龐保慶　耿　曙

?

官員任期與政績擠壓：中國政府人事的“試用期任職”*

龐保慶耿曙

內(nèi)容提要本文探討了我國官員“任期規(guī)定”與“政績投入”間的關(guān)系。在本文中，“任期”被視為官員表現(xiàn)的機會集合，官員會在任期內(nèi)極力表現(xiàn)，爭取晉升或起碼延任的機會。因此，有關(guān)任期的規(guī)定將左右官員如何施政。本文比較我國地方官員任期的“規(guī)定”與“實際”后發(fā)現(xiàn)：首先，我國地方領(lǐng)導(dǎo)的任期規(guī)則屬“彈性任期”制度，官員無法確知其任期，必須及時展現(xiàn)政績，否則屆時時不我予。其次，在地方領(lǐng)導(dǎo)的任命與提拔上，官員任職時間越久，其成功晉升的概率就會越低，官員因此傾向“小步快跑”。上述兩者結(jié)合，形成了一個有效的“政績擠壓”體制，使地方領(lǐng)導(dǎo)處于類似“試用期”的任職，因此莫不兢兢業(yè)業(yè)，全力拼搏政績。這樣的體制，雖然有利于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進經(jīng)濟增長，但是不利于施政規(guī)劃，同時也產(chǎn)生諸如環(huán)境污染、不良貸款增多等流弊。鑒于目前體制的缺失，建議未來政府人事以“固定任期”為原則，“彈性任期”為補充，借此穩(wěn)定官員的職務(wù)預(yù)期，促進施政長遠規(guī)劃。

公部門人事體制官員任期彈性任期固定任期晉升壓力

引　言

根據(jù)迄今相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟的關(guān)鍵在于地方政府(如Montinola et al., 1995; Oi, 1992；張軍、周黎安編，2008)。由于政府決策主要是官員所為，針對政府行為的解釋，自然離不開官員的偏好，特別是那些掌握決策的地方領(lǐng)導(dǎo)(周黎安，2008；徐現(xiàn)祥、王賢斌，2011；周業(yè)安、李濤，2013；姚洋、楊汝岱，2014)。進一步看，地方官員如何決策與施政，受到各種制度的激勵與約束，有關(guān)任期的規(guī)定是其中極為重要的一環(huán)。由于他們只能在任期內(nèi)有所表現(xiàn)(所謂“有權(quán)不用，過期作廢”)，因此，“任期”成為官員表現(xiàn)的機會集合(耿曙等，2016)，他們將合理規(guī)劃任上作為，借此實現(xiàn)其職務(wù)晉升的目標(biāo)(Downs, 1957; Nordhaus, 1975)。

就任期而言，政府人事體制可分兩類：固定任期和彈性任期?！肮潭ㄈ纹凇敝腹賳T的任職時間有明確的規(guī)定，期滿才能調(diào)任；而“彈性任期”指官員的任職時間沒有明確的規(guī)定，官員任職中隨時可能被調(diào)任。在這兩類任期制度安排下，官員的行為會呈現(xiàn)出不同的趨勢(耿曙等，2016)。在固定任期制度下，由于官員的任職時間確定，通常不會被提前調(diào)離，對官員的考核節(jié)點也是明確的。官員會根據(jù)時間節(jié)點來安排行為，往往形成“政治經(jīng)濟周期”(Nordhaus, 1975; Rogoff, 1990)。反之，在“彈性任期”制度下，官員的任職時間不確定，官員考核節(jié)點也不明確，上級隨時可能進行考核，他們可能隨時會被調(diào)任。因此無法形成明確預(yù)期與施政規(guī)劃，官員行為“短期化”傾向明顯(盧小珠，2003；耿曙等，2016)。

