郁鴻勝

摘要：經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，長(zhǎng)三角區(qū)域合作已進(jìn)入多形式、寬領(lǐng)域、深層次的實(shí)質(zhì)性深化提升階段，所設(shè)立的若干個(gè)大平臺(tái)與若干個(gè)專(zhuān)題均已取得階段性成果，其協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)向著制度化、規(guī)范化和法治化全面發(fā)展。不過(guò)目前，上海市域都市圈規(guī)劃和建設(shè)還缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和相關(guān)研究，還沒(méi)有將規(guī)劃和建設(shè)上海市域都市圈上升到推進(jìn)上海城鄉(xiāng)一體化、打破行政區(qū)劃的重要高度來(lái)認(rèn)識(shí)。上海作為核心城市，在長(zhǎng)三角城市群中發(fā)揮的作用有限，因此長(zhǎng)三角要建設(shè)具有全球影響力的世界級(jí)城市群，上海就必須要規(guī)劃和建設(shè)上海市域都市圈，加快形成上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，以充分彰顯上海市域都市圈能級(jí)。

國(guó)務(wù)院在今年6月3日批復(fù)了長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃。城市群發(fā)展是提升國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。我國(guó)城市群發(fā)展規(guī)劃中，將國(guó)家級(jí)的城市群擬定了17個(gè)。國(guó)家一級(jí)城市群有3個(gè)：長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。國(guó)家二級(jí)城市群有2個(gè)：長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群。國(guó)家三級(jí)城市群有12個(gè)。我國(guó)的17個(gè)城市群的國(guó)民生產(chǎn)總值占到了我國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值60%。其中，國(guó)家3個(gè)一級(jí)城市群的經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的40%。長(zhǎng)三角城市群經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的21%。珠三角城市群經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的10%。京津冀城市群經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的9%。作為我國(guó)“十三五”的區(qū)域發(fā)展三大戰(zhàn)略，即“一帶一路”戰(zhàn)略、京津冀一體化戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，都與城市群發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。

長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃中的一個(gè)新亮點(diǎn)，是構(gòu)建“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局?！耙缓恕笔侵干虾６际泻诵?，起到龍頭帶動(dòng)的核心作用和區(qū)域中心城市的輻射帶動(dòng)作用。“五圈”是指：南京都市圈，包括南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三市；杭州都市圈，包括杭州、嘉興、湖州、紹興四市；合肥都市圈，包括合肥、蕪湖、馬鞍山三市；蘇錫常都市圈，包括蘇州、無(wú)錫、常州三市；寧波都市圈，包括寧波、舟山、臺(tái)州三市?！八膸А笔侵福簻麑幒虾拣l(fā)展帶，依托滬漢蓉、滬杭甬通道，發(fā)揮上海、南京、杭州、合肥、寧波等中心城市要素集聚和綜合服務(wù)優(yōu)勢(shì)；沿江發(fā)展帶，依托長(zhǎng)江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江中游地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用；沿海發(fā)展帶，實(shí)施陸海統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)推進(jìn)海洋空間開(kāi)發(fā)利用、陸源污染防治與海洋生態(tài)保護(hù)；滬杭金發(fā)展帶，依托滬昆通道，連接上海、嘉興、杭州、金華等城市，發(fā)揮開(kāi)放程度高和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌環(huán)杭州灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)與衢州、麗水等地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，提升對(duì)江西等中部地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力。

長(zhǎng)三角在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)上，做了許多工作，成效顯著。歸納起來(lái)，比較突出的是做了四個(gè)方面的工作。其一是建立了長(zhǎng)三角區(qū)域“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)合作機(jī)制，形成了以決策層為核心，由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層共同組成的多層次合作機(jī)制體系；其二是推進(jìn)了長(zhǎng)三角區(qū)域一體化市場(chǎng)體系建設(shè)，加快構(gòu)建區(qū)域一體化大市場(chǎng)，建立了長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化合作工作機(jī)制；其三是建設(shè)多層多樣的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制，在長(zhǎng)三角區(qū)域積極探索長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制；其四是探索建立了區(qū)域公共治理合作機(jī)制，在長(zhǎng)三角區(qū)域開(kāi)展了長(zhǎng)三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作與制度合作。

