趙 麗 江，龍 開 榜

政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)路徑研究*
———基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐

趙 麗 江，龍 開 榜

在行政體制改革不斷深入的過程中，政府購買公共服務(wù)作為行政體制改革的議題，無論在學(xué)界，還是在實踐中都得到了迅速發(fā)展。本文通過梳理專家、學(xué)者對“社會企業(yè)”的研究，闡明政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)的動因，結(jié)合學(xué)界的研究成果，分析政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)的三種模式，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)武漢市江夏區(qū)政府利用獨立關(guān)系競爭性購買模式向中國鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計院購買公共服務(wù)，并深入剖析江夏區(qū)政府與中國鄉(xiāng)建院共建美麗鄉(xiāng)村的過程及實施效果，為政府購買公共服務(wù)提供一個成功的案例。

社會企業(yè)；政府購買；公共服務(wù)；購買模式

作者趙麗江，女，遼寧昌圖人，法學(xué)博士，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(湖北 武漢 430073)；龍開榜，男，貴州凱里人，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生(湖北 武漢 430073)。

為加快解決公共服務(wù)的提供不足問題，近年，國務(wù)院提出“要推進政府向社會力量購買公共服務(wù)，凡是社會能辦好的，盡量交給社會力量承擔(dān)，凡適合市場、社會組織能承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)[1]”。在國務(wù)院的大力支持下，各級政府購買公共服務(wù)事項得到了迅速發(fā)展，政府購買公共服務(wù)主要以向社會組織購買的方式進行?！吧鐣髽I(yè)”作為一種社會組織，從它的本質(zhì)屬性、組織功能、運行機制、目標(biāo)定位等方面考慮，適合成為政府購買公共服務(wù)的合作對象。因此，政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)，成為了近年來解決公共服務(wù)提供不足問題的重要組成部分。

一、社會企業(yè)參與政府購買公共服務(wù)的價值

政府購買公共服務(wù)是近年來各級政府轉(zhuǎn)變政府職能、推進社會建設(shè)的現(xiàn)實著力點。近日，國務(wù)院總理李克強簽署第 658 號國務(wù)院令，公布《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱“條例”)自 2015 年 3 月 1 日起施行[2]。此條例的實施使政府購買公共服務(wù)程序更加規(guī)范化、制度化，條例第9條第4項規(guī)定：“采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商的法定代表人或者負責(zé)人有夫妻、直系血親、三代內(nèi)旁系血親或者近婚關(guān)系應(yīng)回避，不提供公共服務(wù)”；條例第14條規(guī)定：“采購人員或負責(zé)人不能與供應(yīng)商建立不正當(dāng)?shù)年P(guān)系”。這樣就有效遏制了權(quán)力使用者借購買公共服務(wù)為名，為個人利益謀私為實的不法行為。

社會企業(yè)是指既利用市場資源又利用非市場資源以使低技術(shù)工人重返工作崗位的組織[3]P197-201，此概念在2004正式引入中國*最早引入“社會企業(yè)”概念的國內(nèi)文獻是由北京大學(xué)劉繼同教授節(jié)譯的對社會企業(yè)問題進行系統(tǒng)介紹的一篇名為《社會企業(yè)》的文章，載于《中國社會工作研究》2004年第二輯中(舒博，2010)。。政府、市場、社會等分別稱為第一部門、第二部門和第三部門，社會企業(yè)主要屬于第三部門(丁開杰2009)[4]。它是一種以企業(yè)戰(zhàn)略和社會目的為共同特征的雙構(gòu)性實體組織，它以社會性價值選擇為目標(biāo)，提供具有經(jīng)濟和公益雙重功能的產(chǎn)品實體和服務(wù)(時立榮2006)[5]，它是一種介于公益與營利之間的企業(yè)形態(tài)，是社會公益與市場經(jīng)濟有機結(jié)合的產(chǎn)物，是一種表現(xiàn)為非營利組織和企業(yè)雙重屬性、雙重特征的社會組織(王名、朱曉紅2010)[6]，它作為經(jīng)營性的社會組織，它不屬于政府系統(tǒng)，是非政府組織，作為以提供公益性社會服務(wù)為主要目標(biāo)的社會組織，它又不屬于市場系統(tǒng)，是“非企業(yè)單位”[7]?？傊鐣髽I(yè)，不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會服務(wù)，它透過商業(yè)手法運作，賺取利潤用以貢獻社會，所得盈余用于扶助弱勢社群，促進社會發(fā)展及社會企業(yè)本身的投資；它通過商業(yè)運營模式，達到社會公益目的，它重視社會價值，多于追求最大的企業(yè)盈利。

