

以此為開端的公共權(quán)力運行改革與反腐敗斗爭在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有了更為系統(tǒng)的要求與體現(xiàn)。關(guān)于公共權(quán)力運行改革與權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建，《決定》在第十個方面，即“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”中給出了如下提綱挈領(lǐng)的要求：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策……形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)……加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障……健全改進作風(fēng)常態(tài)化制度”。創(chuàng)新與改革權(quán)力監(jiān)督體系，加強反腐敗機制的建立，在習(xí)近平總書記的論述與《決定》的要求中都落在“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，如何打造科學(xué)合理、嚴(yán)密有效并且適宜長期運行的“制度的籠子”來約束權(quán)力，使公共權(quán)力的運行步入正確的軌道，以減少異化公權(quán)、侵犯私權(quán)等腐敗的負(fù)面結(jié)果對國家整體改革進程的影響，則成為公共權(quán)力運行規(guī)制的重中之重。

規(guī)制公共權(quán)力運行，完善權(quán)力運行監(jiān)督體系，建立長效常態(tài)監(jiān)督與反腐機制，規(guī)范公共權(quán)力邊界，將權(quán)力置于怎樣的制度之籠、如何讓“制度之籠”長效地運行是公共權(quán)力監(jiān)督與規(guī)范制度建立應(yīng)當(dāng)深入考慮的重點問題。為公共權(quán)力打造規(guī)范合法的“制度之籠”的同時，相關(guān)配套制度體系的建立也是“制度之籠”能夠長效運行的重要外部環(huán)境條件。權(quán)力的“制度之籠”持續(xù)奏效的外部環(huán)境，亦是國家治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代權(quán)力運行制度體系所依靠的不僅僅是權(quán)力運行體系自身的建立與規(guī)范運行，相關(guān)國家治理體系中其他部分的改革與制度體系建立，更是權(quán)力運行體系所依靠的大的國家改革制度環(huán)境。因此，厘清中國公共權(quán)力運行現(xiàn)狀即存在的問題，針對現(xiàn)狀反思制度建立與改革完善的細(xì)則步驟，更為符合權(quán)力運行改革的現(xiàn)實。

一、中國公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系現(xiàn)狀：含混不清

中國公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系含混不清的現(xiàn)狀，主要體現(xiàn)在兩個方面：公共權(quán)力與私人權(quán)利關(guān)系邊界不明晰；公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系邊界不清晰。將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，就要明確公共權(quán)力與私人權(quán)利的邊界，明確公共權(quán)力的內(nèi)容和范圍，具有針對性地打造約束公共權(quán)力的“制度之籠”，才能有的放矢地制定并且建立保障合法私人權(quán)利的配套法律法規(guī)與實際操作的制度政策。

首先看公共權(quán)力與私人權(quán)利的邊界區(qū)分。有關(guān)權(quán)力邊界的界定與外延之研究，有學(xué)者曾提出這樣的觀點，該觀點認(rèn)為，“從調(diào)整范圍和對應(yīng)關(guān)系來看，主要有政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力或國家權(quán)力與社會權(quán)力……國家權(quán)力是通過依照憲法和法律程序組成的政權(quán)機關(guān)的活動來實現(xiàn)的；政黨和團體權(quán)力則是通過發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用、監(jiān)督保證作用和參政議政作用來實現(xiàn)的……作為社會物質(zhì)財富的轉(zhuǎn)化形式，國家權(quán)力是政治統(tǒng)治和社會管理的一種強制力量，主要包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。在實際生活中，國家權(quán)力總是與一定的組織機構(gòu)相聯(lián)系，離開了一定的組織機構(gòu)，其存在就失去了憑借，其運行就失去了載體”。其中所談及的社會權(quán)力則是指“社會主體以其所擁有的社會資源而產(chǎn)生的影響力和支配力”，并且在論述國家權(quán)力與社會權(quán)力邊界的同時，談及國家與社會的三種關(guān)系狀態(tài)下，何種國家權(quán)力與社會權(quán)力的關(guān)系模式能夠較為有效地抑制公共權(quán)力的異化，防止腐敗的發(fā)生，即“社會對國家的獨立狀態(tài)。社會對國家權(quán)力有一定的制約和監(jiān)督作用，能夠在一定程度上抑制腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延”。我國現(xiàn)階段正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段，國家治理體系與社會治理體系的分離初現(xiàn)雛形，但仍將處于相互影響、難以明晰分離的狀態(tài)，據(jù)此，欲通過完全的社會治理體系的系統(tǒng)式監(jiān)督約束來防止公共權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生與滋長，并不十分符合當(dāng)前國家發(fā)展的轉(zhuǎn)型實際。我國現(xiàn)階段的國家治理體系與社會治理體系仍存在模糊不清、難以明確分離的領(lǐng)域。也就是說，公共權(quán)力運行所發(fā)生作用的公共領(lǐng)域、公共事務(wù)與私人權(quán)利運行發(fā)生作用的私人領(lǐng)域、私人事務(wù)還存在重疊部分，不能完全劃分開。在中國特色社會主義發(fā)展道路為基本依托的國家治理體系中，“社會管理”或“社會治理”的實際涵義或日特定涵義是“對社會事務(wù)（包括部分政治事務(wù)或國家事務(wù)和幾乎全部社會事務(wù)）的管理”，而不是嚴(yán)格意義上的社會組織和公民自我管理或平等管理的“社會管理”或“社會治理”。社會治理體系沒有完全獨立于國家治理體系的狀態(tài)，也是公共權(quán)力難以與私人權(quán)利明晰劃分的重要原因。由此，公共權(quán)力與私人權(quán)利難以分離，產(chǎn)生公共權(quán)力向私人權(quán)利領(lǐng)域滲透，私人權(quán)利運行的社會權(quán)力領(lǐng)域又不能對公共權(quán)力領(lǐng)域產(chǎn)生制約、監(jiān)督的作用，權(quán)力作用范圍劃分的不合理造成權(quán)力運行無邊界、亂邊界的結(jié)果，長期此種的權(quán)力運行模式加深了公共權(quán)力與私人權(quán)利本就含混不清的作用邊界。

