瑜勝

摘要：發(fā)展居家養(yǎng)老服務已經(jīng)成為國內(nèi)外主流養(yǎng)老取向。我國政府參與在解決居家養(yǎng)老服務需求與養(yǎng)老服務供給矛盾中發(fā)揮著重要作用，但政府參與涉及哪些內(nèi)容以及如何實現(xiàn)需要深入思考。居家養(yǎng)老服務是符合國情和老年人意愿的養(yǎng)老模式，準確的角色定位、有效的政策制定和恰當?shù)哪繕嗽O置是政府參與推動居家養(yǎng)老服務取得實效的重要保障，在國家與社會相互融合和良性互動的前提下，政府應當放棄全能政府理念，對居家養(yǎng)老服務堅持宏觀入手，微觀放手的思維，通過規(guī)劃參與、經(jīng)濟參與和管理參與三種形式，體現(xiàn)政府在居家養(yǎng)老服務總體目標制定、經(jīng)濟保障和運行管理方面的政府責任，推動居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

我國養(yǎng)老服務的發(fā)展目標是到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。[1]《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》報告顯示，中國老年人入住養(yǎng)老機構的意愿較低，城鎮(zhèn)老年人的比例是11.3%，農(nóng)村老年人的比例是12.5%，[2]而居家養(yǎng)老意愿占據(jù)主流。從發(fā)展目標和調(diào)查數(shù)據(jù)來看，居家養(yǎng)老是符合我國老年人意愿的養(yǎng)老模式，應當大力推進。

“國家”和“社會”分別代表著“公共”和“私人”兩個針鋒相對的領域，在不同的社會形態(tài)和不同的歷史階段呈現(xiàn)出相互迥異的關系特征，表現(xiàn)為古希臘時期的國家與社會合二為一、中世紀的國家與社會截然對立及近代以來國家與社會的互動合作和相互形塑。

（一）古希臘時期的合二為一

中國社會學、政治學意義上的“社會”最早可以上溯到古希臘哲學家亞里士多德所指的“城邦”，在城邦里，人們所生活于其中的共同體是城市，也是國家?！耙粋€雅典公民是不會因為照顧自己的家務而忽視國家的。我們之中即使是那些忙于業(yè)務的人也都具有極其鮮明的政治觀念”。[3]因此，古希臘時期的國家與社會是合二為一的，沒有區(qū)分。

（二）中世紀時期的截然對立

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，個人利益與公共利益出現(xiàn)分化，二者之間的對立與沖突開始產(chǎn)生，并且難以協(xié)調(diào)，導致凌駕于社會之上的國家誕生，歐洲由此進入專制的中世紀時期。國家確立了對社會的全面權威，國家成為人類生活的主角?！皼]有一個城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、小村、濟貧院、工場、修道院、學院能在各自的事務中擁有獨立意志，能夠照自己意愿處置自己的財產(chǎn)?！盵4]中世紀的基督教教義提供了國家與社會相互分離的思想基礎。福音書說：“上帝的物當歸上帝，凱撒的物當歸凱撒?！被浇痰亩斡^使國家的權威性大為削弱，社會的重要性得到肯定。此后，霍布斯、洛克和盧梭等人通過自然狀態(tài)的假說明確主張“社會”是以天賦權力而外在于國家的，[5]由此進一步推動了國家與社會的對立。

（三）近代以來的互動合作和相互形塑

隨著資本主義生產(chǎn)關系中的各種矛盾日漸增多，資本主義周期性經(jīng)濟危機頻繁爆發(fā)，國家干預思想開始受到反思，人們寄希望于權力回歸社會，制約國家權力的行使。重農(nóng)主義者Gounnay認為：“人類社會和物質(zhì)世界一樣，都存在著不依人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，這就是自然秩序。同時，人身自由和私有財產(chǎn)是自然秩序所規(guī)定的人類的基本權利，是天賦人權的基本內(nèi)容?！盵6]20世紀70年代以來，“市民社會”理論得到較快發(fā)展，國家與社會二分法被打破，米格代爾（Joel S. Migdal）、埃文斯（Peter B. Evans）、奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等學者提出的“國家在社會中、國家與社會共治、公與私合作伙伴關系”等理論認為，國家與社會存在合作與互補的關系，二者是互相形塑的。[7]

