王耀南+胡俊生

摘 要：1991年3月22日國務(wù)院78號令——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的頒布，開創(chuàng)了中國的拆遷時代。而2007年10月1日《物權(quán)法》的實(shí)施則標(biāo)志著后拆遷時代的來臨。面對拆遷背景的變化，街道辦這一典型的街頭官僚組織在拆遷過程中的巨大作用不容忽視。以西安市M街道拆遷過程為例，街頭官僚組織在新拆遷形勢下遇到的困境與問題主要有拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、尋租等現(xiàn)象普遍存在、村民安置回遷、村民拆后生活保障，解決這些問題主要應(yīng)從明晰街頭官僚角色定位、加強(qiáng)自身建設(shè)及約束機(jī)制、完善并落實(shí)相關(guān)法律政策等方面入手。

關(guān)鍵詞： 后拆遷時代； 街頭官僚； 街道辦事處

中圖分類號： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.009

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，城市化水平不斷提高，城鎮(zhèn)建設(shè)飛速推進(jìn)，城中村改造拆遷問題日益彰顯其深層矛盾，由于拆遷政策制定的不完善、補(bǔ)償安置工作的不合理、執(zhí)法人員操作的不規(guī)范行為導(dǎo)致的暴力抗拆、群體上訪等群體性突發(fā)事件的不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了社會秩序的穩(wěn)定和公共利益的保障。作為在拆遷過程中直接面對群眾的街頭官僚組織——街道辦事處，既是城市拆遷政策最末端的執(zhí)行者，又擁有一定的“政策制定”能力。[1] 在后拆遷時代背景下，發(fā)揮好街道辦事處的職能和作用，是良性推動城市發(fā)展的應(yīng)有之意。

一、后拆遷時代與街頭官僚理論

（一）后拆遷時代

1991年3月22日，國務(wù)院78號令《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的頒布，開創(chuàng)了中國的拆遷時代，2001年國務(wù)院305號令即新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（同時廢除1991版條例）的頒布正式進(jìn)入了拆遷時代。2007年原建設(shè)部長汪光熹代表國務(wù)院向全國人大報告：因《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《物權(quán)法》相抵觸，停止執(zhí)行。2007年《物權(quán)法》的實(shí)施標(biāo)志“后拆遷時代”的來臨，而2011年國務(wù)院590號令《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施則使后拆遷時代的屬性由“拆遷”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢魇铡薄Ｖ链?，中國的拆遷經(jīng)歷了前后整整20年。而后拆遷時代明顯帶有以下特征：第一，公私混淆，未嚴(yán)格區(qū)分是否為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，而以政府的強(qiáng)制力推進(jìn)執(zhí)行，從而使公眾權(quán)益受損，與憲法、法律精神相違背；第二，“盲目征收”，沒有建設(shè)項(xiàng)目而以土地儲備為由的拆遷模式大行其道，各種以“征收”為標(biāo)志的拆遷指揮部紛紛成立，基層官僚變成了拆遷員；第三，有法不依，《憲法》《物權(quán)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等各種法律、規(guī)定并未阻止非公益性的拆遷，卻在政策執(zhí)行過程中被異化、扭曲變成了這類拆遷的幫兇；第四，矛盾激化，執(zhí)法人員的隨意性、自利性，政府的不作為、亂作為，行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑的立案難等。以上種種都表明化解拆遷矛盾的機(jī)制不足。[2]

（二）街頭官僚理論

“街頭官僚”一詞，是由美國著名行政學(xué)者李普斯基于1977年發(fā)表的《走向街頭官僚理論》一文中提出的。是指處于低層次行政單位，同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的基層公務(wù)員。參照這一定義并結(jié)合我國《公務(wù)員法》中的闡述，可將我國基層政府執(zhí)行類公務(wù)員納入“街頭官僚”范圍內(nèi)。[3]作為公共政策鏈條最末端的執(zhí)行者，街頭官僚在實(shí)踐中卻擁有較大的“政策制定”能力，其行為不僅直接塑造政府形象，同時更是公眾與政府關(guān)系維護(hù)的橋梁。對于街頭官僚理論的研究大多關(guān)注其較大的自由裁量權(quán)，因約束不足導(dǎo)致的行政行為不當(dāng)，從而造成公共利益受損。但另一方面，相對其繁重的任務(wù)而言僅僅有限的政策資源又使其在政策執(zhí)行過程中處處掣肘，執(zhí)行力不足。由于上述特征，街頭官僚要么顧此失彼疲于應(yīng)付，要么利用權(quán)力進(jìn)行尋租，這些都遭到群眾的批評抱怨，導(dǎo)致關(guān)系緊張，街頭官僚組織亦被公眾認(rèn)為是僵硬缺乏回應(yīng)、非人性的群體，最終演變?yōu)楣妼ζ浔┝狗ㄐ袨椤?/p>