公共權(quán)力與私人權(quán)利運行作用的邊界模糊，對于公共權(quán)力的制約和約束來看，在對權(quán)力的具體界定、針對性的運行、制約以及監(jiān)督機制的建立，如果不能以明晰公共權(quán)力邊界為前提，也就是說，不能將公共權(quán)力明確地與其他權(quán)利相對獨立分開，就難以建立真正長期有效并且具有針對性、合理性的制約和監(jiān)督制度，打造出的“籠子”材質(zhì)與強度、作用與力度再高，“籠子”中關(guān)住的并非所要規(guī)制的公共權(quán)力，所進行的制度改革也將是事倍功半，難以奏效。同時，權(quán)力邊界的模糊對于私人權(quán)利來說，公共權(quán)力具有權(quán)力天然擴張的屬性，其無邊界、無約束地在私人領(lǐng)域擴張與滲透，對于私人權(quán)利領(lǐng)域的健康發(fā)展會造成負(fù)面影響，私人組織失去應(yīng)有的空間。公共權(quán)力帶有組織性的擴張導(dǎo)致機構(gòu)與體制膨脹甚至冗沉，行政管理與社會治理工作失去活力，運行效率低下，最終使私人權(quán)利運行范圍萎縮。傳統(tǒng)的全能型國家管理模式的弊端使私人領(lǐng)域發(fā)展僵化，社會治理體系難以生長，更難以發(fā)揮對公共權(quán)力的制約與監(jiān)督作用，又給權(quán)力尋租、公共權(quán)力異化提供了孳生的土壤，權(quán)力的“制度之籠”的打造更難以談起。

檢視了公共權(quán)力的外部關(guān)系，再來看公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系存在的問題。公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系可以從兩個方向進行觀察。一是縱向上，從中央到地方的行政權(quán)力與職能的劃分問題。當(dāng)談到涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政體制改革時，反對全能主義政府模式的呼聲都很高，對于“有限政府”的“有限權(quán)責(zé)”這一基本觀點與改革方向基本達(dá)成了共識，“全能政府”“全能包辦”的效率低下、收效微弱、執(zhí)行偏差也不需贅述。全能型政府模式是國家塑造社會，資源分配、制度供給、政策輸出均是國家給予社會，所謂的社會治理體系亦是國家治理過程中全權(quán)負(fù)責(zé)打造全程。而在明確了全能主義政府治理的弊端后，就應(yīng)調(diào)整改革方向，避免給弊端發(fā)揮作用提供空間。有學(xué)者研究提出，改革的目標(biāo)“應(yīng)當(dāng)是有限責(zé)任政府”，“實際上我們政府職能的錯位，之所以承擔(dān)了‘無限責(zé)任是因為它包攬了‘無限權(quán)力，爭權(quán)、攬權(quán)、擴權(quán)成為政府的頑癥”。在中央一級的高層的公共權(quán)力與職責(zé)劃分與審查時，就要做到有原則、符合行政與治理實際的權(quán)力規(guī)制管理。在考量與地方進行權(quán)力劃分、權(quán)責(zé)下放的前提時，也應(yīng)當(dāng)明確對高層的公共權(quán)力的規(guī)制與管理，這是“放權(quán)”有序、有力、有方向、有目標(biāo)的關(guān)鍵。

