邵沁妍

(太原理工大學 馬克思主義學院，山西　太原　030024)

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山西省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀與對策*

邵沁妍

(太原理工大學 馬克思主義學院，山西太原030024)

基本公共服務城鄉(xiāng)大體均等是全面建成小康社會的重要指標。從目前看，山西省基本公共服務城鄉(xiāng)差別減少，但依然存在。表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)基本公共服務供給不均、供給不足，部分農村基本公共服務無人享用或部分農民無法享用，農村基本公共服務供給質量和效率低下，相關制度欠缺，農民自身承接公共服務的能力有限等。需要從政府、事業(yè)單位、農民自身等方面采取相應措施，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終實現(xiàn)基本公共服務均等化。

山西?。换竟卜?；城鄉(xiāng)均等化

基本公共服務均等化，指以社會平均水平為基點，從社會公平公正出發(fā)，盡可能使全體人民享用基本公共服務起點公平、機會均等，同時尊重人民自由選擇權。城鄉(xiāng)之間基本公共服務大體均等有利于全面建成小康社會，提高人民生活水平。在實踐中，政府能夠提供高效精準的服務，農民能夠享有真實有效的服務，是縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)小康社會的重要指標。本文以基本公共服務在山西省城鄉(xiāng)的具體體現(xiàn)為研究對象，通過收集數(shù)據(jù)、問卷調查和實地訪談，了解山西省城鄉(xiāng)基本公共服務現(xiàn)狀，為縮小乃至彌合其差距提供對策。

一、山西省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀

山西省高度重視民生建設，特別是近年來加大了在義務教育、基本醫(yī)療、城鄉(xiāng)公共文化、就業(yè)等基本公共服務方面的民生支出。2015年民生支出占全省一般公共預算支出的比重為84.2%[1]，與城市相比，大量經(jīng)費投向農村，農民享有基本公共服務數(shù)量和質量得到雙重提升?？梢砸粤x務教育為例(見表1)。

表1　2009—2014年山西省農村義務教育經(jīng)費支出情況

注：圖中數(shù)據(jù)均來自《山西教育年鑒》2009、2010、2012、2013、2014[2]

總體來說，山西省基本公共服務城鄉(xiāng)差別在減少，體現(xiàn)為：城鄉(xiāng)義務教育在軟硬件設施方面差距減少，如師資、設備、資金等。到2015年年底，山西省共計52個縣(市、區(qū))通過國家義務縣域均衡發(fā)展驗收，成效顯著；新農合參保率2015年達到99.2%[3]，農村醫(yī)療衛(wèi)生機構、醫(yī)療科技人員和醫(yī)療設備等方面也有了一定的提升，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療差別逐年縮??；到2015年，山西省農村已建成較完善的基本公共文化服務體系，廣播電視、社區(qū)綜合文化站和農家書屋實現(xiàn)全覆蓋。

盡管山西省城鄉(xiāng)之間基本公共服務向均衡化方向邁進，但由于歷史、制度和現(xiàn)實的各種原因，差距依然存在，表現(xiàn)在以下幾方面。

(一) 基本公共服務城鄉(xiāng)之間供給不均衡，農村基本公共服務供給不足

隨著社會發(fā)展，有限公共服務資源與人們持續(xù)增加的需求差距日顯。針對有限的公共服務資源，當前的資源配置不合理，在基本公共服務供給方面，由于長期固化的資源投入向城市傾斜的思維，國家經(jīng)費明顯向城市傾斜，農村投入不足，導致城市供給無論從數(shù)量上還是質量上均超過農村。以基本醫(yī)療分布為例，2014年，山西每萬人擁有衛(wèi)生技術人員數(shù)：城市為113人，而農村僅39人；每萬人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)：城市為87.59張，而農村35.90張[4]。農村居民享有的醫(yī)療資源嚴重不均。

不僅如此，現(xiàn)有體制下，部分農村群體享有基本公共服務的權利、利益無法獲得充分保護。如近年來媒體大量報道的農村老人因養(yǎng)老問題自殺事件，從一個側面凸顯了農村老人的養(yǎng)老保障真空。盡管新農保政策施行后，2015年山西60歲以上老年農民每月可領到70元的養(yǎng)老金，但在當前的物價水平下，屬于杯水車薪，無法保障農村養(yǎng)老基本開支。