（三）街道拆遷行為

1. 后拆遷時代這一概念的闡述表明了我國當(dāng)下城中村改造的法治背景和時代特征。從其四個特征來看，目前改造工作中一方面中央和地方政府在不斷出臺相應(yīng)法律、政策來進(jìn)一步規(guī)范自身拆遷行為，而另一方面政府拆遷行為卻往往與法律政策背道而馳，通過政策執(zhí)行中的偏差最終導(dǎo)致政策目標(biāo)的替代。但是相比以前的暴力擴(kuò)張、迅速推進(jìn)，以W街道來看，又存在暴力執(zhí)法與城中村改造緩慢、政策執(zhí)行困難并存的現(xiàn)狀。如果只一味探討暴力強(qiáng)遷而不注意到這些城市改造中的新特征，那 接下來的城市建設(shè)工作將難以進(jìn)行。

2. 拆遷工作進(jìn)展能夠順利，不光是依賴政策本身的合理規(guī)范，實(shí)際貫徹中的政策執(zhí)行者更是關(guān)鍵一環(huán)。街頭官僚組織及其工作人員，在政策執(zhí)行過程中擁有較大的自由裁量權(quán)，加之其自身的自利性和行為的隨意性飽受公民詬病，街頭官僚的行政不當(dāng)激起政群矛盾的激化，使政府形象受損。但相對于其冗雜的工作內(nèi)容，擁有的政策資源卻很有限，造成其行政執(zhí)行中處處掣肘，陷入困境之中。

3. 處于后拆遷時代這一背景下的街頭官僚們，既因上級壓力疲于奔波儼然成了拆遷員，在與群眾的工作中摩擦不斷，又由于大的法律、法規(guī)、政策環(huán)境的變化，使其不得不放棄之前的暴力作風(fēng)、違法強(qiáng)拆行為，造成改造工作推進(jìn)更加緩慢。如何規(guī)范街頭官僚的自由裁量權(quán)，是否應(yīng)當(dāng)賦予其更多的政策資源，怎樣發(fā)揮街頭官僚的特點(diǎn)使其在后拆遷時代中起到更加重要的作用，是接下來城中村改造必須探討的問題。

二、西安市W街道城中村改造個案剖析

（一）拆遷現(xiàn)狀

W街道位于西安市城南，轄10個居委會、46個行政村。是區(qū)委區(qū)政府所在地，處于區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，轄區(qū)總面積51.18平方公里。隨著西安市建設(shè)國際化大都市的步伐，為適應(yīng)大學(xué)城、長寧新區(qū)、航天產(chǎn)業(yè)基地、地鐵2號線、4號線等項(xiàng)目的建設(shè)，該村于2008年前后開始了轟轟烈烈的城中村改造工程。我們對W街道進(jìn)行了為期一個月的普訪調(diào)研，從而對其拆遷問題進(jìn)行了深入的了解。截止本文完成前，W街道近百分之八十村落屬于拆遷規(guī)劃項(xiàng)目之中，規(guī)劃中城中村已有近百分之四十村落進(jìn)行了拆遷工作，目前已拆遷城中村僅有申店村、蔣家村、張家村等五個城中村完成了安置樓建設(shè)，已組織回遷。其他如高望村、韓家灣、蕉村等大部分城中村已過渡多年尚未回遷安置。其他規(guī)劃中城中村目前都因各種因素在拆遷過程中處于拉鋸狀態(tài)。

（二）存在的突出問題

1. 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，這也是大多城中村改造中村民最關(guān)心但最不滿意的問題。W街道的拆遷補(bǔ)償包括兩部分組成：實(shí)物（房屋）+補(bǔ)償款。補(bǔ)償具體方案這里就不贅述，以高望村方案作簡要介紹：房屋基本最低保障是每個人65平方米（實(shí)際分發(fā)60平方米，5平方米用作集體入股企業(yè)），即只要屬于村內(nèi)戶籍，每人都有，再按這65平方米之上按照各戶原有面積進(jìn)行增加補(bǔ)償面積，補(bǔ)償款也是大抵按房屋面積最后折算。[4] 但在實(shí)際操作之中，出現(xiàn)了村民間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異巨大，目前未拆遷釘子戶每平方米房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是第一批拆遷村民的三倍以上。村干部與普通村民、有政府關(guān)系的和普通村民的最后補(bǔ)償相差數(shù)倍甚至數(shù)十倍的現(xiàn)象。這些與街頭官僚在行政過程中的巨大自由裁量權(quán)密切相關(guān)，在走訪中僅有一位身處政府部門的采訪者對自己的補(bǔ)償滿意，其他人幾乎都是很不滿意的，其公平性值得深思。