如同正在進行當(dāng)中的行政審批制度改革，在近10年來的行政審批制度改革中，國務(wù)院分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%，各地方政府也不斷加大改革力度，從而有力地促進了政府職能轉(zhuǎn)變，促進了依法行政，促進了反腐倡廉，促進了行政效率的提高。李克強總理在2014年3月《政府工作報告》的“2014年重點工作”中，明確提出行政體制改革的深入工作將如期開展?！斑M一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權(quán)，推進投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。全面清理非行政審批事項”?！白晕腋锩笔降暮喺溥^程即是放權(quán)，短期來看，放權(quán)簡化明晰了中央政府的工作范圍與行政權(quán)力的邊界，為地方政府進一步進行權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了必備基礎(chǔ)；從長期看，更是國家治理體系、公共權(quán)力體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化、現(xiàn)代政府治理模式的構(gòu)建前提與良好的開端。

二是從公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系體系結(jié)構(gòu)的橫向關(guān)系來看。首先，與公共權(quán)力的行使直接相關(guān)的事務(wù)，含立憲、選舉、立法、行政、司法、軍事、政黨、壓力集團等事務(wù)被稱為“政治事務(wù)”。那么，在公共權(quán)力體系內(nèi)部直接與“政治事務(wù)”相關(guān)聯(lián)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等主要的公共權(quán)力之間的關(guān)系則更需要明晰劃分。談到打造約束權(quán)力的“制度之籠”，實則為外部關(guān)系的調(diào)節(jié)與監(jiān)督約束，相對于公共權(quán)力內(nèi)部的制衡與監(jiān)督來說仍顯被動。內(nèi)部關(guān)系規(guī)制的制度建設(shè)既應(yīng)當(dāng)最大程度地避免如行政權(quán)對于立法權(quán)、司法權(quán)的消極干預(yù)，也應(yīng)當(dāng)塑造適合立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)相互監(jiān)督以促進行政效率與執(zhí)法過程現(xiàn)代化的配套運行制度建設(shè)。中國長期以來堅持中國特色社會主義發(fā)展道路，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民掌握國家政權(quán)，因此，中國公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系結(jié)構(gòu)體系中，黨政權(quán)力的橫向關(guān)系有待明晰，亦是公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系亟待解決的重要問題。就中國的黨政關(guān)系而言，由于中國民主革命不同于西方國家與其他社會主義國家的建設(shè)道路，雖然改革深入至今已到轉(zhuǎn)型攻堅階段，但革命歷史以及國家建設(shè)初期留下的黨政不分、以黨代政的痕跡仍有遺存。因此，在現(xiàn)階段黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能與國家機關(guān)的立法、行政、司法職能劃分雖逐漸顯現(xiàn)清晰，但黨組織與人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)、群眾組織、社會組織等活躍在公共領(lǐng)域的掌握公共權(quán)力主體之間的權(quán)責(zé)劃分仍存在重疊現(xiàn)象，黨組織對于其他公共部門的領(lǐng)導(dǎo)方式仍需更為科學(xué)、合理的制度規(guī)劃來使其更為有效地運作。在保證掌握公共權(quán)力的國家機關(guān)、國有企業(yè)以及公共部門的正確政治方向和正常的機構(gòu)運轉(zhuǎn)前提下，職能、權(quán)力以及責(zé)任的劃分也是公共權(quán)力內(nèi)部橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整需要考量的重要方面。

二、厘清中國公共權(quán)力的外部關(guān)系

打造約束公共權(quán)力規(guī)范運行的“制度之籠”，在理性審視了中國當(dāng)前公共權(quán)力內(nèi)外部關(guān)系為基本前提的情況下，如何進一步來厘清中國公共權(quán)力的外部關(guān)系，即厘清公共權(quán)力與私人權(quán)利之間的邊界成為打造“制度的籠子”的首要問題。厘清公共權(quán)力與私人權(quán)利邊界的有效方法，一是限制公共權(quán)力的運行范圍和運行方式，二是有效合理地保護社會組織和公民個人基本權(quán)利的行使范圍和主要內(nèi)容。也就是說，明晰劃分中國當(dāng)前公共權(quán)力與私人權(quán)利邊界的總體思路是，明確劃分公共權(quán)力與私人權(quán)利的作用與運行范圍，在建立明晰的邊界這一基礎(chǔ)之上，用社會治理體系中的社會權(quán)力與公民權(quán)利來制約國家治理體系主體之公權(quán)力，即執(zhí)政黨和政府的權(quán)力。