隨著經(jīng)濟全球化的不斷加深，人們對商品的需求量不斷增多，市場變得越來越活躍，面對如此強大的市場，出現(xiàn)了“無法有效率地分配商品和勞務(wù)”即出現(xiàn)“市場失靈”，政府為彌補市場失靈而對經(jīng)濟、社會生活進行干預(yù)，由于政府自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新的缺陷即出現(xiàn)“政府失靈”，為了調(diào)節(jié)和彌補這些缺陷，這就引入了第三部門即“非政府組織(NGO)”。非政府組織的“非分配約束”特征使其具有提供公共服務(wù)的天然優(yōu)勢,它們提供的公共服務(wù)能夠滿足公共需求的多樣性與異質(zhì)性,是政府有力的合作伙伴，即“非政府組織參與公共服務(wù)的購買”。然而非政府組織在實踐中往往偏離了志愿性公益機制，出現(xiàn)資源配置的低效和價值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會多元需求、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷，出現(xiàn)了非政府組織的失靈[8]。社會企業(yè)在我國得到發(fā)展后，政府開始探尋新的合作對象，從社會企業(yè)的本質(zhì)、特點、功能、運行機制、目標(biāo)定位等方面更適合于政府合作。進而政府把購買公共服務(wù)的對象轉(zhuǎn)向了社會企業(yè)，這就出現(xiàn)了政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)的現(xiàn)象。

二、政府購買公共服務(wù)三種模式

條例第23條規(guī)定：“采購主要以公開招標(biāo)的方式進行”，另外，第25條規(guī)定：“政府采購工程依法不進行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購”。政府向社會組織購買公共服務(wù)有三種模式，在購買主體關(guān)系上存在獨立性與非獨立性兩類，在流程上有競爭性、非競爭性與依賴性購買，如圖1 。

圖1 我國政府向社會組織購買公共服務(wù)模式分類

依賴關(guān)系非競爭性購買模式，指的是購買的政府部門與承接服務(wù)的組織之間是依賴性關(guān)系，購買選擇程序是定向、非競爭性的。承接服務(wù)的組織與政府部門通常保持“上下級”關(guān)系。它因為購買服務(wù)而存在，沒有自己獨立的宗旨目標(biāo)，依賴于購買的資金而生存；購買程序不規(guī)范，沒有體現(xiàn)競爭、公平等政府購買原則，且政府完全承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任,難以實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移、多方參與等制度目標(biāo)。購買協(xié)議通常是政府部門單方面意志的體現(xiàn)，服務(wù)組織無法自愿、平等的參與到購買服務(wù)中來，購買模式如圖2。我國早在2003年由上海市政法委牽頭,按照“政府主導(dǎo)推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路，通過政府購買服務(wù)的方式，組建了新航、陽光、自強三個民辦非企業(yè)單位[9]。此類服務(wù)的購買在實踐后出現(xiàn)了問題。政府購買的內(nèi)涵與原則，不符合公共服務(wù)社會化和政府改革的真正要求，評估形式化，沒有真正的法律責(zé)任存在，資源的行政壟斷對其他非營利組織的發(fā)展不利。政府自建承接購買組織，并向其購買服務(wù),導(dǎo)致盲目購買趨勢。

圖2 依賴關(guān)系非競爭性購買模式圖

獨立關(guān)系非競爭性購買模式，指的是購買服務(wù)的政府部門與承接服務(wù)的社會組織之間是獨立的關(guān)系，通常表現(xiàn)為在發(fā)生服務(wù)購買之前，該社會組織已經(jīng)存在，不是由購買服務(wù)的政府部門為了購買事項而成立。但在選擇程序上，采用非競爭性的方式，而不是面向社會公開招標(biāo)，政府部門通常偏向于選擇有良好社會聲譽的組織，來降低購買的風(fēng)險。與政府部門發(fā)生合作關(guān)系的這些組織具有獨立性，不依賴于購買資金生存。購買是雙方相互選擇和協(xié)商的結(jié)果，沒有公開的競爭過程。但是存在潛在的競爭市場，政府可以更換購買的對象。承接服務(wù)的組織具有獨立地位,在服務(wù)提供過程中也承擔(dān)獨立責(zé)任,政府只充當(dāng)監(jiān)管的角色，因此雙方在權(quán)責(zé)上有一定程度的明晰，其模式如圖3。在我國此類模式的實踐，上海浦東社會發(fā)展局為了改建一個市民休閑中心，需要一個委托對象進行管理，經(jīng)過協(xié)商，找到了上?；浇糖嗄陼?，通過直接委托的方式與青年會合作，把羅山會館打造成為居民進行社會交往、社會教育、文化娛樂、體育健身、享受公共福利服務(wù)的開放式社區(qū)公共活動場所。此類政府購買公共服務(wù)的方式取得了一定的效果，改變了社區(qū)管理體制，提高了社區(qū)服務(wù)效益，為民間組織提供了發(fā)展的資源和平臺。但是也存在一些如委托內(nèi)容混淆、政府責(zé)任混淆等問題。