針對上述的政府人事體制，本文通過比較我國地方官員任期的規(guī)定與其實際任期辨識出我國地方政府官員的任期制度，并探討任期長短與官員晉升、我國經(jīng)濟發(fā)展的成就與問題之間的關(guān)系。通過分析省、地級市和縣級三級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)官員(行政首長和黨委首長)任期的數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)：首先，雖然相關(guān)法規(guī)規(guī)定我國地方政府官員的任期為五年一屆，但實際執(zhí)行的任期規(guī)則卻是官員任期長短不一、隨時遷調(diào)的彈性任期規(guī)則，由此導(dǎo)致地方政府官員上任之初便努力表現(xiàn)。其次，官員的任期越長離任時晉升的可能性越低、而降職的風(fēng)險則迅猛增加，這會讓每個官員都傾向于通過“小步快跑”的方式盡快實現(xiàn)晉升。上述兩者結(jié)合，形成了一個有效的“政績擠壓”體制，使地方領(lǐng)導(dǎo)處于類似“試用期”的任職狀態(tài)，他們因此莫不兢兢業(yè)業(yè)，全力拼搏政績。這樣的體制，雖然有利于推動基礎(chǔ)建設(shè)、促進經(jīng)濟增長，但是不利于施政規(guī)劃，同時也產(chǎn)生諸如環(huán)境污染、不良貸款增多等流弊。鑒于目前體制的缺失，建議未來政府人事以“固定任期”為原則，“彈性任期”為補充，借此穩(wěn)定官員的職務(wù)預(yù)期，促進施政的長期規(guī)劃。

本文余下的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分將對我國地方政府官員任期制度演變歷程進行全面梳理，并詳細描述地方政府官員的實際任期情況，闡述官員任期與其晉升壓力之間的關(guān)系。第三部分論述我國地方政府官員任期規(guī)則引發(fā)的官員的一系列行為模式，不僅包括其促進經(jīng)濟發(fā)展的行為，也包括其行為導(dǎo)致的一系列流弊。第四部分則闡述在有五年一屆的任期規(guī)則下，但在實際運行過程中變成了彈性任期規(guī)則的原因所在。最后是簡短結(jié)論。

官員任期制度演變與晉升壓力

官員任期制是指從制度上對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定一定的職務(wù)任期，任期屆滿，按規(guī)定程序自然解除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由任命機關(guān)根據(jù)其目標(biāo)完成情況或任期表現(xiàn)重新予以任用(包括連任)。官員任期制既著眼于廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，又能確保領(lǐng)導(dǎo)班子在任期內(nèi)的相對穩(wěn)定，使領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”和“下”成為一種正常交替，體現(xiàn)了干部隊伍建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，具有重大的理論與實踐意義。

1.任期的規(guī)定：固定任期

1980年之前我國在公共部門中施行的是干部任職的終身制，提倡活到老干到老。以1980年鄧小平發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話為起點，我國開始進行廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、嘗試官員任期制的改革。黨的十二大前后，中央拉開了新時期干部人事制度改革的大幕，制定了我國干部隊伍“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”(簡稱“干部四化”)的方針。

1995年開始我國陸續(xù)出臺了多項有關(guān)干部職位任期制的政策法規(guī)。2000年8月中央公布了2001-2010年《深化干部人事制度改革綱要》?！毒V要》明確指出：要“實行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。抓緊制定任期制法規(guī)。在嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善選任制干部的任期制”。2002年十六大報告第一次在黨的工作報告中明確提出：要實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制。2004年的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“地方各級人民代表大會每屆任期五年”、“地方各級人民政府每屆任期五年”。

2006年，中央發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，該《暫行規(guī)定》中第三條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年”；第四條規(guī)定“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過一次”。由此形成了采行于今日的干部任用制度體系。

2.任期的實際：彈性任期

正式的相關(guān)法規(guī)規(guī)定官員的任期是五年一屆，但是相關(guān)報道顯示官員調(diào)任又比較頻繁，①那么官員的實際任期如何？對此作者將通過省、地級市、縣級官員的實際任職時間來說明官員的實際任期情況。

首先，省級官員的實際任期。②作者統(tǒng)計了1994-2012年間31個省、自治區(qū)和直轄市的(為簡便統(tǒng)一稱為省，其官員統(tǒng)一稱為省長和省委書記)省長和省委書記的任期情況，具體如下圖1所示。在1994-2012年間31個省份總計有129位省長，任期為5年的省長只有25人，占比為19%，任期最短的只有1年，最長的為12年(云南省省長和志強)，任期為4年的省長人數(shù)最多，為27人，占比為20%，由此可以看出省長的實際任期并非確定的五年，而是長短不一、隨時可能被調(diào)任。省長的平均任期為4.47年，變異系數(shù)為47%。該時段內(nèi)的省委書記有126人，任期為5年的省委書記也只有21人，占比為16%，任期最短的是1年，任期最長的為15年(新疆維吾爾自治區(qū)書記王樂泉)，任期為3年的省委書記人數(shù)最多，為22人，占比為17%，由此可以看出省委書記的任期也并非確定的五年，與省長的任期一樣都是長短不一、隨時可能被調(diào)任。省委書記的平均任期為4.84年，變異系數(shù)為56%。從平均任期來看，省委書記的任期要長于省長的任期，但是從變異系數(shù)上來看，省委書記任期的波動性更大。