欲將社會權(quán)力塑造成制約公共權(quán)力的“制度之籠”的重要組成部分，首先要做的重要工作就是將兩者明確區(qū)分開來。由于公共權(quán)力行使與運行基本依托于公共組織的組織化結(jié)構(gòu)和職能以及法律賦予公共部分、公共組織的責(zé)任，培養(yǎng)“有限責(zé)任”觀念的現(xiàn)代執(zhí)政黨與政府即是明晰權(quán)責(zé)的首要工作。基于中國當(dāng)前處于改革轉(zhuǎn)型期的攻堅階段，社會經(jīng)濟生活以及公共政治生活中，“政治事務(wù)”與“社會事務(wù)”仍然也確實存在交叉重疊、難以明晰分離的狀況。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，必須改革公共權(quán)力結(jié)構(gòu)，打造規(guī)范權(quán)力運行的“制度之籠”以嚴(yán)厲打擊公權(quán)力異化、權(quán)力尋租等腐敗行為，并且不為權(quán)力異化等腐敗提供滋生的土壤，這一制度改革和創(chuàng)新建設(shè)，是任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程。因此，能否科學(xué)建構(gòu)權(quán)力運行的依托結(jié)構(gòu)、能否使聯(lián)系緊密的機構(gòu)職能重新規(guī)制、清理重組，制度設(shè)計者、制度執(zhí)行者以及制度監(jiān)督者的“有限權(quán)責(zé)”觀念需要扎實確立。其次，厘清公共權(quán)力邊界與權(quán)責(zé)范圍。即將行政權(quán)力等具有高度執(zhí)行力與強制力的公共權(quán)力規(guī)制于行政權(quán)力運行范圍內(nèi)，自上而下地逐步實現(xiàn)并嚴(yán)格執(zhí)行政企分開，逐漸減少行政命令式的公共權(quán)力直接作用于經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營范圍，給市場經(jīng)濟的自主調(diào)節(jié)留出合理的自由活動空間，給企業(yè)以自主經(jīng)營、自我約束、自我規(guī)制、自我發(fā)展的生存與成長空間。優(yōu)化升級國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟的政策手段，使市場的自主調(diào)節(jié)以具有高靈活性、強適應(yīng)性、強調(diào)節(jié)性與反饋性的國家宏觀治理政策與機制為發(fā)展軟環(huán)境，逐步將僵化的硬性行政命令抽離市場經(jīng)濟中各個企業(yè)主體的發(fā)展，以立法建規(guī)的形式規(guī)制企業(yè)的合法經(jīng)營與經(jīng)濟行為的空間，從制度與機制運行的設(shè)計上給市場留出保持活力又不失正確方向的活動范圍與發(fā)展空間，逐漸結(jié)束行政權(quán)力等公共權(quán)力對于市場的直接干預(yù)，從而理清市場與政府的權(quán)責(zé)范圍。其三，為社會治理體系獨立成長提供合理環(huán)境。深入了解現(xiàn)階段我國社會組織的實際發(fā)展情況，規(guī)范社會組織發(fā)展，提供其自我組織、自主治理的良好制度環(huán)境，優(yōu)化公共領(lǐng)域的職能劃分，嘗試在部分領(lǐng)域放開由社會組織作為治理主體來參與社會服務(wù)的提供以及公共資源的管理，發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢以避免在部分公共領(lǐng)域的政府失靈、市場失靈。

明晰并且厘清公共權(quán)力的外部關(guān)系接下來需要關(guān)注的改革工作就是，有效合理地保護社會組織和公民個人的基本權(quán)利的行使范圍和主要內(nèi)容。針對當(dāng)前中國國家治理體系整體轉(zhuǎn)型期的階段性特點，國家治理層面的“政治事務(wù)”與社會治理體系治理層面的“社會事務(wù)”尚未明晰分離，欲將公共權(quán)力的外部關(guān)系邊界劃分清晰，所要著手的工作重點之一就是在社會經(jīng)濟生活中將純粹的“政治事務(wù)”與“社會事務(wù)”相分離。經(jīng)濟領(lǐng)域中經(jīng)濟組織活動要以企業(yè)以及各種類型的經(jīng)濟組織為主體主導(dǎo)經(jīng)濟領(lǐng)域的正常運轉(zhuǎn)；社會公共生活中也應(yīng)當(dāng)給予基層群眾組織、各類型的合法社會組織以主導(dǎo)社會公共生活的基本權(quán)利。在公共福利提供、區(qū)域內(nèi)公共資源管理、公共活動開展、公共組織自治等社會公共生活領(lǐng)域，即公民個人、非公共部門、非公共企業(yè)、非公共事業(yè)單位以及非營利組織活動的主要領(lǐng)域中，這些主體所能夠承載并且擔(dān)負(fù)的職能與責(zé)任留給以上主體進行自主治理、自主發(fā)展、自主監(jiān)督。公共權(quán)力作為合法的強制性權(quán)力后盾，其運行應(yīng)當(dāng)在高層制度與基層運作制度中規(guī)范進行，為公共領(lǐng)域的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供結(jié)構(gòu)功能改革的切實分離的實際條件與法律環(huán)境。將基層群眾組織以及各級各類社會組織已經(jīng)擔(dān)負(fù)并且有資格擔(dān)負(fù)的社會治理功能劃分到公共領(lǐng)域中，給社會組織自我治理、自我發(fā)展以有序有理的組織化運作形式，逐步培養(yǎng)現(xiàn)代的自治自律自主治理，并且逐漸通過自主治理的組織化程序與規(guī)范化制度，利用組織的結(jié)構(gòu)與功能優(yōu)化逐漸承擔(dān)社會治理的職能，使強制性的公共權(quán)力從社會事務(wù)主要領(lǐng)域逐步分離出來的過程中可能引起的不穩(wěn)定性因素降至較低的程度，在保證社會穩(wěn)定有序發(fā)展的前提基礎(chǔ)上，通過國家治理體系、法律體系、制度體系以及權(quán)力運行機制的保障，保證公民個人與社會組織的合法權(quán)利行使。由此，在社會權(quán)力能夠正常運轉(zhuǎn)并且得到保障為前提，才能使之成為監(jiān)督并約束公共權(quán)力無序擴張的重要力量，為規(guī)制公共權(quán)力的“制度之籠”提供必不可少的組成“材質(zhì)”以及籠外的第三方監(jiān)督力量。