2. 街頭官僚的尋租和基層干部的“分肥”現(xiàn)象普遍存在。城中村改造過程中的政府“尋租”行為主要分為兩個層次：政商的“尋租”行為發(fā)生的主客體為街頭官僚機(jī)構(gòu)及其官僚與開發(fā)商之間的利益輸送，包括開發(fā)商對街道項(xiàng)目的資金支持，對主管官員的行賄受賄、政治獻(xiàn)金等行為以換取政府政策有利于開放商的拿地行為；而政群的“尋租”行為發(fā)生的主客體則是拆遷中街頭官僚與大多普通村民之間，被拆遷戶通過紅包、送禮等行為以求拆遷工作人員在房屋評估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)劃定等具體操作行為上有利于自己。而這些“尋租”現(xiàn)象造成的后果是政府在城中村改造中的權(quán)威與公信力大大下降，村民對于公平、公正的政府形象表現(xiàn)出強(qiáng)烈質(zhì)疑。

3. 村民安置回遷問題。以W街道高望村為例，高望村拆遷工作于2009年開始進(jìn)行，拆遷之初承諾三年內(nèi)安置回遷，逾期則每年將過渡費(fèi)以百分之三十漲幅支付村民，但由于拆遷過程中的各種沖突矛盾，部分釘子戶問題遲遲不能解決，導(dǎo)致第一批拆遷戶已經(jīng)過渡七年之久仍回遷無望。而當(dāng)時承諾的過渡費(fèi)逐年增長，卻在支付上拖延、推諉，使已拆遷村民多次投訴、上訪仍不能解決。街頭官僚組織的處理方式和態(tài)度往往使矛盾更加激化。

4. 村民拆后生活保障問題。城中村居民大多是由失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來，往往整體文化程度不高、不具有就業(yè)技能，以房屋出租作為主要收入來源，“城中村”村民必然會利用區(qū)位地理優(yōu)勢而對擁有的土地、房屋實(shí)現(xiàn)收益的最大化，利用新的“房租經(jīng)濟(jì)”模式而迅速蛻變?yōu)樾碌摹笆忱A層”。[5]而拆遷后原本的房租經(jīng)濟(jì)瓦解，加上“拆遷暴富魔咒”的出現(xiàn)（多數(shù)村民一夜暴富、財富急劇增長、生活方式改變的同時其家庭生活及生存狀況也出現(xiàn)了新的危機(jī)）[6]大多數(shù)人沒有穩(wěn)定工作，催生新的糾紛和矛盾，這些新的社會問題必將轉(zhuǎn)化到政府和社會身上。

（三）由拆遷所引發(fā)的政策思考

1. 在拆遷補(bǔ)償政策的制定上，并沒有有效的公民參與。雖然《西安市城中村改造管理辦法》規(guī)定，“城中村改造方案須經(jīng)村民（或戶代表）大會通過形式?jīng)Q議后，由區(qū)城中村改造主管機(jī)構(gòu)初審，市城中村改造管理機(jī)構(gòu)審查同意后，報市人民政府審批?！盵7]但實(shí)際操作中，往往是政府出臺拆遷補(bǔ)償方案后才通知村民，村民代表未能發(fā)揮其重大作用，而普通村民作為分散個體由于力量有限，就更難實(shí)現(xiàn)其個人權(quán)益的表達(dá)訴求。因此拆遷政策在實(shí)施中往往受到村民的抵觸，政策認(rèn)可度低，街頭官僚在政策的執(zhí)行上便更加困難，無法通過正式手段執(zhí)行政策，街頭官僚的決策、他們建立的工作程序、以及他們設(shè)計來對付不確定性和工作壓力的機(jī)制有效的成為他們實(shí)行的公共政策。