(二) 部分農村基本公共服務無人享用或部分農民無法享用

現(xiàn)有公共服務決策體制未真正考慮農民需要，部分基本公共服務提供方式與農民需求不符。農村基本公共服務要供給什么、供給多少、怎樣供給主要由政府決定，農民沒有機會也沒有途徑參與到政府決策之中，這就使得部分基本公共服務供給方式、供給內容無法滿足部分農民的需求，導致部分農民無法真正享受基本公共服務帶來的便利，影響了城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展。當前山西省大部分基本公共服務仍采取戶口所在地服務方式，而大量農村人口外出務工，其戶口依然在農村，其所享受的基本公共服務保障也在農村，在這種情況下，常年在外流動的農村人口如何保質保量地享用本應屬于他們的基本公共服務就成為一個問題。與前述問題相伴而生的另一個問題是，近幾年為縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距，山西省將大量資金、設備投入農村，農村基本教育、公共醫(yī)療設施等得到改善，但由于大量人口向城市流動，出現(xiàn)部分農村基本公共服務無人享用的問題。如當前山西省部分地區(qū)出現(xiàn)的農村小學空心化，有設備師資而無學生；而相鄰的城市小學人滿為患師資不足等現(xiàn)象。

(三)農村基本公共服務供給質量和效率低下

農村基本公共服務供給質量和效率低下的原因有以下三方面。一是單一供給主體?；竟卜盏奶峁┱摺诠┙o方面實行行政審批，事實上形成了由事業(yè)單位長期承擔基本公共服務供給功能，私人企業(yè)和其他資本很難進入基本公共服務供給市場。這種保護制度使基本公共服務供給領域因缺乏良性競爭而效率不足。二是基本公共服務供給主體——事業(yè)單位責任與自主權不匹配。公益一類事業(yè)單位擔負著為社會提供基本公共服務職責。按照管理學常識，責權利必須對應。但長期以來，事業(yè)單位并沒有與其責任相匹配的人事管理權、財政權等，導致事業(yè)單位心有余而力不足，在提供基本公共服務的過程中也遇到很多阻力。如一所學校的校長要負責完成“教育目標責任制”，但校長對學校的人員、管理和發(fā)展卻受到既定的財務和人力資源框架的限制，沒有支配權，導致供給質量下降。三是農村公共服務崗位難以吸收高素質人才就業(yè)。與城市相比，農村基本公共服務在人才配備方面面臨以下困難：總體待遇比較低、對高素質人才吸引力不夠；現(xiàn)有農村從事基本公共服務的人員整體素質不高，知識更新緩慢，無法滿足農民需求。以義務教育為例，城市教師崗位競爭者眾，農村有編無人，教師在崗率低。部分青年教師在鄉(xiāng)村工作2—3年不是靠關系調走，就是再考入其他單位或部門，農村教學效果得不到保障。

(四)相關制度欠缺

一是涉及基本公共服務法律法規(guī)建設滯后。我國憲法明確規(guī)定公民享有教育、醫(yī)療、就業(yè)、文化等基本權利。但具體到基本公共服務各個領域卻存在立法進程不統(tǒng)一、立法范圍過窄、立法內容不統(tǒng)一等問題。如義務教育領域立法比較完善，但基本醫(yī)療保險僅有國務院出臺相關條例，具體內容由各地政府制定，缺乏全國統(tǒng)一的標準，容易人為形成地方差距。以基本醫(yī)療為例，在就醫(yī)、報銷方面參保人有一定的選擇權，但范圍比較窄，只能在規(guī)定的定點醫(yī)療機構就診才能得到相應的醫(yī)療費的報銷，而定點機構基本上是公立性質的醫(yī)療衛(wèi)生機構，非公立醫(yī)療機構被人為排除，這不僅會帶來醫(yī)療衛(wèi)生服務市場的惡性發(fā)展，造成不公平競爭，還降低了服務效率。二是配套制度不完善，監(jiān)督問責缺位。為縮減基本公共服務城鄉(xiāng)差距，國家向農村投入大量資金和設備，農村硬件設施完備，但農民享受效果如何檢測？目前山西省還沒有科學的基本公共服務評價指標。農村部分基本公共服務存在形式主義傾向，如基本文化建設方面，2012年山西省就已實現(xiàn)村村有農家文化書屋，但這些書屋利用率比較低，有些農村書屋僅僅在上級來人參觀時開放，其他時間關閉。不僅造成資金大量浪費，而且農民也沒有充分享受到公共服務的實惠。