三、厘清中國公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系

打造規(guī)范公共權(quán)力運行的“制度之籠”，預(yù)防并且治理既已發(fā)生的公共權(quán)力異化與腐敗，從來就是一項系統(tǒng)工程。若將公共權(quán)力的運行與治理看作具有獨立特定運行規(guī)則的子系統(tǒng)，厘清公共權(quán)力外部關(guān)系的工作，就是將這一系統(tǒng)在系統(tǒng)邊界上與其他權(quán)利系統(tǒng)劃清邊界，這既是減少系統(tǒng)間不良干擾的前提，又是系統(tǒng)內(nèi)良好運作的基礎(chǔ)。關(guān)于厘清公共權(quán)力這一系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，即厘清公共權(quán)力內(nèi)部各組成部分之間的邊界，可供參考的有效方法主要有以下幾個方面，即構(gòu)建科學(xué)的黨政關(guān)系模式。構(gòu)建相對獨立的立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)，構(gòu)建科學(xué)的中國特色的現(xiàn)代“立法一行政一司法”關(guān)系模式，其最終所要達(dá)到的目的與系統(tǒng)內(nèi)核即為用政黨權(quán)力來制約政府權(quán)力，用政府權(quán)力來制約政黨權(quán)力，在主要的公共權(quán)力之間，用立法權(quán)來限制行政權(quán)和司法權(quán)，用行政權(quán)來限制立法權(quán)和司法權(quán)，用司法權(quán)來限制立法權(quán)和行政權(quán)。

首先，構(gòu)建科學(xué)的黨政關(guān)系模式。在構(gòu)建現(xiàn)代的黨政關(guān)系模式中，要注重處理執(zhí)政黨與政府的關(guān)系，即明確領(lǐng)導(dǎo)職能與管理職能的區(qū)別與各自的屬性，執(zhí)政黨應(yīng)從事無巨細(xì)、事必躬親地領(lǐng)導(dǎo)一切國家治理事務(wù)，逐步轉(zhuǎn)變成領(lǐng)導(dǎo)正確的發(fā)展方向，負(fù)責(zé)把關(guān)總體路線方針與政策，逐漸改善“以黨代政、黨政不分”這一革命時期特殊的領(lǐng)導(dǎo)管理形式在現(xiàn)代國家治理中的弊端。黨政分開、明晰黨政各自職能并不意味著削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，如英國著名政治學(xué)家歐內(nèi)斯特·巴克所說：“政黨是把一端架在社會，另一端架在國家上的橋梁”。執(zhí)政黨作為密切聯(lián)系群眾、具有高度組織化、嚴(yán)格紀(jì)律性的政治組織，要明確其基本職能是領(lǐng)導(dǎo)職能?！邦I(lǐng)導(dǎo)職能主要是政治性的，在于組織和動員民眾，在民眾和國家政權(quán)之間建立政治溝通機制；在于進行利益表達(dá)和整合，通過正常渠道向國家機關(guān)提出立法建議和輸送領(lǐng)導(dǎo)成員”。而政府的管理職能則不僅僅包括政治性的管理職能，還要對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面負(fù)責(zé)。執(zhí)政黨在國家的政治公共生活中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，依靠群眾，密切聯(lián)系群眾，代表最廣大人民群眾的根本利益，通過對政治方向與國家發(fā)展方向的掌握來領(lǐng)導(dǎo)國家治理的運行，而非細(xì)致深入到國家機構(gòu)運行的各個分支系統(tǒng)進行直接的事務(wù)性執(zhí)行。此外，黨政關(guān)系的現(xiàn)代化改革還要結(jié)合中國特色發(fā)展道路中黨和人大的關(guān)系構(gòu)建、黨與司法機關(guān)的關(guān)系構(gòu)建以及黨與參政黨、群眾組織、社會組織的關(guān)系構(gòu)建作調(diào)整。