2. 在政策的執(zhí)行上，正如李普斯基的說法：“街頭官僚可以憑借所賦予的自由裁量權(quán)肆意橫行，在其他官員那里，政策只是寫在紙上，但到了街頭官僚那里，這一紙政策才可能變成公民實(shí)實(shí)在在的獲益與處罰。”在政策的執(zhí)行中由于自身的自利性，加之政策資源的稀缺，街頭官僚只能通過其巨大的自由裁量權(quán)造成政策偏差，再加之其運(yùn)用一定的“政策制定”能力進(jìn)行政策附加，最終使原來制定的補(bǔ)償拆遷方案變?yōu)榭罩茫纬尚碌膶?shí)際政策標(biāo)準(zhǔn)。

3. 在政策的配套上，未兼顧村民的可持續(xù)發(fā)展。以W街道東部片區(qū)拆遷方案——《西安市國家民用航天產(chǎn)業(yè)基地城中村改造拆遷安置方案》為例，其條例包括：總則、補(bǔ)償安置、建設(shè)、其他、罰處、附則六部分構(gòu)成，但僅有補(bǔ)償安置部分提及“每人5平方米入股企業(yè)分紅，以保障拆遷后村民生活”，其他均未提及拆遷村民后續(xù)生活保障問題。而W街道也未出臺相應(yīng)配套政策作為村民后續(xù)生活發(fā)展的補(bǔ)充。這便導(dǎo)致“城中村”村民必然不愿放棄“房租經(jīng)濟(jì)”，加大了拆遷的難度。也使已拆遷村民失去主要經(jīng)濟(jì)來源，而且大多數(shù)村民沒有穩(wěn)定工作，從而產(chǎn)生了如賭博、放高利貸等一系列拆遷后遺癥。

三、化解街頭官僚組織拆遷困境的對策

（一）明晰街頭官僚在拆遷過程中的角色定位。

1. 街頭官僚應(yīng)當(dāng)扮演上級政府和城中村村民溝通的橋梁。相對于市一級或是區(qū)一級政府組織而言，街道辦——這一典型的街頭官僚組織所擁有的政策資源是十分有限的，拆遷法規(guī)政策的制定往往是由上級政府決策。但街道辦作為直接與村民打交道的街頭官僚組織，對轄區(qū)內(nèi)的城中村現(xiàn)狀、主要問題、利益訴求、房屋價值有著更加切實(shí)的掌握了解，因此在政策的制定和執(zhí)行時，街道辦一方面應(yīng)當(dāng)積極調(diào)研，將實(shí)際狀況、利益訴求、突出問題等及時、準(zhǔn)確反映給上級政府，使政策制定及調(diào)整更加科學(xué)合理；另一方面應(yīng)及時廣泛向村民解讀政策、幫助村民理解政策，贏得支持。

2. 街頭官僚應(yīng)當(dāng)扮演拆遷管理的監(jiān)督者。李普斯基認(rèn)為“街頭官僚組織的公共權(quán)力只有在維護(hù)公共利益時才能對私權(quán)進(jìn)行干預(yù)”，因而對于商業(yè)性質(zhì)的拆遷，街頭官僚組織應(yīng)當(dāng)扮演管理者和監(jiān)督者角色而不是直接充當(dāng)拆遷員。在拆遷過程中應(yīng)該運(yùn)用其公共權(quán)力確保公平的拆遷環(huán)境，協(xié)調(diào)開發(fā)商與村民的利益均衡，對于開發(fā)商的暴力行為以嚴(yán)厲處罰、打擊，對于村民的不合理訴求勸導(dǎo)、溝通。確保拆遷雙方作為獨(dú)立民事主體，按自主意愿達(dá)成協(xié)議。

3. 街頭官僚要成為政策公平的維護(hù)者。街頭官僚擁有的巨大自由裁量權(quán)和“政策制定”能力往往導(dǎo)致一個拆遷政策多種拆遷結(jié)果，因此街頭官僚在拆遷過程中應(yīng)當(dāng)更加約束自身行為，不應(yīng)私自做主，更不能進(jìn)行政策交易。對于私建違建、一戶多房、貧困村民的補(bǔ)償要做到有理有據(jù)，嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律、政策，不使釘子戶獲取不該得到的利益，也不讓依法拆遷的村民吃虧。通過街頭官僚的行為維護(hù)政策本身的穩(wěn)定性和權(quán)威性，才能使村民更加相信政策，從而減小拆遷阻力。

（二）加強(qiáng)對街頭官僚組織的自身建設(shè)和約束機(jī)制

人們常說“經(jīng)是好的，就是被小和尚念歪了”，在城中村改造中飽受詬病的尋租行為、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異、暴力執(zhí)法等皆與街頭官僚行為存在直接關(guān)系。有效規(guī)范約束其自由裁量權(quán)應(yīng)做到以下：