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，長(zhǎng)三角區(qū)域合作已進(jìn)入多形式、寬領(lǐng)域、深層次的實(shí)質(zhì)性深化提升階段，所設(shè)立的若干個(gè)大平臺(tái)與若干個(gè)專(zhuān)題均已取得階段性成果，其協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)向著制度化、規(guī)范化和法治化全面發(fā)展。當(dāng)然，長(zhǎng)三角城市群在協(xié)調(diào)體制機(jī)制上還存在著一些問(wèn)題。如，長(zhǎng)三角區(qū)域在互動(dòng)合作機(jī)制方面，規(guī)劃體系不健全，頂層設(shè)計(jì)不到位；在市場(chǎng)一體化建設(shè)機(jī)制方面，大通關(guān)建設(shè)有待提升，啟運(yùn)港退稅試點(diǎn)有待擴(kuò)大，統(tǒng)一市場(chǎng)體系建設(shè)有待完善；在生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制方面，長(zhǎng)三角發(fā)展迅速，帶來(lái)區(qū)域環(huán)境容量嚴(yán)重不足，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量難以根本改善；在公共服務(wù)和社會(huì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制方面，長(zhǎng)三角城市群大量流動(dòng)人口使社會(huì)管理能力不足；在區(qū)域政府協(xié)調(diào)機(jī)制方面，政府間協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

上海作為核心城市，在長(zhǎng)三角城市群中發(fā)揮的作用有限，因此長(zhǎng)三角要建設(shè)具有全球影響力的世界級(jí)城市群，上海就必須要規(guī)劃和建設(shè)上海市域都市圈，加快形成上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，以充分彰顯上海市域都市圈能級(jí)。長(zhǎng)三角核心區(qū)域的城市群由53個(gè)城市組成。在該城市群區(qū)域內(nèi)，平均每1 800平方公里有一座城市，大約70平方公里有一座建制鎮(zhèn)。在總長(zhǎng)不超過(guò)600公里的滬寧、滬杭、杭甬三條鐵路線(xiàn)上，密布著20座城市，平均每30平方公里有一座城市。值得關(guān)注的是，在這個(gè)城市群中，上海的集聚和輻射功能絕大部分集中在中心城區(qū)的600平方公里，郊區(qū)的城鎮(zhèn)集聚和輻射力總體很弱。為此，上海要跳出原來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的思維定勢(shì)，從建立世界級(jí)城市群的發(fā)展眼光尋找突破點(diǎn)。上海市域都市圈應(yīng)該構(gòu)建中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市的城市等級(jí)規(guī)模體系。同時(shí)，規(guī)劃和建設(shè)上海市域都市圈，應(yīng)成為推進(jìn)上海農(nóng)村改革發(fā)展的重要內(nèi)容，它是跳出上海老的城鎮(zhèn)體系，調(diào)整上海城市空間布局、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快城市化進(jìn)程的治本之策。

上海市域都市圈是服務(wù)長(zhǎng)三角、打造世界級(jí)城市群的基礎(chǔ)。未來(lái)發(fā)展中，上海市域都市圈要規(guī)劃和建設(shè)大城市（次中心城市）若干個(gè)，中等城市控制在十幾個(gè)，小城市控制在幾十個(gè)。上海市域都市圈中的大、中、小城市與城市行政級(jí)別無(wú)關(guān)，與城市區(qū)位有關(guān)。也就是說(shuō)，不能再像原來(lái)那樣，按照區(qū)縣來(lái)平均分配規(guī)劃和建設(shè)城市數(shù)量，而是應(yīng)根據(jù)城市區(qū)位的實(shí)際發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃郊區(qū)的城市數(shù)量和規(guī)模。

目前，上海市域都市圈規(guī)劃和建設(shè)還缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和相關(guān)研究，還沒(méi)有將規(guī)劃和建設(shè)上海市域都市圈上升到推進(jìn)上海城鄉(xiāng)一體化、打破行政區(qū)劃的重要高度來(lái)認(rèn)識(shí)。上海還沒(méi)有制定較權(quán)威、較系統(tǒng)、較規(guī)范，能與國(guó)際大都市城市等級(jí)規(guī)模體系相匹配的上海市域都市圈規(guī)劃，還缺乏市域區(qū)與區(qū)間的體制和機(jī)制設(shè)計(jì)思路，市域都市圈的政策研究還無(wú)人問(wèn)津，更沒(méi)有開(kāi)展制度和法律方面的研究。上海各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是以行政級(jí)別的管理方式，規(guī)劃城鎮(zhèn)功能定位和發(fā)展規(guī)模。如果對(duì)這些重大問(wèn)題不花大力氣去解決，就不能在上海市域內(nèi)打破行政壁壘，解放思想、大膽探索，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化就會(huì)流于口號(hào)。

在新形勢(shì)下，新一輪的上海城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和布局規(guī)劃將決定上海新一輪重大調(diào)整和轉(zhuǎn)型的成敗。建議著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和建設(shè)上海市域都市圈，加快調(diào)整上海新一輪的城鄉(xiāng)空間布局；建議引入城市群的概念，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，打破行政區(qū)劃疆界，更好地發(fā)揮市和區(qū)縣兩級(jí)政府的積極性，實(shí)現(xiàn)上海中心城區(qū)和區(qū)縣發(fā)展與長(zhǎng)三角城市群聯(lián)動(dòng)。