其二，構(gòu)建相對獨立的立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)，將公共權(quán)力的主體部分進行系統(tǒng)內(nèi)的明確劃分，形成系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力制約。以權(quán)力制約權(quán)力的權(quán)力規(guī)制方法，始于西方的分權(quán)制衡理論與歷史實踐。“孟德斯鳩主張立法權(quán)屬于代議機關(guān)，行政權(quán)歸國王，而司法權(quán)屬于獨立的審判法院，三種權(quán)力分立并相互制衡；要防止濫用權(quán)力，須以權(quán)力約束權(quán)力，形成一種能聯(lián)合各種政治力量，又能使它們彼此調(diào)節(jié)配合并相互制約的制度；孟德斯鳩的分權(quán)制衡理論在美國首先付諸實踐，1787年制定的聯(lián)邦憲法確立了‘三權(quán)分立的制衡體制。國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，由國會、總統(tǒng)和法院分別行使，相互制約”。分權(quán)制衡的實踐與理論雖在西方資本主義國家由來已久，此種分權(quán)制衡以達(dá)到權(quán)力相互制約的思路可供借鑒，但要考慮不同的歷史環(huán)境背景以及中國特色社會主義改革發(fā)展的社會現(xiàn)實。公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，尤其是立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的合理配置需要符合現(xiàn)階段國家治理權(quán)力的運行狀況和總體改革目標(biāo)，更要規(guī)制權(quán)力使之合理合法運行，逐漸運用制度法律來治理權(quán)力運行，逐步擺脫“人治”的傳統(tǒng)模式及其諸多弊端。相關(guān)研究曾指出，“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，遵循精簡、統(tǒng)一、高效原則，對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分解與平衡，使立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)之間既相互統(tǒng)一，又相互制約。在厘清權(quán)力事項的基礎(chǔ)上，合理分解配置一把手的權(quán)力、重點崗位的權(quán)力、上一層級的權(quán)力，從制度機制上防止權(quán)力過分集中和擴張甚至濫用，通過優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為打造制度的‘籠子奠定基礎(chǔ)”。建立以立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)為系統(tǒng)中心的立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)，不僅要厘清這三類權(quán)力的邊界，各自系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的劃分也尤為關(guān)鍵，可見，厘清權(quán)力邊界無論在處理公共權(quán)力外部關(guān)系構(gòu)建還是打造權(quán)力內(nèi)部系統(tǒng)過程中，都是貫穿始終的核心思路。中國國家治理體系中應(yīng)當(dāng)以全國及地方各級人民代表大會即我國法定國家權(quán)力機關(guān)，最高及地方各級人民法院與人民檢察院即法定國家司法機關(guān)，國務(wù)院及地方各級人民政府即法定國家行政機關(guān)為立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)構(gòu)建的中心，增強人大即立法系統(tǒng)的立法創(chuàng)制職能，強化兩院即司法系統(tǒng)的監(jiān)督職能，改進政府即行政系統(tǒng)的執(zhí)行職能，針對三個相對獨立系統(tǒng)的相互監(jiān)督、相互制約建構(gòu)規(guī)制公共權(quán)力的籠子。

其三，要構(gòu)建科學(xué)的中國特色的現(xiàn)代“立法一行政一司法”關(guān)系模式。理順立法、行政與司法的權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建系統(tǒng)之間合理的模式亦是保證將公權(quán)力關(guān)進“制度之籠”的基礎(chǔ)性工作。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在提倡打造關(guān)住權(quán)力的籠子時，應(yīng)當(dāng)重新審視并且足夠重視制度建設(shè)的剛性，“注重運用法治思維和法治方式完善制度、制約權(quán)力，做到依法確權(quán)、依法限權(quán)、依法用權(quán)，用法律監(jiān)督制約權(quán)力”；還注重制度籠子的懲戒性，做到“出籠”必受懲，對腐敗行為要零容忍，“老虎”、“蒼蠅”一起打，不搞“網(wǎng)開一面”和“下不為例”；更要注重“籠子”的科學(xué)性和嚴(yán)密性，“要從實際出發(fā)制定制度，注重解決實際問題，使制度既在理論上站得住，又在實踐中行得通”，“合理設(shè)計權(quán)力行使流程，杜絕權(quán)力尋租可能，形成權(quán)力的封閉循環(huán)系統(tǒng)，單項制度各環(huán)節(jié)或相關(guān)制度之間要形成反饋環(huán)路，確保各項制度彼此銜接配套、環(huán)環(huán)相扣，使權(quán)力授予、行使、監(jiān)督全過程和各環(huán)節(jié)都有制度規(guī)范，形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機制”。深入思考以上制度改革的邏輯進路，正是從立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的主要職能人手為“制度之籠”的設(shè)計提出原則上的更新與嚴(yán)格的嚴(yán)密要求。由此，“制度之籠”的設(shè)計原則、依據(jù)的法律、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、實行的效果以及成果的反饋等整個系統(tǒng)工程，都需圍繞著立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的關(guān)系模式更新來創(chuàng)制完成，在堅持中國特色社會主義道路的根本前提前下，中國特色的“立法一行政一司法”關(guān)系模式不能也不需要照搬西方的分權(quán)制衡機制，在充分利用現(xiàn)有國家公共權(quán)力機構(gòu)的結(jié)構(gòu)重組與職能優(yōu)化的基礎(chǔ)上，保證立法系統(tǒng)的權(quán)威性、法律的嚴(yán)密性與嚴(yán)肅性，加強司法系統(tǒng)的合法有效的執(zhí)法力度，強化嚴(yán)厲的違法違紀(jì)懲戒制度，細(xì)致化、剛性化行政系統(tǒng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行效果，狠抓政策施行的終期效果，使司法系統(tǒng)的反饋與懲戒得到立法系統(tǒng)的法律權(quán)威性保障，使立法系統(tǒng)的立法與創(chuàng)制工作得到司法系統(tǒng)的檢視與執(zhí)行保障，使行政系統(tǒng)的執(zhí)行與貫徹得到司法系統(tǒng)與立法系統(tǒng)的有效監(jiān)督并且能夠給予立法系統(tǒng)有效的行政效果反饋。以行政系統(tǒng)事務(wù)問題I生為導(dǎo)向的工作方向為立法系統(tǒng)提供預(yù)見性的立法事項，以司法系統(tǒng)的監(jiān)督與懲戒違法為行政系統(tǒng)的執(zhí)行底線，以立法系統(tǒng)的立法工作為行政系統(tǒng)與司法系統(tǒng)事務(wù)處理和公民合法訴求提供權(quán)威的法律制度保障，即通過現(xiàn)代的“立法一司法一行政”系統(tǒng)的職能劃分與關(guān)系調(diào)節(jié)保證公共權(quán)力內(nèi)部的良好運行，又為公共權(quán)力外部關(guān)系的對接提供可執(zhí)行的承接點。