圖3 獨立關(guān)系非競爭性購買模式圖

獨立關(guān)系競爭性購買模式，指的是購買服務(wù)的政府部門與承接服務(wù)的社會組織之間是獨立的關(guān)系,不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系，政府部門挑選承接服務(wù)的組織采用公開競爭的方式進行，因此存在公開的競爭市場。政府用招標(biāo)的方式來選擇最合適的服務(wù)提供者，以最小成本，達到最大收益的效果，即體現(xiàn)政府采購物有所值的原則。這種模式最符合政府采購的制度規(guī)定和目標(biāo)，也能最大程度的保障公共服務(wù)的提供，同時也符合新頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》“公開招標(biāo)”的法條。其模式如圖4。此種模式的公共服務(wù)購買，我國的具體實踐有，國務(wù)院扶貧辦、國家財政部、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會共同協(xié)商，決定在江西省開展有關(guān)“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點的技術(shù)援助項目——江西村級扶貧試點項目”。政府在這種類型的購買公共服務(wù)上取得了比較好的效果，社會組織發(fā)揮了自身優(yōu)勢提供服務(wù),提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，有了初步的成本核算,提高了服務(wù)效率，用公開招標(biāo)的程序能夠有效防止腐敗，給投標(biāo)人提供更為平等的競爭機會,實現(xiàn)政府采購物有所值的目標(biāo)。但是也存在一些問題，政府系統(tǒng)與非政府組織之間的合作基礎(chǔ)薄弱，社會組織在服務(wù)提供過程中要經(jīng)歷從陌生、排斥到被服務(wù)對象接受的過程,社會組織需要培養(yǎng)社會大眾的信任，購買協(xié)議對政府的約束力不強，面對強大的政府以及與政府合作的利益誘惑，一些組織并沒有完全保持自己的宗旨，失去了公共服務(wù)提供的本質(zhì)屬性。本文以下是中國鄉(xiāng)建院作為一個獨立性很強的社會企業(yè)，它與江夏區(qū)政府通過獨立關(guān)系競爭性模式進行公共服務(wù)的購買的案例。

圖4 獨立關(guān)系競爭性購買模式圖

三、政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)的范例：五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目

武漢市江夏區(qū)政府為加快新農(nóng)村建設(shè)，有效解決三農(nóng)問題。對全區(qū)進行了整體布局與規(guī)劃，對五里界鎮(zhèn)實施“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項目，為有效整合資源，江夏區(qū)政府對五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，采取公開招標(biāo)——契約合作的方式與中標(biāo)組織共建美麗鄉(xiāng)村[10]。最終，中國鄉(xiāng)建院中標(biāo)，獲得五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目實施資格。根據(jù)中國鄉(xiāng)建院的目標(biāo)定位、性質(zhì)與特點，它屬于社會企業(yè)。它不以盈利為目的，運用商業(yè)運營模式，以達到社會公益、扶助弱勢群體為己任。本案例主要研究五里界政府與中國鄉(xiāng)建院共建美麗鄉(xiāng)村的過程。

(一)政府與社會企業(yè)合作機制

從表1第二列“成立時間”可以看出，參與投標(biāo)的這些社會組織的成立有了3到4年的時間，不是為了承接購買而成立的，不依賴政府而存在，屬于獨立性組織。在“組織性質(zhì)”方面，參與此次競標(biāo)的有民辦非企業(yè)、社會團體，它們利用非國有資產(chǎn)從事社會服務(wù)；還有社會企業(yè)，它通過商業(yè)運營模式，達到社會公益目的，它重視社會價值，多于追求最大的企業(yè)盈利。另外。這些組織都進行了民政注冊，組織擁有自己正式的員工，通過多渠道獲得招標(biāo)的信息。并且各組織經(jīng)過了多年的發(fā)展，在實力和經(jīng)驗方面都有了一定的高度，因此，具備一定的承接政府購買公共服務(wù)能力。