圖1　省級官員(省長、省委書記)任期統(tǒng)計圖(1994-2012年)

其次，地級市官員的實際任期。我們統(tǒng)計了1998-2012年間333個地級市(包括地級市、盟、地區(qū)，為簡便統(tǒng)一稱為地級市，其官員統(tǒng)一稱為市長和市委書記)市長和市委書記的任期情況，具體如下圖2所示。在1998-2012年間總計有1217位市長，任期為5年的市長只有211人，占比為16%，任期最短的只有1年，最長的為11年，任期為3年的市長人數(shù)最多，為294人，占比為23%，市長的實際任期也并非確定的五年，而是任期長短不一、隨時可能被調(diào)任。市長的平均任期為3.45年，變異系數(shù)為48%。該時期內(nèi)的市委書記有997人，任期為5年的市委書記只有189人，占比為19%，任期最短的是1年，任期最長的為11年，任期為3年的市委書記人數(shù)最多，為232人，占比為23%，市委書記的任期也并非確定的五年，而是與市長的任期一樣都是長短不一、隨時可能被調(diào)任。市委書記的平均任期為3.98年，變異系數(shù)為44%。從平均任期來看，市委書記的平均任期要長于市長的平均任期，但是從變異系數(shù)上來看，市長的變異系數(shù)更大，換言之，與市委書記相比市長任期的波動性更大。

圖2　地級市官員(市長、市委書記)任期統(tǒng)計圖(1998-2012年)

最后，縣委書記的實際任期。我們統(tǒng)計了2000-2012年間縣委書記(這里的縣包括縣、自治縣、地級市的市轄區(qū)、縣級市，但不包括四個直轄市)的任期情況，具體如下圖3所示。在2000-2012年間總計有8828位縣委書記，任期為5年的縣委書記只有879人，占比為10%，任期最短的只有1年，最長的為11年，任期為2年的縣委書記人數(shù)最多，為2033人，占比為23%，縣委書記的任期同樣不是確定的五年，其任期長短不一、隨時可能被調(diào)任。平均來看，縣委書記的任期為3.01年，變異系數(shù)為56%，縣委書記任期的波動性比省級官員和地級市官員都要大，也說明縣委書記更替與省、地級市官員相比更加頻繁。

圖3　縣委書記任期統(tǒng)計圖(2000-2012年)

通過對省級官員(省長、省委書記)、地級市官員(市長、市委書記)和縣級官員(縣委書記)的實際任期的詳細統(tǒng)計，我們有如下三點發(fā)現(xiàn)：首先，各級官員的調(diào)動都十分頻繁，多數(shù)官員并未完成五年一屆的任期，③經(jīng)常屁股還沒坐熱，便已另調(diào)他職。其次，官員任期長短不一，彼此相去甚遠，官員的職務(wù)調(diào)整，似乎沒有明確的時間表。最后，從省級到縣級官員，越是基層的官員其平均任職時間就越短，任期的波動性也越大。換言之，即便我國相關(guān)法規(guī)規(guī)定(de jure)官員任期應(yīng)為五年，但具體實踐(de facto)卻有相當(dāng)距離：官員任期并非為五年的固定任期，而是任期長短不一、隨時遷調(diào)的彈性任期。

3.任期與晉升：小步快跑

在任期長短不一、官員隨時都可能被遷調(diào)的彈性任期規(guī)則下，官員任期與其晉升、降職間會有怎樣的關(guān)系呢？為了便于觀察，我們以官員的平均任期為界，將官員任期分成了如下三類：任期較短(官員任期小于平均任期)、任期較長(官員任期介于兩個平均任期值之間)、任期超長(官員任期超過兩個平均任期)。

首先，省級官員(省長、省委書記)的任期長短與其晉升、降職的關(guān)系。具體見下表1。從省長來看，任期較短的省長離任時晉升的有63人，占比為66%，降職的有14人，占比為15%，但是任期較長的省長離任時晉升和降職的各有16人，占比都為50%，而任期超長的省長離任時降職的比例為100%，也就是說，隨著省長任期的增加(在位時間越長)，省長晉升的概率在下降，而降職的風(fēng)險則在迅猛增加。從省委書記來看，任期較短的省委書記離任時晉升的有20人，占比為24%，降職的有42人，占比為49%；但是任期較長的省委書記離任時晉升的只有6人，占比為16%，降職的有25人，占比為68%，而任期超長的省委書記離任時降職的比例同樣為100%。換言之，隨省委書記任期的增加(在位時間越長)，省委書記晉升的概率在不斷下降，而降職的風(fēng)險則迅猛增加。