四、建構(gòu)中國特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式

將權(quán)力關(guān)進制度的籠子、規(guī)范公共權(quán)力運行的改革的總體要求是，厘清公共權(quán)力與私人權(quán)利之間、公共權(quán)力內(nèi)部各組成部分之間的相互關(guān)系，建構(gòu)符合中國歷史與現(xiàn)實的有力推動中國發(fā)展的中國特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，即堅持中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)的，由憲法和有關(guān)法律、法規(guī)限定的，各國家權(quán)力機關(guān)分工合作、協(xié)調(diào)配合、高效運行的各社會主體積極參與的現(xiàn)代中國國家治理體系。

總的來說，公共權(quán)力與私人權(quán)利關(guān)系模式構(gòu)建與公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系構(gòu)建，就是處理好國家與社會關(guān)系、執(zhí)政黨與政府關(guān)系、人大兩院與政府關(guān)系。而將這幾種關(guān)系的處理與改革置于中國當(dāng)前改革轉(zhuǎn)型期的時代背景與復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實中時，就需要考量更多的公共領(lǐng)域成長與發(fā)展的現(xiàn)實情況。我們要清晰地認(rèn)識到中國不同于西方資本主義國家的歷史發(fā)展與轉(zhuǎn)型現(xiàn)實，中國國家與社會分離轉(zhuǎn)型的開始與加速始于20世紀(jì)70年代末的改革開放，當(dāng)代中國的轉(zhuǎn)型現(xiàn)實是，“國家治理體系與社會治理體系經(jīng)歷了從傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理形態(tài)向現(xiàn)代治理形態(tài)的轉(zhuǎn)型；從20世紀(jì)70年代末到90年代末的20來年里，私域和私利性的中國市場、家庭、個人和社會組織逐步從公域和公益性的國家、政府組織、公共企業(yè)和公共事業(yè)單位中分離出來；21世紀(jì)初以來的十多年里，半公半私性的社會組織即第三部門開始從私域和私利性的中國市場社會、公域和公益性的國家中逐漸分離出來”，經(jīng)過數(shù)十年的改革轉(zhuǎn)型，國家在經(jīng)濟與社會生活領(lǐng)域取得了相當(dāng)矚目的成就，但“至今國家的公共領(lǐng)域與市場社會的私人領(lǐng)域、第三部門的半公半私領(lǐng)域的邊界尚不清晰，國家、社會和市場三種力量之間也無成熟的相互關(guān)系規(guī)則”。因此，十八屆三中全會通過的重要《決定》，為理順國家、社會與市場的關(guān)系，厘清公共權(quán)力內(nèi)外部關(guān)系，打造制度的籠子進行反腐敗的系統(tǒng)工程提供了明確的指導(dǎo)方針和可行思路。

建構(gòu)中國特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，要在充分把握并且深入了解中國特色社會主義改革發(fā)展的歷史脈絡(luò)基礎(chǔ)上，理解中國特色社會主義建設(shè)與改革的現(xiàn)實情況，知來路明方向進行有的放矢的改革。中國特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式是一項系統(tǒng)工程，以不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制的機制建設(shè)為工程基礎(chǔ)的突破口與起始點，以規(guī)范化、常態(tài)化、動態(tài)化的機制更新與運行保障制度的活力與有效性。