1. 加強(qiáng)對街頭官僚組織的隊(duì)伍建設(shè)。街頭官僚作為直接和村民打交道的基層政府人員，其言行直接代表了政府形象和政府公信力，是拆遷政策實(shí)現(xiàn)的最后一環(huán)。因此加強(qiáng)其素質(zhì)能力的建設(shè)至關(guān)重要，一方面既要強(qiáng)調(diào)街頭官僚的素質(zhì)教育，通過強(qiáng)化責(zé)任感和使命感，從而轉(zhuǎn)換其工作作風(fēng)，使其在工作中確立正確的角色認(rèn)識，提高職業(yè)道德素養(yǎng)；另一方面，也要加強(qiáng)其工作能力的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)溝通技能、協(xié)調(diào)矛盾的手段、處理突發(fā)事件的方法等提高工作效率，減少矛盾阻力。

2. 拓寬村民舉報途徑，加強(qiáng)政府回應(yīng)度。群眾滿意度是衡量政府能力的重要指標(biāo)，在拆遷工作中村民對于街頭官僚的行為作風(fēng)有最直接的接觸。強(qiáng)化村民的監(jiān)督，拓寬村民對街頭官僚不當(dāng)行為的舉報途徑是約束其行為的強(qiáng)有力手段。然而，大多數(shù)村民的舉報行為甚至是上訪都遭到上級政府的冷漠處理，政府的回應(yīng)度低是造成村民暴力抗拆、直接沖突的重要原因。只有積極回應(yīng)的政府才能提高村民舉報的信心，也只有拓寬村民舉報的途徑才能使街頭官僚的權(quán)力得以約束。

3. 裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。將“放在抽屜里”的街頭官僚自由裁量權(quán)拿到桌子上來，使其權(quán)力—職能—事務(wù)對號入座，消除因條件模糊、人為因素造成行政執(zhí)法行為的隨意性、不公開性、不公正性。[8]在拆遷過程中將其擁有的權(quán)力彈性細(xì)分并明示，杜絕其越權(quán)瀆職，既保證街頭官僚處理拆遷工作的能動性和靈活性，又克服其隨意性、自利性。

（三）完善并落實(shí)后拆遷時代下相關(guān)法律政策

從中央法律政策來看。2007年《物權(quán)法》的頒布標(biāo)志著后拆遷時代的來臨，其出臺填補(bǔ)了房屋拆遷在法律層次上的空白，進(jìn)一步完善了房屋拆遷法律規(guī)范體系?！段餀?quán)法》及2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與之前《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》不同，明確規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定可以征收單位、個人的房屋及不動產(chǎn)”，而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中規(guī)定的拆遷則是“由取得房屋拆遷許可的單位作為拆遷人”，是介于征收和自由交易的特殊性交易行為，處于一個模糊的法律中間地帶。[9]但是，由于《物權(quán)法》以及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都對于“公共利益”的概念沒有清晰界定，使其沒有真正遏制惡性拆遷的進(jìn)程，街頭官僚因?yàn)榉傻哪：栽谡叩膱?zhí)行中充分利用其自由裁量權(quán)來解釋政策、在現(xiàn)場決策時形成新的政策。因此，必須對后拆遷時代下中央的相關(guān)法律、政策進(jìn)行重新審議修訂、補(bǔ)充完善、并貫徹落實(shí)。

從地方法律政策來看，不論是《西安市拆遷管理辦法》、《西安市城市房屋拆遷管理細(xì)則》還是W街道的各種拆遷方案的出臺，均未對拆遷后村民生活保障作出法規(guī)政策的說明，從而未能打消村民群體的后顧之憂。因此地方上必須及時出臺拆遷相關(guān)配套政策，保障村民拆后生活發(fā)展需要。街頭官僚組織在拆后應(yīng)開展各種就業(yè)培訓(xùn)、提供相應(yīng)崗位優(yōu)先錄用政策，指導(dǎo)村民理財活動等，從而形成拆后良性持續(xù)發(fā)展。

充分發(fā)揮司法強(qiáng)拆作用。出于“經(jīng)濟(jì)人”動機(jī)，總會有少數(shù)釘子戶提出不合理訴求，街頭官僚在應(yīng)對這類群體時應(yīng)杜絕行政強(qiáng)拆事件的發(fā)生，申請司法裁決、采取司法強(qiáng)拆手段，減少街頭官僚組織與被拆遷人的對抗行為，從而保證政府的公正性，也最大限度地保障了被拆遷人的合法權(quán)益。

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[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]