(五)農民自身承接公共服務的能力有限

農民承接能力和意識直接影響到農民享有基本公共服務的質量和數(shù)量。隨著城鎮(zhèn)化推進，農民參與公共服務意識顯著增強，但普遍缺乏相關知識。在調研中，當問及“基本公共服務的具體內容有哪些？參與方式和參與渠道有什么？”37.5%的人不知道。66%的被訪者對相關法律法規(guī)表示沒聽說過。這與農民自身文化素質有很大關系。隨著九年制義務教育的普及，農民受教育程度普遍提高。但與城市相比，農民整體文化素質仍然偏低，調研中發(fā)現(xiàn)，56.2%的農民文化水平僅為初中畢業(yè)。由于農民文化程度較低，很少有人主動了解和學習黨和國家的大政方針政策。而在現(xiàn)實中農民獲知基本公共服務的相關政策渠道比較單一，主要靠村委會的宣傳教育。這直接影響到農民的公共參與能力、參與水平和理性判斷度，也是導致基本公共服務與農民需求脫節(jié)的原因之一。

二、實現(xiàn)山西省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的對策

山西省基本公共服務城鄉(xiāng)不均，是制約未來山西省發(fā)展的重要因素。要破除城鄉(xiāng)不均，需要從三方面入手。

(一)從政府方面看，要做好以下幾項工作

1. 增加信息和透明度。要促進農民積極有效參與到公共服務中來，向農民提供相關公共服務信息是一個重要途徑。相關公共服務部門可以通過定期向公眾公開服務信息來達到這一目標。我國在這方面已經(jīng)成功地取得了一些成就，但在城鄉(xiāng)之間信息提供的差別依舊很大。今后，可以通過進一步強化信息公布規(guī)則及其執(zhí)行、提高信息的相關性，以及改善信息的媒介、信息的報告形式等方式，特別是進一步將信息通信技術推廣到農村地區(qū)來加強信息與公民之間的雙向流動，這是改善公共服務提供的關鍵。

2.強化“購買服務”理念，實現(xiàn)多元供給?，F(xiàn)代社會，“購買服務”逐漸變?yōu)槠毡楝F(xiàn)象。從理論上說，基本公共服務政府來提供，不等于其是生產方?？梢詮霓r民對基本公共服務的不同需求出發(fā)，引入競爭機制，除了事業(yè)單位外，還可以允許符合條件的其他社會組織進入公共服務供給市場，建立健全公正合理的市場競爭規(guī)則，嚴把入口關，以提高供給效率，滿足公民不斷變化的需求，實現(xiàn)雙贏。

3.合理的制度安排。山西省城鄉(xiāng)基本公共服務存在差距的根源在于長期以來我國在城鄉(xiāng)之間實行的不對等的公共服務制度安排和管理體制。所以，要改變這種現(xiàn)狀，關鍵在于構建公平的制度、設計靈活的管理體制和一體化的公共服務體制，在人員配備、資金投入等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡。一是要加強相關法制建設，要建立健全全國統(tǒng)一的基本公共服務法律法規(guī)，實現(xiàn)好和維護好公民的基本權利。二是建立“自下而上”的需求表達機制。實現(xiàn)農村基本公共服務決策程序路徑的轉變，由單一政府決策轉變?yōu)檗r民參與、政府決策。這就需要在基層治理方面，建立健全農民的基本訴求表達和反饋機制，將農民參與真正落到實處。

(二)從事業(yè)單位看，要改革治理框架

實現(xiàn)基本公共服務均等化，是人民基本利益所在。因此，對事業(yè)單位，除了政事分開之外，還應強化來自政府和社會各界的監(jiān)督管理，保證公民對基本公共服務的選擇權和知情權。

1.改革事業(yè)單位管理體制，健全法人治理結構。目前，我國基本公共服務由公益一類事業(yè)單位提供。政府要創(chuàng)新管理方式，簡政放權，側重于宏觀管理，弱化微觀干預，通過制定相關的法律法規(guī)和政策來引導事業(yè)單位行為，改善政府與事業(yè)單位關系，真正使事業(yè)單位責權利相匹配。在理順政府和事業(yè)單位之間責權利基礎上，事業(yè)單位要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互分離又相互制約的法人治理結構，吸納各方利益相關者代表參與事業(yè)單位治理，使事業(yè)單位真正成為法人治理的實體，便于提升事業(yè)單位治理效率，滿足公民個性化需要。

2.加強基本公共服務人才建設。事業(yè)單位要提供令人滿意的服務，人才是基本。要發(fā)揮人才優(yōu)勢，需要變革現(xiàn)有管理體制。事業(yè)單位目前實行的靈活的定期聘用合同是向前邁出的重要一步，長期改革應該以取消事業(yè)單位的崗位編制系統(tǒng)為目標。以義務教育為例，為解決鄉(xiāng)村教師短缺，山西省逐步建立中小學校長、教師交流和培訓制度，積極推進人力資源城鄉(xiāng)合理流動，縮小義務教育城鄉(xiāng)差距。

