摘要：社區(qū)居家養(yǎng)老是上海養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，在“積極老齡化”理念的指引下，社區(qū)居家養(yǎng)老面臨著從保障養(yǎng)老需求到提升服務(wù)質(zhì)量、從“在社區(qū)中養(yǎng)老”到“社區(qū)全面支撐養(yǎng)老”、從政府托底保障到社會(huì)共同參與的轉(zhuǎn)變。為此，通過(guò)把握中心城與郊區(qū)老年人在養(yǎng)老方式、設(shè)施功能需求、服務(wù)半徑敏感性、適老化改造等方面的差異，形成社區(qū)居家養(yǎng)老規(guī)劃的基本策略：彈性應(yīng)對(duì)，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施體系；科學(xué)預(yù)測(cè)，促進(jìn)設(shè)施布局優(yōu)化；存量利用，保障設(shè)施有效落實(shí)；政府、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與，發(fā)揮全社會(huì)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)

當(dāng)前，社區(qū)居家養(yǎng)老正受到上海市政府、企業(yè)、社會(huì)的深切關(guān)注。一方面，自2015年來(lái)，全市老齡化率首破30%（按60歲以上計(jì)算），高齡人口平穩(wěn)增長(zhǎng)、低齡老人增速較快、純老家庭和獨(dú)居老年人不斷增加，[1]與此同時(shí)，0～14歲人口卻逐年下降。老齡少子化背景下，未來(lái)老年人越來(lái)越需要依靠社區(qū)居家的方式進(jìn)行養(yǎng)老。另一方面，以往研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)值與社區(qū)為老年人提供的服務(wù)設(shè)施始終存在此消彼長(zhǎng)的耦合關(guān)系，社區(qū)居家養(yǎng)老的提升能有效減少機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求，從而提升整個(gè)社會(huì)的基本養(yǎng)老服務(wù)水平。[2]更重要的是，近期，我國(guó)明確提出“構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，更好滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求”①，將社區(qū)居家養(yǎng)老作為基礎(chǔ)與依托，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則從以往文件中的“支撐”②轉(zhuǎn)化為“補(bǔ)充”，凸顯社區(qū)居家養(yǎng)老在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要性。為此，在上述背景下，亟待進(jìn)一步深化對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的思考。

老的支撐性作用。自2008年起，上海市民政局等部門圍繞鼓勵(lì)社區(qū)設(shè)立老年人助餐服務(wù)點(diǎn)、規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作、完善大型居住社區(qū)建設(shè)中養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施配置等等發(fā)布一系列政策，推動(dòng)全市社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)不斷提升（見圖1）。

然而，結(jié)合近年來(lái)對(duì)上海市社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施的現(xiàn)狀調(diào)研與跟蹤分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老還面臨著諸多問(wèn)題。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施落實(shí)的保障性不足

目前獲批的“上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020年）”對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行了建筑面積總量控制和規(guī)劃導(dǎo)引，但是，主要關(guān)注日間服務(wù)中心和社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)這兩類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，難以兼顧已經(jīng)出現(xiàn)的社區(qū)助老服務(wù)社、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、長(zhǎng)者照護(hù)之家、互助養(yǎng)老服務(wù)社等新情況。此外，現(xiàn)有社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施與醫(yī)療的結(jié)合度不足，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策尚未落地，也制約著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的成效。

（二）設(shè)施空間布局的覆蓋度仍存在一定缺口

現(xiàn)狀社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局主要按照行政區(qū)劃來(lái)進(jìn)行，而非按照老年人分布和服務(wù)半徑進(jìn)行配置，呈現(xiàn)中心城區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施集中分布、郊區(qū)有限分布的特點(diǎn)。盡管當(dāng)前發(fā)展水平下，郊區(qū)老年人的社區(qū)居家服務(wù)需求并不突出，但伴隨著農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，未來(lái)上海郊區(qū)地區(qū)也需要完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（三）中心城社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施挖潛存在障礙

根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中心城區(qū)由于建設(shè)完善，很難找到獨(dú)立用地用于建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，只能通過(guò)房屋收購(gòu)等方式來(lái)挖潛面積。一些社區(qū)盡管在動(dòng)拆遷后出現(xiàn)了幼兒園和小學(xué)的冗余，但這些設(shè)施卻很難用于服務(wù)養(yǎng)老。根本在于，社區(qū)（街道辦事處）在行政配置能力上較弱，對(duì)于社區(qū)內(nèi)部教育、文化、醫(yī)療等資源難以起到統(tǒng)籌作用。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老成本較高難以吸引社會(huì)力量

一些學(xué)者認(rèn)為，目前長(zhǎng)者照護(hù)之家一類的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)還屬于行業(yè)培育期，單體設(shè)施運(yùn)行成本較高，產(chǎn)出較低，加之具有鄰避效應(yīng)，存在行業(yè)壁壘，全面推進(jìn)還有很多難題。[3]