表1 社會組織參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目競標(biāo)情況

注：DN是指“中國鄉(xiāng)建院”

在選擇合作對象方面，江夏區(qū)政府對組織的成立年限、專業(yè)水平、組織性質(zhì)、組織人員與服務(wù)意識等方面進行了考量。深思熟慮后，最終選擇了DN(中國鄉(xiāng)建院)作為共建“美麗五里界” 的合作對象，但這是個雙向選擇的過程。 例如：

訪談一 建立合作關(guān)系的相關(guān)問題

綜上所述，江夏區(qū)五里界政府通過購買公共服務(wù)的方式，實施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目。作為承接公共服務(wù)組織，其自身具有很強的獨立性，承接購買公共服務(wù)上具有競爭性。在本案例中，中國鄉(xiāng)建院之所以能夠勝出，是由于其組織自身的組織結(jié)構(gòu)、組織性質(zhì)、專業(yè)化水平和承接公共服務(wù)的能力等方面的因素所決定。中國鄉(xiāng)建院，在接受美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目，也考慮到購買方對項目的重視程度、完成此項目的決心、該項目所具備的相關(guān)條件。最終，符合雙方的要求，達成合作。

(二)購買部門與社會企業(yè)的基本情況

購買部門方面。在此案例中，購買服務(wù)主體是江夏區(qū)政府。它希望借助中國鄉(xiāng)建院專業(yè)的建設(shè)水平、新型管理模式來提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，建設(shè)美麗五里界村莊。五里界位于武漢市江夏區(qū)的東部，地處“兩湖”(湯遜湖、梁子湖)和“兩區(qū)”(江夏中心城區(qū)和東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū))之間，北依廟山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、藏龍島經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，南鄰梁子湖，東連牛山湖和鳳凰山，西接江夏區(qū)政府所在地紙坊城區(qū)，總占地面積約47.43平方公里，距江夏中心城區(qū)(紙坊)約7公里，距武漢市中心城區(qū)約14公里。版圖面積224.21平方公里，總?cè)丝?.3萬人。

社會企業(yè)方面。中國鄉(xiāng)建院是一個獨立的社會企業(yè)單位。它的核心團隊是“北京綠十字”的相關(guān)人員。它是一個專為農(nóng)民服務(wù)的機構(gòu)，2011年由生態(tài)畫家孫君和著名三農(nóng)問題專家李昌平等一群從事鄉(xiāng)村建設(shè)的民間人士發(fā)起并成立。機構(gòu)由跨領(lǐng)域的專家團隊引領(lǐng)，致力于鄉(xiāng)村的規(guī)劃設(shè)計與落地實施，并為新農(nóng)村建設(shè)提供系統(tǒng)性、整體性解決方案。注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、民房改造、鄉(xiāng)村文化修復(fù)等。幫助村社共同體實現(xiàn)自我發(fā)展能力，提高農(nóng)民生活水平，促進社區(qū)文明發(fā)展。它有獨立的決策權(quán)力，無論是在協(xié)議形成,還是具體的操作過程中,它具有與五里界街道辦事處談判的能力,雙方定期召開協(xié)調(diào)會,共同協(xié)商決定一些重大事情。鄉(xiāng)建院根據(jù)工作的實際需求提出相關(guān)建議或者意見,說服街道辦事處。所以這是一個互相妥協(xié)和談判的過程,而不是單方面的決策。正如前面介紹的社會企業(yè)的性質(zhì)一樣，它不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會服務(wù)，它通過商業(yè)手法運作，賺取利潤用以貢獻社會，最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會價值。五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)只是鄉(xiāng)建院眾多項目中的一個,所以購買資金并不是該組織生存性的資源,因此政府部門在經(jīng)費上不構(gòu)成對組織的牽制。中國鄉(xiāng)建院與“北京綠十字”有著深厚的淵源,也具有很強的“草根性”,其負責(zé)人十分認同自己的民間組織身份,把政府看作一個合作伙伴,在滿足合作需求的同時,也堅持自己的組織信念和專業(yè)要求。因此，中國鄉(xiāng)建院是一個具有獨立性的組織,它與購買服務(wù)的政府部門之間沒有資源的依附和牽制,很大程度上是合作與契約的關(guān)系。