3.加強基本公共服務資金使用的審計監(jiān)督。長期以來，因為監(jiān)督缺位導致事業(yè)單位內部出現(xiàn)諸如義務教育資金不到位，公共醫(yī)療的亂收費、藥品高額回扣等，引起人們的普遍不滿。為解決這一問題，必須加強財務管理，構建嚴格的財務制度，防止資金挪用或濫用，預防腐敗問題。制定明確的、執(zhí)行有力的政府工作人員行為準則，嚴格限制利用亂收費為員工發(fā)放福利等行為。

(三)從服務對象而言，要引導農民積極參與

要提供滿意的服務，關鍵在于服務提供者與使用者之間的良性互動，要保障農民的表達權、知情權，采取有效措施鼓勵農民積極參與。

1.提高農民素質。農民作為參與主體，只有具備較高的素質才能正確行使其基本權利。當前我國農民的文化素質不高主要有兩方面原因：一方面是由于農村的教育水平和條件相對落后；另一方面，農村中受教育程度較高的人流向了城市。因此，一方面要大力發(fā)展農村教育，政府要加大對農村教育的財政傾斜力度，改善農村教育條件，提高農民的整體文化素質；同時，要重視村民對相關制度和程序的學習，提高村民的法制素質，注重培養(yǎng)其權利意識、參與意識，端正其公民身份，使農民充分認識到其權利、義務和責任，培育其社會責任感，使其真正為自己做主。

2.加強供求雙方的磋商，引導農民理性參與。農民參與可以提升政府精準服務能力。一方面，應培育、教育、引導農民主動積極參與到公共服務中去，使其有承接基本公共服務的能力，也愿意享受基本公共服務；要充分利用新聞媒體，積極普及基本公共服務相關理論和法律知識，樹立憲法和法律權威，引導農民理性參與。同時，要加強對農民的主體意識教育。激勵他們關心、依賴并參與到公共服務中。另一方面，基本公共服務供給者應通過各種渠道了解服務對象的要求、服務的可獲得性以及服務對他們的影響。可以采取常規(guī)的入戶調查或打分系統(tǒng)對公共服務的使用者進行調查，從服務使用者那里獲得的關于公共服務提供的信息需要被系統(tǒng)地采集并加以評估。

實現(xiàn)基本公共服務城鄉(xiāng)大體均等要較長時間。隨著社會向前發(fā)展，公民需求正在經(jīng)歷日新月異的變化。如人口政策變化導致學齡兒童較少，但老齡化社會的到來又使養(yǎng)老問題提上議事日程。隨著人口流動的加速，出現(xiàn)對基本公共服務流動式享受的需求，及服務可以在遷入和遷出地區(qū)間轉移的新需求。未來農村地區(qū)對基本公共服務需求的變化，要求政府、事業(yè)單位和公民形成合力，建立更加靈活的基本公共服務制度和機制，以此來滿足公民對基本公共服務需求的不斷變化。

[1] 山西省2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2016-04-20].http:∥www.stats-sx.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201603/t20160302_39250.shtml.

[2] 山西教育年鑒[EB/OL].(2009-2014)[2015-12-06].http:∥www.sxedu.gov.cn.

[3] 2015年山西省衛(wèi)生計生委政府信息公開年度報告[EB/OL].[2016-04-20].http:∥www.sxwsjs.gov.cn/xxgkndbgl05/12133.hrh.

[4] 國家統(tǒng)計局分省年度數(shù)據(jù)[EB/OL].[2015-12-05].http:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103.

Equalization of Basic Public Services Between Urban and Rural Areas in Shanxi:the Present Situation and Countermeasures

SHAO Qinyan

(School of Marxism,Taiyuan University of Technology，Taiyuan 030024, China)

Equality of basic public services in urban and rural areas in general is an important index of building a well-off society in an all-round way. In recent years, the gap of basic public services between urban and rural areas in Shanxi is gradually narrowing down, but it still exists in such forms as the inequality in the provision of basic public service in urban and rural areas, lack of supply, no enjoyers or no utility of basic public services among farmers, poor quality and inefficiency of rural basic public service supply, lack of the relevant system, farmers′ inability to undertake public service, etc. To deal with this situation, it requires the government, institutions, farmers themselves and so on to take corresponding measures so as to narrow the gap and achieve the equalization of basic public services in urban and rural areas.

Shanxi province;basic public services;equalization between urban and rural areas

2016-06-20

邵沁妍(1974-)，女，山西晉城人，太原理工大學講師，博士，碩士生導師。研究方向：政治與行政管理。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.09.008

C916.2

A

1008-6285(2016)09-0035-04

*2013年山西省軟科學研究項目“山西分類推進事業(yè)單位改革背景下實現(xiàn)基本公共服務均等化問題研究”(2013041033-02)之階段性成果。