實(shí)際上，除上所述，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還存在著設(shè)施分類及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一、設(shè)施規(guī)劃合理性有待提高、規(guī)劃方案難以兼顧多樣化的養(yǎng)老需求等問(wèn)題，[4]亟待在新一輪養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃中予以解決。

面向未來(lái)，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃首先需要明確價(jià)值取向。2016年，中共中央政治局就我國(guó)人口老齡化的形勢(shì)和對(duì)策舉行第三十二次集體學(xué)習(xí)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要著力增強(qiáng)全社會(huì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的思想觀念；要積極看待老齡社會(huì)，積極看待老年人和老年生活，要著力發(fā)揮老年人積極作用；努力挖掘人口老齡化給國(guó)家發(fā)展帶來(lái)的活力和機(jī)遇，努力滿足老年人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”③，首次在國(guó)家層面倡導(dǎo)“積極老齡化”（Active Ageing）的理念。而從近年來(lái)的政策梳理來(lái)看，自2013年國(guó)務(wù)院35號(hào)文發(fā)布至今，我國(guó)涉及土地、金融、人才、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、民間資本介入等養(yǎng)老服務(wù)政策體系已初步形成，中長(zhǎng)期的政策走向包括：一是需要處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方關(guān)系；二是利用供給側(cè)改革的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，調(diào)整社區(qū)服務(wù)業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是實(shí)現(xiàn)制度之間的互聯(lián)互通；四是農(nóng)村養(yǎng)老政策創(chuàng)新補(bǔ)缺養(yǎng)老主要“短板”等。[5]從這些政策設(shè)想不難看出，社會(huì)資本進(jìn)入、社區(qū)重視度提升、制度間互通互聯(lián)、農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)短板等正體現(xiàn)著積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的價(jià)值取向。

放開來(lái)看，積極老齡化理念已經(jīng)成為全球養(yǎng)老發(fā)展的新趨向。在成功老齡化、健康老齡化、生產(chǎn)性老齡化等理論發(fā)展演變的基礎(chǔ)上，當(dāng)前全球?qū)淆g化的研究開始轉(zhuǎn)向了“積極老齡化”，并在國(guó)際層面上體現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)，[6]2002年，世界衛(wèi)生組織（WHO）將其定義為：“人到老年時(shí)，為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機(jī)會(huì)盡可能發(fā)揮至最大效應(yīng)的過(guò)程?！雹芘c此同時(shí)，圍繞“健康、參與、保障”三大維度，WHO提出六組用于具體測(cè)量的指標(biāo)體系，包括健康和社會(huì)服務(wù)指標(biāo)、個(gè)人行為指標(biāo)、個(gè)人身心指標(biāo)、物理環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等，成為積極老齡化政策框架的支柱。[7]該年，《老齡化馬德里政治宣言》和《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》還提出了充分的社會(huì)參與、提高生命質(zhì)量、重視老年人口的生產(chǎn)力、采取協(xié)調(diào)的行動(dòng)來(lái)改變老年男人和女人的工作機(jī)會(huì)和生活質(zhì)量，將老齡問(wèn)題納入社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展議程中等政策內(nèi)容，并在聯(lián)合國(guó)大會(huì)、國(guó)際勞工組織、歐盟等地進(jìn)行了實(shí)踐，在全球范圍內(nèi)推進(jìn)。

通過(guò)梳理“積極老齡化”的概念和政策要求，圍繞“健康、參與、保障”三大維度，未來(lái)上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)將面臨以下轉(zhuǎn)變。

（一）從保障養(yǎng)老需求到提升服務(wù)質(zhì)量

老年福利事業(yè)由側(cè)重托底保障向普惠型轉(zhuǎn)變，從以往社區(qū)居家養(yǎng)老主要保障老年人日間照料和助餐需求，進(jìn)一步向關(guān)注人的生理健康與心理健康轉(zhuǎn)變，不僅需要醫(yī)療介入社區(qū)居家養(yǎng)老，還需要從共性到個(gè)性，滿足老年人多樣的心理需求。

（二）從“在社區(qū)養(yǎng)老”到“社區(qū)全面支撐養(yǎng)老”

以往強(qiáng)調(diào)老年人在社區(qū)中享受日間照料和助餐服務(wù)。如今，則需要以社區(qū)為空間規(guī)劃和社會(huì)治理的基本單元，制定差異化、特色化、人性化的社區(qū)發(fā)展策略，凸顯社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)文化、健身休閑、老年教育、適老化設(shè)施、老人社區(qū)再就業(yè)等全面支撐養(yǎng)老的作用，從而促進(jìn)老年人更好地參與到社區(qū)服務(wù)之中。

（三）從政府托底保障到社會(huì)共同參與

養(yǎng)老服務(wù)的供給模式將由政府為主提供向政府托底保障并引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮決定性配置作用轉(zhuǎn)變。