由此可以發(fā)現(xiàn)：省級官員的任期越長，其晉升的概率在下降、降職的風(fēng)險卻在加速增長。

表1　省級官員(省長、書記)任期與晉升概率分布

備注：括號內(nèi)的為百分比，晉升和降職的比重加總并非100%，因為尚有部分官員是平級調(diào)動。

數(shù)據(jù)來源：作者構(gòu)建的地方官員數(shù)據(jù)庫。

其次，地級市官員(市長、市委書記)任期長短與其晉升、降職的關(guān)系。具體見下表2。從市長來看，任期較短的市長離任時晉升的有543人，占比為80%，降職的僅有38人，占比為6%；而任期較長的市長離任時晉升的有369人，占比為75%，降職的有61人，占比為13%，降職的風(fēng)險增加了一倍；而任期超長的市長離任時晉升的僅有24人，占比為46%，降職的有22人，占比為42%，降職的風(fēng)險是任期較短市長的7倍，是任期較長市長的3倍。也就是說，隨著市長任期的增加(在位時間越長)，市長的晉升概率在逐步下降，而降職的風(fēng)險則在迅猛增加。從市委書記來看，任期較短的市委書記，離任時晉升的有373人，占比為59%，降職的有72人，占比為11%，而任期較長的市委書記中晉升的有200人，占比57%，降職的有60人，占比為18%，降職的風(fēng)險比任期較短的市委書記增加了1.64倍；任期超長的市委書記，離任時晉升、降職的人數(shù)相同，均為5人，占比為38%，任期超長的市委書記降職的風(fēng)險是任期較短的市委書記的3倍，是任期長的市委書記的2倍多。

表2　地級市官員(市長、書記)任期與晉升概率分布

備注：括號內(nèi)的為百分比，晉升和降職的比重加總并非100%，因為尚有部分官員是平級調(diào)動。

數(shù)據(jù)來源：作者構(gòu)建的地方官員數(shù)據(jù)庫。

由此同樣可以發(fā)現(xiàn)：地級市官員的任期越長，其成功晉升的概率越低、失落降職的風(fēng)險越大。

綜合上述分析，我們得出如下結(jié)論：首先，我國官員的實際任期長短不一，地方官員的任期并非“固定任期”而是“彈性任期”。在彈性任期下，官員無法確知其任期，其最優(yōu)選擇是上任伊始就努力拼搏，期待趁早拿出政績以實現(xiàn)晉升的目的(錢先航等，2011；耿曙等，2016)。其次，隨著官員任期的增加，官員晉升的概率在下降、降職的風(fēng)險卻在迅猛增加。官員為了晉升的目的會選擇“小步快跑”的方式謀求晉升(寇健文，蔡文軒，2016)，而一旦錯過任職前幾年晉升的機會，隨著晉升概率的降低、降職風(fēng)險的增大，導(dǎo)致任期越長的官員，壓力會越大。上述兩者結(jié)合，形成了一個有效的“政績擠壓”體制，④使地方領(lǐng)導(dǎo)處于類似“試用期”的任職狀態(tài)，莫不全力拼搏投入，希望趁早展現(xiàn)政績。這樣的體制，雖然有利于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進經(jīng)濟增長，但是不利于施政規(guī)劃，同時也產(chǎn)生諸如環(huán)境污染、不良貸款增多等流弊。

“試用期任職”：任期制度與政績擠壓

彈性任期規(guī)則形成的“政績擠壓”體制，使地方官員處于類似于“試用期”的任職狀態(tài)，由此才使得官員政績壓力發(fā)揮得淋漓盡致，中國經(jīng)濟增長因而不斷拔高。但作風(fēng)浮躁、舉債浪費的事端也不算少見，兩者的心態(tài)、做法固然大不相同，卻源于類似的制度與激勵。

1.試用期任職與中國經(jīng)濟增長

經(jīng)濟績效，特別是GDP增長率是當(dāng)前上級考核地方官員績效的重要指標(biāo)(Li and Zhou, 2005；徐現(xiàn)祥、王賢彬，2011)，官員為了實現(xiàn)晉升的目的會努力提供好的經(jīng)濟績效。但官員只有在任期內(nèi)呈現(xiàn)好的經(jīng)濟績效才有效，在彈性任期規(guī)則下，官員的理性選擇必然是上任伊始就爭取表現(xiàn)(因為不知在任多久，必須保守打算)，但之后若未順利得到升遷，政績壓力必將增大(錯過一次機會，未來機會將減少)，更要努力拼搏政績，次年若未升遷，過程又將重來一次。所謂“做了過河卒子，只能拼命向前”，由此導(dǎo)致任期越長、拼搏壓力越大，經(jīng)濟績效越好(龐保慶、王大中，2016)。

