王文章

【摘要】十八大以后的全面深化改革取得了很大的進(jìn)展，但也面臨著改革措施落實(shí)難的問題，廣大人民群眾還沒有充分享受到改革釋放的紅利。為此，必須通過破除特殊利益的阻撓、進(jìn)一步解放思想和鼓勵(lì)基層探索改革的積極性，來破解改革空轉(zhuǎn)的問題，將全面深化改革的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

【關(guān)鍵詞】全面深化改革 特殊利益 解放思想 基層探索

【中圖分類號(hào)】D61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)下，深化改革的各項(xiàng)決定在實(shí)踐中存在著空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，一些舉措成為“紙上的改革”或“文件改革”，許多改革“只聽樓梯響，不見人下來”。如何破解改革的“最后一公里”問題，將改革措施不折不扣地落實(shí)下來，讓普通百姓獲得更多改革釋放的紅利，產(chǎn)生對(duì)改革更多的認(rèn)同，將是決定改革成敗的關(guān)鍵。筆者將從破除特殊利益的阻撓、進(jìn)一步解放思想和鼓勵(lì)基層探索改革的積極性三個(gè)方面，探討一下如何將全面深化改革措施落到實(shí)處的問題。

破除特殊利益集團(tuán)的阻撓

改革是對(duì)既有利益格局的調(diào)整。中國存在著各種各樣的利益群體，今天的改革實(shí)際上是利益增加和利益調(diào)整并存的“卡爾多改進(jìn)”，必將因?yàn)橐{(diào)整部分人的利益而面臨阻礙。如廣為人詬病的戶籍制度改革，就要影響到一部分城市人的利益格局，要受到他們的抵制。30多年的改革開放在總體上產(chǎn)生了使絕大多數(shù)人從中獲益的“帕累托改進(jìn)”效應(yīng)，但是，每一個(gè)群體在此過程中獲益的程度是不同的，特別是中國漸進(jìn)性改革的特點(diǎn)，既使億萬民眾從市場化改革中得到了好處，但也使一部分人依靠行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和配置資源的權(quán)力發(fā)財(cái)致富，后者逐漸形成了一種特殊的利益群體，包括腐敗官員、壟斷的企業(yè)和行業(yè)等。由于現(xiàn)有體制漏洞可以為這些利益群體進(jìn)行尋租活動(dòng)大開方便之門，所以他們希望目前的這種體制能夠長期化、制度化。

為了維護(hù)其既有的利益，特殊利益群體對(duì)有損自己權(quán)利和利益的改革要么采取敷衍、抵觸和阻撓的態(tài)度，要么故意扭曲和變形執(zhí)行改革政策，使改革措施發(fā)生變異，產(chǎn)生與改革本意相左的結(jié)果。例如，本屆中央政府在行政審批體制改革領(lǐng)域的決心和力度非常大，在前兩年里就先后取消和下放了7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，其中不少項(xiàng)目的含金量很高。可是，還有個(gè)別地方和部門只是將含金量低的審批事項(xiàng)取消或下放，而對(duì)那些含金量高的審批事項(xiàng)卻抱著不放，如財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和公司IPO等。當(dāng)中央對(duì)落實(shí)任務(wù)要求嚴(yán)格時(shí)，某些地方和部門就將保留事項(xiàng)分解，下放一些事項(xiàng)濫竽充數(shù)，有些甚至出現(xiàn)“以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象。特殊利益群體甚至還通過影響立法來維護(hù)自己的利益，如《預(yù)算法》這樣一些重要法律之所以遲遲不能出臺(tái)，很重要的一個(gè)原因就是各部門為了自己的利益而爭執(zhí)不下。