（四）“國家—社會”理論的中國運用

20世紀80年代末和90年代初，國家與社會關系理論成為中國學者分析問題的研究框架，國家與社會的良性互動避免了國家與社會之間的零和博弈，與中國的國情及政治制度是相適應的，因此，良性互動觀點逐漸得到普遍接受?！笆忻裆鐣c國家的良性互動關系對中國大陸論者來講更是一種目的性狀態(tài)，從而他們的研究多趨向于對此一狀態(tài)的構設以及如何達致這一狀態(tài)的道路設計。”[8]中國的現(xiàn)實國情雖然決定了國家在人們生活中必然占據(jù)重要的角色位置，但由于國家利益與人民利益在根本上是一致的，所以，國家與社會的關系并不是截然對立的，而是相互融合的。特別是隨著新公共服務理論興起，“掌舵而不是搖櫓”成為新的執(zhí)政理念選擇，從中央到地方的簡政放權正在全國展開，各類社會組織迎來蓬勃發(fā)展的大好時機，國家與社會的良性互動逐漸成為中國現(xiàn)實社會生活中的普遍圖景。

就我國而言，政府參與在解決居家養(yǎng)老服務需求與養(yǎng)老服務供給矛盾中發(fā)揮著重要作用，但政府參與包括哪些方面內(nèi)容及如何實現(xiàn)政府參與需要深入思考。國內(nèi)的已有研究認為：政府參與，一是要提供基本養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務作為基本公共物品，政府應積極參與其中，政府制定社會政策要有為人民提供基本養(yǎng)老保障的底線思維（陸學藝，2010；鄭杭生等，2012；李友梅，2013；李培林，2015）。二是要建立居家養(yǎng)老服務體系。居家養(yǎng)老生活、健康和精神服務構成三位一體的居家養(yǎng)老服務體系，要從國家層面統(tǒng)籌考慮和優(yōu)化整個社會保障體系（楊宜勇等，2011；鄭功成，2011）。三是要構建協(xié)同參與機制。政府要構建國家、地方、社會組織多方協(xié)同參與機制（周湘蓮，2011；楊宜勇等，2011；鄭功成，2011；杜鵬，2011；康越，2011；劉曉梅，2012）。四是要防止越位和缺位。目前政府在發(fā)展居家養(yǎng)老服務時存在職能與關系“越位”和投入與管理“缺位”現(xiàn)象（秦艷艷等，2012；陳友華，2012）。

國外養(yǎng)老服務的理論和實踐經(jīng)歷了從鼓勵機構養(yǎng)老到重視社區(qū)養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。近年來，國外政府開始加大居家養(yǎng)老服務的參與支持力度（Nerina Vecchio，Stella Stevens，2011）。一是直接參與短期照顧。政府通過為老年人直接提供照顧，或者組織自助小組為家庭照顧者提供培訓或短期服務，分擔照料者負擔（Chappell N.L1990；Job van Exel等，2006）。二是維系老年人社會交往。政府著力使護理人員成為老年人與社會之間的橋梁，使老年人既不脫離家庭又能聯(lián)系社會（Bj?rnsdóttir Kristin，2002）。三是加強財金政策支持。政府為居家養(yǎng)老非正式照護者提供財政金融支持，減輕其經(jīng)濟壓力（Adamek M E，1992）。

綜上可見，發(fā)展居家養(yǎng)老服務已經(jīng)成為國內(nèi)外主流養(yǎng)老取向。準確的角色定位、有效的政策制定和恰當?shù)哪繕嗽O置是政府參與推動居家養(yǎng)老服務取得實效的重要保障，但已有研究還存在兩方面不足：一是重在論證居家養(yǎng)老服務的政府經(jīng)濟參與，輕于探討居家養(yǎng)老服務的政府規(guī)劃參與；二是重在提出實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務的政府參與具體對策，輕于研究居家養(yǎng)老服務的政府參與體系構建。

居家養(yǎng)老服務的政府參與是社會學研究的熱點，重視政府參與不是要回歸全能政府，而是要在當前國家社會關系深刻調(diào)整、社會組織迅速發(fā)展、人民權利意識大幅增長背景下，恰當界定居家養(yǎng)老服務中政府、社會和家庭職責，促進政府在發(fā)展居家養(yǎng)老服務時不缺位不越位，形成政府、社會和家庭各行其道、各負其責的良性共治，更好地解決居家養(yǎng)老服務中由于參與主體著力不清、用力不均而導致的養(yǎng)老服務需求與養(yǎng)老服務供給失衡問題。