而在促進經(jīng)濟增長的諸多方式中，短期內(nèi)最有效的方式就是加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。根據(jù)以上情況我們可以推測：在彈性任期規(guī)則下，官員的任期越長，其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資就會越多。下圖4和圖5分別給出了地方官員任期與地區(qū)基本建設(shè)支出的關(guān)系。圖4描繪的是省級官員(省長和省委書記)的任期與基本建設(shè)支出比重的關(guān)系，圖4的結(jié)果顯示不管是省長還是省委書記，隨著其任期的增加，該省份的基本建設(shè)投資比重都會逐年增加，而且負(fù)責(zé)經(jīng)濟建設(shè)職責(zé)的省長在這方面的表現(xiàn)更為明顯。圖5描繪的是地級市官員(市長和市委書記)的任期與基本建設(shè)支出比重的關(guān)系，圖5的結(jié)果顯示不管是市長還是市委書記，隨著其任期的增加，該地級市的基本建設(shè)投資比重也呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，而且負(fù)責(zé)經(jīng)濟建設(shè)職責(zé)的市長在這方面的表現(xiàn)也更為明顯。

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)在彈性任期規(guī)則下，官員任期越長、其晉升的壓力越大，官員努力的程度也會逐步提高，而在上級重視經(jīng)濟績效的情況下就表現(xiàn)為各地方的經(jīng)濟增長、基本建設(shè)投資都與官員任期呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系。而至于官員為何采取逐步加碼、層層升高的方式，其中的原因可能在于兩個層面的“棘輪效應(yīng)”(ratcheting effect)，前者緣于時間層面的不可逆性，后者來自政績層面的不可墜性，具體可參考耿曙等(2016)的詳細論述。

圖4　省級官員的任期時間與資源投入關(guān)系圖

圖5　地級市官員的任期時間與資源投入關(guān)系圖

2.試用期政治與中國經(jīng)濟的成就與流弊

官員任期引致的壓力增大確實在短期內(nèi)促進了經(jīng)濟增長，創(chuàng)造出舉世稱羨的高速增長(周黎安，2004)，⑤但也釀成部分流弊或不足，主要表現(xiàn)就是與經(jīng)濟增長不直接相關(guān)的都得不到應(yīng)有的重視。

首先，環(huán)境污染得不到重視，環(huán)保評估形同虛設(shè)。日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題已成為我國社會和經(jīng)濟發(fā)展過程中的突出問題，而該問題與地方政府在晉升激勵下謀求經(jīng)濟發(fā)展有緊密的關(guān)系。在彈性任期規(guī)則下，官員任期越長，其晉升的壓力就越大，為了創(chuàng)造政績，官員會更傾向于和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)形成合謀(聶輝華、李金波，2006)，由此降低對環(huán)境保護的監(jiān)管，忽視環(huán)保評估，以本地居民的長期利益來換取短期內(nèi)的經(jīng)濟績效、實現(xiàn)自身晉升的目的。市長任期的不確定確實對環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行產(chǎn)生重要影響(Eaton and Kostka,2014),市長任職時間越長，轄區(qū)內(nèi)水污染事件次數(shù)越多，市長在任時間每增加一年，水污染事件將增加5.4%(梁平漢、高楠，2014)。

其次，土地供給結(jié)構(gòu)偏差。依靠土地開發(fā)來促進城市化、拉動經(jīng)濟增長成為地方政府使用的主要手段之一(陶然，2013；孫秀林、周飛舟，2013；龐保慶、陳碩，2015)，但地方政府在土地出讓過程中會策略性地調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)：低價、大量出讓工業(yè)用地，高價、限量出讓住宅用地。低價出讓工業(yè)用地可以吸引企業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，從而帶動本地?jīng)濟發(fā)展、增加財稅收入；而高價、限量出讓住宅用地則可以抬高住宅用地的出讓價格，從住宅用地出讓中獲取更多收益。因為低價出讓工業(yè)用地才能換取高價出讓住宅用地的收益，所以地方政府官員有較多出讓工業(yè)用地的動力，而任期越長的官員，其任職的壓力越大、出讓工業(yè)用地的動力也會越強(楊繼東、楊其靜，2016)。