建構(gòu)中國特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，公共權(quán)力與私人權(quán)利關(guān)系的厘清與明晰是保障公共權(quán)力關(guān)系系統(tǒng)協(xié)調(diào)運作的前提。在中國國家治理的政治事務(wù)與社會治理的社會事務(wù)尚未各自獨立、完全分離的狀態(tài)下，通過政治事務(wù)與社會事務(wù)、公共部門與私人部門、非營利組織等社會組織，在職能、權(quán)力、責(zé)任、地位、作用與關(guān)系上的積累性漸進式的分離改革是國家治理體系與社會治理體系建設(shè)成長的必要舉措，通過系統(tǒng)性、總體性、全局性的治理體系構(gòu)建更是為公共權(quán)力關(guān)系系統(tǒng)提供建設(shè)與改革的制度與機制環(huán)境。規(guī)范國家與社會、國家與市場的關(guān)系，是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理的必要部分，更是掃清公權(quán)私利違規(guī)操作、特權(quán)孳生的不良環(huán)境的關(guān)鍵步驟，亦是全面深化改革的長期重要工作與長久目標(biāo)。

建構(gòu)中國特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系的厘清與明晰是公共權(quán)力規(guī)范化與反腐敗工程的核心內(nèi)容。厘清執(zhí)政黨、政府、人大、兩院的橫向職能與地位角色的劃分，在功能責(zé)任領(lǐng)域明晰各自的地位作用，在職能的劃分上做出基礎(chǔ)性、保障性的關(guān)系改革工作。結(jié)合中國特色的政治形態(tài)發(fā)展實際，以執(zhí)政黨、政府、人大、兩院的結(jié)構(gòu)功能明晰作為縱向權(quán)力規(guī)制與下放改革的基礎(chǔ)，理清中央與地方之間圍繞黨、政府、人大以及兩院在領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的權(quán)力清單與職能，使國家治理體系內(nèi)部在有序地與社會治理體系逐漸分離的同時，用法律、制度、規(guī)則與運行機制來規(guī)制內(nèi)部的權(quán)力、職能、責(zé)任等關(guān)系，建立真正切實可行并具有高度靈活反饋性的國家治理系統(tǒng)。用結(jié)構(gòu)功能的理順與更新式現(xiàn)代化，帶動公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系明晰調(diào)整，用清理特權(quán)、公共權(quán)力異化等腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)懲公共權(quán)力濫用、異化等不良行為作為嚴(yán)厲治理公共權(quán)力非規(guī)范運行的底線治理措施，通過累積性懲戒與治理能力的實踐與鍛煉，不斷提升反腐敗機制制度的威懾力、公信力，以此促進制度法律化、治理常態(tài)化、運行合法化的良性權(quán)力運行系統(tǒng)的形成。

打造制度的籠子關(guān)住權(quán)力、管好權(quán)力并且懲戒腐化的權(quán)力，核心的制度設(shè)計理念就是不再“以人管人”，要以符合法律法規(guī)、符合客觀規(guī)律、符合權(quán)力運行規(guī)律的制度來約束人的行為，界定權(quán)力的邊界，明確公共職務(wù)的權(quán)責(zé)范圍，用制度的規(guī)范運行逐步代替人的治理，用制度的剛性規(guī)則來約束規(guī)范人在執(zhí)行制度時的行為，用制度懲戒的底線來警示人在執(zhí)行制度、行使權(quán)力時可能發(fā)生的違規(guī)違法行為，用對違反制度、觸碰法律底線的“出籠”行為的嚴(yán)厲處理為制度的規(guī)制效果作為最低保障，真正打造“不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。這樣科學(xué)嚴(yán)密、能有效嚴(yán)厲懲處違紀(jì)腐敗行為的機制制度的建立，離不開頂層設(shè)計對于國家治理與社會治理體系轉(zhuǎn)型分離的總體把握，離不開攻克轉(zhuǎn)型難題的共同信心和共同的制度信仰，樹立系統(tǒng)工程性的制度化管人治世的現(xiàn)代反腐觀念，在合理規(guī)劃公共權(quán)力內(nèi)外部關(guān)系模式、打造制度防腐的系統(tǒng)基礎(chǔ)上，用科學(xué)合理的制度規(guī)范公共領(lǐng)域活動，合理進行權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，下放社會治理體系能夠進行自我管理的事務(wù)，將這一部分的權(quán)責(zé)投放入社會系統(tǒng)中，給社會組織以自律成長的空間，在公共權(quán)力內(nèi)部體系自我規(guī)制制度作用的基礎(chǔ)上，以社會治理體系中逐漸成長的社會組織這一第三方力量發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，為公共權(quán)力制度體系提供一條有效并且廣泛的監(jiān)督與反饋保障路徑。