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫爾·奧爾森研究認(rèn)為，特殊利益群體具有排他性特點(diǎn)，它們阻礙技術(shù)進(jìn)步、資源流動(dòng)與合理配置，不關(guān)心社會(huì)總收益的下降或公共損失，其活動(dòng)的結(jié)果是社會(huì)總收入減少、需求下降，最后導(dǎo)致國家的衰退和蕭條。從該研究成果可知，特殊利益群體的利益與社會(huì)公共利益是相違背的，任其泛濫必將危害中國的經(jīng)濟(jì)增長和改革開放大業(yè)，因此我們必須要控制其影響，防止改革被其綁架。作為中國的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨是一個(gè)強(qiáng)有力的現(xiàn)代政黨，中國政府也是一個(gè)執(zhí)行力很強(qiáng)的有為政府，現(xiàn)有的特殊利益群體的力量在黨和政府面前還是很弱小的。只要我們的黨和政府有決心，要突破特殊利益群體對(duì)改革的阻礙并不十分困難。具體來說，先是通過強(qiáng)力反腐舉措壓制腐敗分子的囂張氣焰，從氣勢上震懾住特殊利益群體任何反抗改革的企圖，然后再通過加快市場化的經(jīng)濟(jì)改革和法治化、民主化的政治改革，鏟除尋租活動(dòng)產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)，破除特殊利益滋生的土壤，就可以從根本上解決特殊利益阻撓改革的問題。

進(jìn)一步解放思想

思想在人類社會(huì)發(fā)展中的作用是巨大的。凱恩斯1936年在其《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書的結(jié)論部分指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治哲學(xué)家們的思想，不論它們在對(duì)的時(shí)候還是在錯(cuò)的時(shí)候，都比一般所設(shè)想的要更有力量。的確，世界就是由它們統(tǒng)治著?！掖_信，和思想的逐漸侵蝕相比，既得利益的力量是被過分夸大了。也就是說，相對(duì)于特殊利益對(duì)改革的阻礙，僵化的思想對(duì)深化改革措施的落實(shí)甚至?xí)纬筛蟮恼系K。中共十八屆三中全會(huì)規(guī)劃2020年前需要完成的60項(xiàng)重大改革任務(wù)，包括城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、反腐敗體系建設(shè)、司法制度改革、收入分配制度改革、廉潔高效的權(quán)力運(yùn)行體系建設(shè)、選人用人制度改革等，涉及面廣，難度大，都是硬骨頭，要完成絕非一朝一夕之功。因此，要完成這些改革任務(wù)就需要有新思路、新辦法和新路徑，而這只有通過解放思想和群策群力才可。目前全面深化改革難以找到突破性的落實(shí)措施的原因，除了特殊利益的阻撓外，也與我們思想不夠解放有關(guān)?？梢哉f，解放思想是全面深化改革的前提和關(guān)鍵，思想解放的程度決定著改革措施落實(shí)的深度。

回過頭來看，中國30多年的改革開放歷程就是一個(gè)思想大解放的歷程，整個(gè)改革開放史就是一部思想不斷解放的歷史。假如當(dāng)年中國面對(duì)文化大革命十年浩劫留下的爛攤子，沒有以“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”為代表的思想解放運(yùn)動(dòng)，沒有對(duì)蘇聯(lián)社會(huì)主義模式的反思，那么就不會(huì)有后來轟轟烈烈的改革開放實(shí)踐，就不會(huì)產(chǎn)生出中國特色社會(huì)主義思想，當(dāng)然就更不會(huì)有今天中國經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二的重要國際地位?，F(xiàn)在中國又像改革初期那樣面臨著新的挑戰(zhàn)，即中國經(jīng)濟(jì)增長由高速增長向中低速度增長轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由低端向中高端提升，舊有的發(fā)展模式已不可持續(xù)，既有的利益格局已經(jīng)給中國帶來許多不穩(wěn)定因素，和平發(fā)展面臨著強(qiáng)大的外部壓力，等等。正因?yàn)槿绱?，中央決定通過全面深化改革來走出這個(gè)可以稱之為“中等收入陷阱”的困境。可是，我們中的有些人，特別是個(gè)別官員，還存在思想認(rèn)識(shí)上的問題。他們在對(duì)社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)上，還受到蘇聯(lián)模式社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的束縛；在如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)上，還留戀過去的發(fā)展模式；在治理國家的方式和管理經(jīng)濟(jì)的方式方面，他們不能與時(shí)俱進(jìn)，沒有形成國家治理現(xiàn)代化的理念和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理理念，還是按多年形成的傳統(tǒng)管理模式辦事，如政治上動(dòng)不動(dòng)就采取強(qiáng)力維穩(wěn)的方式，經(jīng)濟(jì)上常常超越政府與市場的邊界，市場在資源配置中不但根本發(fā)揮不了決定性作用，甚至連主要作用有時(shí)也很難發(fā)揮。