最后，不良貸款增多、壞債率增加。金融資源是政府促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，尤其是在財政資源捉襟見肘的情況下。1994年的分稅制改革導(dǎo)致地方政府財政資源日益下降，為此地方官員紛紛將注意力轉(zhuǎn)到金融資源,尤其是銀行體系的信貸資源的控制上來(周立、胡鞍鋼，2002)。由于地方政府干預(yù)國有商業(yè)銀行信貸導(dǎo)致的不良貸款大概占到國有商業(yè)銀行不良貸款的40%(周小川，2004)。除了直接影響國有銀行信貸的配置外，官員還會影響城市商業(yè)銀行的信貸投放(因為地方政府是城市商業(yè)銀行的第一大股東)。任期越長的官員，其晉升壓力越大，越會將更多的貸款配置到建筑和房地產(chǎn)行業(yè)，越會讓城市商業(yè)銀行貸款的集中度高、關(guān)聯(lián)貸款多。由此形成較多的不良貸款、增加壞債率的比重(錢先航等，2011)。

我國經(jīng)濟發(fā)展的上述特征，歸根結(jié)底都是由于在彈性任期的制度規(guī)則下，官員處于一種不斷加壓的壓力型體制下，這種政績擠壓體制使得官員全力拼搏政績：這種體制雖然有利于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進經(jīng)濟增長，但是不利于施政規(guī)劃，同時也會產(chǎn)生諸如環(huán)境污染、不良貸款增多等流弊。

中國為何采行“試用期任職”？官員任期不確的原因

既然不確定的任期制度是引發(fā)上述問題的原因，而我國也有五年一屆的任期規(guī)則，為何在實踐過程中出現(xiàn)偏差？根據(jù)作者看法，關(guān)鍵在“固定任期”無法充分滿足國家與上級掌握人事的需要。從“委托-代理”的框架來分析(Besley, 2006)，首先，宏觀層次的官僚控制存在于“國家-官員”間：國家為了提振經(jīng)濟績效，必須強力激勵地方官員；其次，微觀層次的控制發(fā)生于“上級-下級”間：上級為了創(chuàng)造依附，往往借機掌控下級。換言之，為了達成兩個層面的強效控制，委托方必須弱化代理人的制度保護，削弱本來明確的任期規(guī)則，終于形成中國實踐中的“彈性任期”。

國家為何必須提振經(jīng)濟績效？這涉及政權(quán)性質(zhì)問題。從某個角度看，社會主義革命可以視為對發(fā)展落后的回應(yīng)，目的在摸索非西方式的現(xiàn)代化道路。因此，社會主義政權(quán)多少都有“經(jīng)濟民族主義”色彩：政權(quán)的目的往往在強國富民。帶著這樣的使命，進入改革開放時代后，政權(quán)合法性(韋伯意義的legitimacy)自然轉(zhuǎn)而側(cè)重經(jīng)濟增長表現(xiàn)(楊宏星、趙鼎新，2013)。但環(huán)顧中外古今，官僚常因循敷衍(Lindblom, 1959; Zhou, Ai and Lian, 2012)，為督促他們積極投入，奮力創(chuàng)造績效，作為“委托方”的國家，必須進行強力有效的控制。為此首先必須獎懲，獎懲又必須及時；及時才能責(zé)任明確，及時還可放大威嚇。此外，對官場中人言，最有效的獎懲莫過提升或貶斥：不但獎善罰惡、殺一儆百(發(fā)送信號signaling)，還將確認(rèn)績效體制(merit-based system，基于績效甄拔)。因此，及時調(diào)整職務(wù)便成為控制官員、督促投入的主要工具(周黎安，2004)，這卻有悖于固定任期制度，因此必須弱化后者。