(三)購買公共服務(wù)的主要內(nèi)容

本案例中購買的內(nèi)容是，江夏區(qū)五里界“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目”,包括對農(nóng)舍房屋改造、環(huán)境保護、垃圾分類、服務(wù)理念、專業(yè)培訓(xùn)農(nóng)民工等方面。

(四)項目運行與資金情況

項目運行。當(dāng)中國鄉(xiāng)建院中標(biāo)后，開始實施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目，對農(nóng)民工進行為期20天的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容有：“荊楚韻味”的房屋改造理念、保護環(huán)境的意識、農(nóng)村安全與衛(wèi)生、垃圾分類處理、鄰里關(guān)系的處理、外來游客的接待、新媒體“兩微一端”的使用等方面。房屋改造是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點，將耗時5個月的時間，每家每戶有1-2名的正式施工人員外，其他施工人員由培訓(xùn)后的農(nóng)民組成，這樣就大大減少了成本。房屋改造的過程中，伴隨對周邊的環(huán)境進行有綠色、可持續(xù)的修復(fù)，如種花種草美化環(huán)境。同時，農(nóng)村一直存在垃圾處理的相關(guān)問題，通過之前的培訓(xùn)動員全體居民正確處理垃圾、分類投放、減少污染，把農(nóng)村建設(shè)成真正的美麗鄉(xiāng)村。五里界政府將協(xié)同各部門，對項目進行不定期檢查，對建設(shè)過程中存在的問題和遇到的困難進行解決，為建設(shè)美麗五里界提供了強有力的保障。在項目完成階段，江夏區(qū)政府會同有關(guān)部門對美麗五里界項目進行驗收與評估，主要考慮到農(nóng)民是否滿意與項目完成是否規(guī)范等方面，如果驗收不合格，承接購買組織將繼續(xù)投入建設(shè)中，直到合格為止。流程見圖5：

圖5 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實施過程

資金情況。鄉(xiāng)建院的中心運行經(jīng)費主要由政府購買服務(wù)簽定的合同提供，如工作人員工資、辦公日常開銷、活動經(jīng)費、培訓(xùn)農(nóng)民工等費用。對鄉(xiāng)建院來說，不存在資金問題，鄉(xiāng)建院采取符合市場規(guī)律的運作模式，把項目費用按照性質(zhì)分類，這符合中國鄉(xiāng)建院是社會企業(yè)的性質(zhì)。具體來說，一方面，農(nóng)舍的房屋改造費用由農(nóng)民籌資、政府補貼、社會捐款、基金會支持等方面獲得。另一方面，每家每戶的專業(yè)設(shè)計、村莊的容貌改造方案、服務(wù)農(nóng)民、培訓(xùn)等方面的資金主要有政府購買服務(wù)提供。如表2：

表2 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金情況

(五)鄉(xiāng)建院對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效果與存在的問題

效果。對于鄉(xiāng)建院這樣的草根性組織來說,服務(wù)質(zhì)量和品牌建立是他們的生命線,也只有依靠質(zhì)量和品牌才能獲得來自政府和社會的資源。因此,他們總是以最低的成本來獲取最高的質(zhì)量回報,并能以先進的理念和管理方式充分發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效用，實現(xiàn)自身的社會價值。鄉(xiāng)建院對農(nóng)村建設(shè)的總思路是：與政府規(guī)范合作方式，全心全意地為農(nóng)民服務(wù)，動員廣大農(nóng)民參與家鄉(xiāng)建設(shè)，保存鄉(xiāng)村的自然及文化生態(tài)。鄉(xiāng)建院為對五里界村莊房屋的改造以“荊楚韻味，找回丟失的記憶”為理念，就地取材，因地制宜，形成具有獨具一格的古色古香的“荊楚派”建筑；把村莊的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，旅游線路的規(guī)劃，村民生計發(fā)展系統(tǒng)謀劃為一體；政府、社會企業(yè)、村民之間的密切合作，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。例如：

訪談二 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)鄉(xiāng)建院的優(yōu)勢

存在的問題。從以上案例中可以初步看出政府部門與草根性組織合作的樣態(tài)，政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)這是一種新型模式，具有明顯的優(yōu)勢，但同時也存在一些問題。