由上可知，全面深化改革本身就是一場內(nèi)涵豐富和任務(wù)艱巨的思想大解放運(yùn)動(dòng)。全體中國人，特別是落實(shí)改革措施中堅(jiān)力量的各級(jí)官員和進(jìn)行社會(huì)科學(xué)研究的專家學(xué)者，必須要進(jìn)一步解放思想，才能充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，找到化解改革阻力和落實(shí)改革措施的有效辦法。例如，我們應(yīng)當(dāng)從對(duì)馬克思主義的錯(cuò)誤理解或只言片語中解放出來，真正運(yùn)用馬克思主義的立場、觀點(diǎn)和方法，來研究和解決深化改革過程中遇到的實(shí)際問題；我們要從唯書、唯上而不唯實(shí)的教條中解放出來，破除對(duì)書本和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的迷信和盲從，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，解決改革中出現(xiàn)的具體問題；我們要認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅貧窮，消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕，其目標(biāo)是建立一個(gè)公平公正的社會(huì)；要從部門利益局限和封閉狹隘中解放出來，樹立全局意識(shí)和世界眼光，以更加開放的眼光尋求發(fā)展；要從等靠要的懶漢思想中解放出來，樹立主人翁意識(shí)，主動(dòng)想辦法來落實(shí)改革措施。同時(shí)，我們要正確認(rèn)識(shí)政府與市場的關(guān)系，在政府有為的前提下，盡量讓市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用；要勇于沖破僵化的思想束縛，敢想敢干，敢闖敢試，對(duì)市場主體堅(jiān)持法無禁止即可為，對(duì)政府堅(jiān)持法無授權(quán)不可為?？梢?，進(jìn)一步解放思想的目的就是主動(dòng)尋求破解改革難以落地的途徑，就是要跳出傳統(tǒng)發(fā)展模式的框框，以解決前進(jìn)中出現(xiàn)的矛盾和問題，提升中國現(xiàn)代化發(fā)展的能力。

鼓勵(lì)基層探索改革的積極性

全面深化改革是一個(gè)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的過程，即中央積極進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，基層積極探索具體的落實(shí)方式。中國是一個(gè)大國，每一項(xiàng)改革措施都牽涉到包括地方利益在內(nèi)的方方面面的利益，如果沒有中央的統(tǒng)籌安排和有力推動(dòng)，改革勢必難以推行下去。試想，如果當(dāng)年沒有鄧小平的高瞻遠(yuǎn)矚和果敢決斷，就不可能有農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、深圳特區(qū)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)等偉大改革實(shí)踐。今天也一樣，雖然市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，社會(huì)團(tuán)體也有了很大發(fā)展，但是中國的改革仍然需要最高領(lǐng)導(dǎo)層的推動(dòng)方可。事實(shí)上，在事關(guān)全局的改革問題上，如匯率改革、財(cái)稅改革、壟斷企業(yè)改革等，最高領(lǐng)導(dǎo)層的意識(shí)、勇氣和智慧還是至關(guān)重要的。中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的一個(gè)重要目的，就是為了打破部門利益對(duì)改革的阻撓。

與此同時(shí)，中國幅員遼闊，各地千差萬別，同樣的改革措施必須結(jié)合本地實(shí)際情況才能真正得到落實(shí)。這就需要發(fā)揮基層探索改革的積極性和主動(dòng)性。實(shí)際上，中國改革開放成功的一個(gè)重要因素，就是允許基層的大膽探索，然后再將其成功的探索成果整合到全國的制度創(chuàng)新中。改革開放初期，在解放思想的大背景下，基層的改革創(chuàng)新積極性很高，敢于第一個(gè)吃螃蟹的人突破了僵化的法律和制度束縛，率先實(shí)行了土地承包和雇傭勞工制，率先發(fā)展了民營經(jīng)濟(jì)，從而推動(dòng)了中國改革進(jìn)程的不斷深化。今天的深化改革也亟需基層改革者的自主創(chuàng)新，事實(shí)上也已有一些地方改革獲得了中央的肯定和推廣，如：“三明醫(yī)改模式”被國家衛(wèi)生計(jì)生委要求進(jìn)一步推廣，浙江開化縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革獲得中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，上海市、重慶市承擔(dān)了破解群團(tuán)組織機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化等種種問題的全國群團(tuán)改革試點(diǎn)工作，等等。但是，總體上看，今天地方基層仍存在著官員不作為現(xiàn)象，源自地方基層自發(fā)的改革試點(diǎn)也較少，從而導(dǎo)致一些深化改革的措施執(zhí)行不力，沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