其次，上級為何試圖掌控下級，這得追溯傳統(tǒng)政治文化。對此，一般以韋伯的“支配類型”(韋伯，2010)為起點。根據(jù)韋氏的劃分，無論基于人身依附的“傳統(tǒng)式支配”(如家產(chǎn)承襲制patrimonialism)，或者本于領(lǐng)袖神魅的“卡理斯瑪支配”，都不同于現(xiàn)代社會的“法制-理性式支配”(legal- rational authority)，后者特別強調(diào)制度治理，強化行為可預(yù)期性(North, 1990)。反觀常見于中國官場的“神魅/卡理斯瑪支配”與“傳統(tǒng)式支配”，因此抗拒制度化的推進：前者必須排斥制度影響，才能加強個人神魅，凸顯天威難測；后者則必須削弱制度保障，才易建立人身依附，形成個人扈從(patron-client relations, Walder, 1988)。換言之，權(quán)力一旦“個人化”(personalization)，必然排斥“制度化”。受傳統(tǒng)官場習(xí)氣影響，部分領(lǐng)導(dǎo)偏好樹立個人權(quán)威/個人忠誠。后者必須仰賴“個人化”的控制：畢竟，若不能賞罰予奪，如何招募個人扈從？若還能任意為之，又更易樹立個人權(quán)威。一旦體制走向“常規(guī)化”(routinization，韋伯，2010)或“制度化”，個人化支配就必須讓位于制度：職務(wù)按時考核交接，獎懲依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)。換言之，“照制度辦事”的結(jié)果，恐怕會讓部分領(lǐng)導(dǎo)有所焦慮，感覺權(quán)柄旁落、威風(fēng)盡失。這是為何樹立個人權(quán)威/個人忠誠，也將部分削弱固定任期的原因。

結(jié)　論

任職時間是官員表現(xiàn)的機會集合，任期規(guī)定是影響官員決策的主要變量之一。通過系統(tǒng)梳理有關(guān)我國官員任期的法規(guī)和官員任期的實際情況，我們發(fā)現(xiàn)：首先，我國地方政府官員的實際任期并非五年一屆的固定任期，而是彈性任期：官員的任期長短不一，任期內(nèi)可能隨時被遷調(diào)。其次，地方政府官員任職的時間越久，離任后晉升的概率就會越低、而降職的風(fēng)險則會迅速增大，因此官員都希冀通過“小步快跑”的方式在短期內(nèi)實現(xiàn)晉升。上述兩者結(jié)合，在我國地方政府官員中就形成了一種擠壓政績的“壓力型體制”(參考榮敬本等，1998)，在這種體制下，每個地方政府官員都處于“試用期”任職狀態(tài)，逼使他們莫不全力拼搏投入、希望盡快展現(xiàn)政績。這樣的體制，雖然有利于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進經(jīng)濟增長，但是不利于施政規(guī)劃，同時也產(chǎn)生諸如環(huán)境污染、不良貸款增多等流弊。

我國在地方政府官員中實行的“彈性任期”相較多數(shù)國家采行的“固定任期”對官員行為的激勵產(chǎn)生了巨大的影響。官員可以在任期內(nèi)合理規(guī)劃其任內(nèi)施政?；诖?，我國未來的官員任期制度改革，首先要考慮的并不是官員任期具體是幾年，而應(yīng)該是先明確官員任期是否確定，盡量趨近法規(guī)規(guī)定的五年任期，但因特殊原因必須予以調(diào)整者，也可以保有一定彈性，這樣一方面可以促使官員合理施政，又可以激勵官員全力投入，更能引導(dǎo)官員平衡施政。2006年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》強調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，個中緣由或許就是想通過“固定官員任期”來穩(wěn)定官員預(yù)期。但這樣立意良善、兼顧周全的立法，還沒有得到全面充分的落實，這是未來可以努力的方向。

①③例如南方周末報道的某項針對“干部人事制度”的課題，曾就全國28個省份的235位縣委書記、211位縣長進行了問卷調(diào)查，并對他們前任的任職時間做了統(tǒng)計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：“10.8%的前任縣委書記和縣長在原職位上工作不滿一年就調(diào)走了，工作1-2年的占26.3%，工作2-4年的占48.7%，沒有一位前任任職時間在5年以上?！?褚朝新、羅婷，2013)。

②由于年中的任何月份，都可能發(fā)生官員就任或離職，為處理數(shù)據(jù)方便，凡任期并非“整年數(shù)”時，我們以6個月為單位，超過便計為一年，未超過則不計。類似做法亦見相關(guān)研究(如張軍、高遠，2005；Guo,2009；耿曙等，2016)。

④我們這里的“政績擠壓”比榮敬本等(1998)提出的“壓力型體制”在內(nèi)涵上更明確，尤其榮敬本等只對任職壓力加以描繪，本研究則指出壓力的來源。

⑤這當(dāng)然與地方官員脫不了干系，根據(jù)作者訪談，“好幾個Forbes世界500強的高管都說過，走遍世界各地，很少見到像昆山這樣，有這么努力招商、這么努力發(fā)展的地方領(lǐng)導(dǎo)。”

1.褚朝新、羅婷：《縣委書記和縣長眼中的基層官場》，《南方周末》2013年10月18日。

2.耿曙、龐保慶、鐘靈娜：《官員任期的政治經(jīng)濟學(xué)》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2016年15卷3期。

3.梁平漢、高楠：《人事變更、法制環(huán)境和地方環(huán)境污染》，《管理世界》2014年第6期。

4.盧小珠：《任期制的經(jīng)濟學(xué)分析》，《改革與戰(zhàn)略》2003年第10期。

5.聶輝華，李金波：《政企合謀與經(jīng)濟發(fā)展》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2006年第6卷第1期。

6.龐保慶、陳碩：《央地財政格局下的地方政府債務(wù)成因、規(guī)模及風(fēng)險》，《經(jīng)濟社會體制比較》2015年第5期。

7.龐保慶、王大中：《官員任期制度與經(jīng)濟績效》，《中國經(jīng)濟問題》2016年第1期。

8.錢先航、曹廷求、李維安：《晉升壓力、官員任期與城市商業(yè)銀行的貸款行為》，《經(jīng)濟研究》2011年第12期。

9.榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。

10.孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學(xué)》2013年第4期。

11.陶然：《土地融資模式的現(xiàn)狀和風(fēng)險》，《國土資源導(dǎo)刊》2013年第8期。

12.韋伯：《支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社，2010年。

13.徐現(xiàn)祥、王賢斌：《中國地方官員治理的增長績效》，科學(xué)出版社，2011年。

14.楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經(jīng)濟奇跡》，《學(xué)海》2013年第3期。

15.楊繼東、楊其靜：《保增長壓力、刺激計劃與工業(yè)用地出讓》，《經(jīng)濟研究》2016年第1期。

16.姚洋、楊汝岱：《政府行為與中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究》，北京大學(xué)出版社，2014年。

17.張軍、周黎安：2008：《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，格致/上海人民出版社，2008年。

18.周立、胡鞍鋼：《中國金融發(fā)展的地區(qū)差距分析:1978-1999》，《清華大學(xué)學(xué)報》(社科版)2002年第2期。

19.周黎安：《晉升博弈中地方政府的激勵與合作：兼論我國地方保護主義和重復(fù)建設(shè)長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期。

20.周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致/上海人民出版社，2008年。

21.周小川：《完善法律制度，改進金融生態(tài)》，《金融時報》2004年12月7日。

22.周業(yè)安、李濤：《地方政府競爭和經(jīng)濟增長》，中國人民大學(xué)出版社，2013年。

23.Besley, T.,PrincipledAgents?ThePoliticalEconomyofGoodGovernment, Oxford:Oxford University Press, 2006.

24.Downs, A.,AnEconomicTheoryofDemocracy, New York: Harper and Row, 1957.

25.Eaton, S., and G. Kostka, “Authoritarian Environmentalism Undermined? Local Leaders’ Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China”，TheChinaQuarterly, 218 (2014): 359-380.

26.Li, H. and L-A. Zhou, “Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in China”，JournalofPublicEconomics, 89.9(2005): 1743-1762.

27.Lindblom, C., “The Science of ‘Muddling Through’”，PublicAdministrationReview, 19.2(1959): 79-88.

28.Montinola, G., Y. Qian, and B. Weingast, “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China”，WorldPolitics, 48.1(1995): 50-81.

29.Nordhaus, W., “The Political Business Cycle”，ReviewofEconomicStudies, 42.2(1975): 169-190.

30.North, D.,Institutions,InstitutionalChangeandEconomicPerformance, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

31.Oi, J., “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in Chine”,WorldPolitical, 45.1(1992): 99-126.

32.Rogoff, K., “Equilibrium Political Budget Cycles”，TheAmericanEconomicReview, 80.1 (1990): 21-36.

33.Walder, A.,CommunistNeo-Traditionalism:WorkandAuthorityinChineseIndustry, Berkeley: University of California Press, 1988.

34.Zhou, X., Y. Ai and H. Lian, “The Limit of Bureaucratic Power in Organizations: The Case of the Chinese Bureaucracy”，ResearchintheSociologyofOrganizations, 34(2012): 81-111.

〔責(zé)任編輯：王婷〕

龐保慶，上海大學(xué)社會學(xué)院博士后。上海，200444；耿曙，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院社會學(xué)系研究員，skeng0731@163.com。杭州，310058

*本文系國家社科基金青年項目“任期不確定與縣級政府行為模式研究”(項目號：16CGL057)的階段性成果。