有一些人把今天基層官員在改革上的不作為，歸咎于當(dāng)前的強(qiáng)力反腐舉措。的確，因?yàn)闅v史的原因，有些官員害怕積極推行改革而得罪人，然后再遭到貪污的舉報(bào)，從而影響到自己的仕途。不過，這只是表面現(xiàn)象而已，部分基層官員不作為現(xiàn)象的根本原因還在于制度的不健全。首先，全面深化改革是由最高層設(shè)計(jì)和推動(dòng)的，并由黨政機(jī)關(guān)自上而下來實(shí)施，廣大民眾能夠制度化參與改革的渠道并不廣泛。在這種情況下，社會(huì)大眾無法對(duì)官員形成強(qiáng)大的改革外在壓力，對(duì)官員的普遍不作為也沒有制約的有效辦法。其次，一些基層干部在復(fù)雜的改革環(huán)境面前產(chǎn)生了畏難情緒，因?yàn)椤案母锞偷韧诟锩保y度大、確定性不高，難免會(huì)失敗或犯錯(cuò)誤，而現(xiàn)在又沒有形成因改革犯錯(cuò)誤免責(zé)的制度機(jī)制，于是對(duì)改革就抱一種敬而遠(yuǎn)之的消極態(tài)度，為了不出事就不做事。

要將全面深化改革舉措落到實(shí)處，就必須改變這種在其位不謀其政的不作為現(xiàn)象。首先，在加大對(duì)基層官員的內(nèi)部壓力的同時(shí)，利用十九大前地方黨政班子換屆的契機(jī)把那些有改革精神的勤政廉政官員提拔到重要崗位上。一方面我們要抓好改革督察，即督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效，察認(rèn)識(shí)、察責(zé)任、察作風(fēng)，對(duì)尸位素餐、無所作為的干部要予以一定的懲戒；另一方面，要重用那些想改革、謀改革、善改革的干部，要把改革舉措是否落實(shí)作為考評(píng)官員的硬約束指標(biāo)，把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在獲得感，作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、干部任用的考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，要建立起社會(huì)化改革評(píng)估機(jī)制，讓廣大民眾參與到監(jiān)督官員的行列中來，以督促官員落實(shí)改革措施。其次，我們應(yīng)當(dāng)為那些積極推動(dòng)改革的干部提供健全的制度保障。在鼓勵(lì)基層干部推動(dòng)改革的時(shí)候，要保障那些積極推動(dòng)改革的干部能有干事、成事的環(huán)境，保障他們不至于因?yàn)楦母锒蕴潱灰鞔_改革過程中基層干部的權(quán)限，以及因?yàn)楦母镆鸬哪男┬袨榭梢悦庳?zé)。也就是說，要盡快建立起容錯(cuò)機(jī)制，區(qū)別對(duì)待干部的失誤和違紀(jì)行為，允許試錯(cuò)，寬容失敗，讓改革創(chuàng)新者無后顧之憂，最大限度地調(diào)動(dòng)起他們探索改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。倘能如此，就能確保全面深化改革措施在基層得到具體的落實(shí)。

（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①[美]曼德爾·奧爾森：《國家興衰探源：經(jīng)濟(jì)增長、滯脹與社會(huì)僵化》，北京：商務(wù)印書館，2001年。

②[英]約翰·梅納德·凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，北京：商務(wù)印書館，1999年。

責(zé)編/張蕾 孫垚（見習(xí)） 美編/宋揚(yáng)