委托項目內(nèi)容混淆。鄉(xiāng)建院作為政府委托方，政府將項目事項交由鄉(xiāng)建院負責(zé)完成，這個籠統(tǒng)的提法看上去沒有什么問題，但存在著政府職能外包和具體任務(wù)外包的問題。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)房屋改造施工過程中，施工隊的聘請問題造成了委托項目混淆，目前五里界的做法是政府聘請施工隊進行施工，而不是鄉(xiāng)建院的專業(yè)施工隊，工程完成，卻達不到鄉(xiāng)建院預(yù)期的效果，農(nóng)民對房屋的改造意見頗多，對改造的住房不滿。在這樣的情況下項目外包實際上是接受委托的組織成為政府部門的外延，使政府的手更長。社會企業(yè)喪失了自主權(quán)和創(chuàng)新空間，成為了政府的附屬品。所以，只有具體任務(wù)外包,協(xié)議內(nèi)容是確定的,接受委托的組織才可以充分自主地開展活動。購買協(xié)議量化為一個個清晰的任務(wù),這樣評估才具有現(xiàn)實操作性,也避免破壞組織的獨立性。例如：

訪談三 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問題

可見,在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中存在著委托內(nèi)容的混淆,即把政府職能與購買具體事項混淆起來，沒有解決“政府的手伸得更長的問題”。

四、完善政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù)的思考

中國鄉(xiāng)建院與政府合作共建美麗鄉(xiāng)村，因其獨立性、專業(yè)性等方面的因素，取得了成功，但仍存在一些問題，這與不完善的契約合作制度、政府對新起的社會企業(yè)信任度不高等原因有關(guān)。隨著各地公共服務(wù)購買實踐不斷增多，建立一套完整而規(guī)范的公共服務(wù)購買制度，完善政府與社會企業(yè)合作框架必不可少。本文從政府部門、社會企業(yè)和社會大眾三個角度思考相關(guān)的制度建設(shè)問題。

(一)政府應(yīng)完善購買公共服務(wù)的地方性制度

改變政府部門的傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)與社會企業(yè)之間的信任機制。長期以來,政府購買公共服務(wù)的公共財政都是從公共部門流向公共部門,資金的使用權(quán)始終掌握在政府手中。而如果政府向社會企業(yè)購買公共服務(wù),那么資金的使用權(quán)就從公共部門流向了非公共部門 ,這是對傳統(tǒng)財權(quán)的挑戰(zhàn)。因此，政府部門不愿退出財權(quán)的擁有舞臺，造成了購買障礙。然而政府并不是萬能的，也會存在“政府失靈”，所以，政府要認識到自身的局限性，以及與社會企業(yè)合作的優(yōu)勢，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府向社會企業(yè)購買之中,要重新認識自身角色和地位，要充分發(fā)揮社會企業(yè)的優(yōu)勢,并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上,“放松”監(jiān)管,信任社會企業(yè)。

明確規(guī)定采購公共服務(wù)的內(nèi)容,尤其明確不能購買的事項。防止政府部門用政府購買的形式擴大政府的職權(quán),要明確可以采購公共服務(wù)的內(nèi)容,并且將服務(wù)事項化、具體化。建立嚴格的評估監(jiān)督機制。政府與社會企業(yè)建立合作關(guān)系，共同參與提供公共服務(wù)的模式中，嚴格的評估監(jiān)督機制是十分重要的。不僅包括對社會企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督，同時也包括對政府的監(jiān)督。作為購買協(xié)議的雙方,權(quán)利和義務(wù)都是對等的,政府不能利用強大的行政力量規(guī)避自身的法律責(zé)任，同樣有接受監(jiān)督的義務(wù)。

完善購買程序及相關(guān)法律法規(guī),穩(wěn)定的制度保障。購買程序是否妥當(dāng),將直接影響購買結(jié)果。所以為了節(jié)約成本和維持穩(wěn)定,建立規(guī)范的程序和制度是必要的。圖6表明了政府購買的正常程序,以及政府與社會企業(yè)圍繞購買協(xié)議產(chǎn)生的互動關(guān)系。為了滿足公眾的公共訴求,政府通過一定的選擇程序,向社會企業(yè)購買公共服務(wù),并簽訂協(xié)議。社會企業(yè)履行協(xié)議,政府對這個過程進行監(jiān)管,并通過績效評估的手段來判斷與該組織的合作效果,并據(jù)此選擇以后的合作對象,以提高效率、減少成本和增進服務(wù)質(zhì)量的目的。

圖6 公共服務(wù)購買流程圖

建立一套購買體系、完善的評估監(jiān)督機制,是政府與社會企業(yè)持久合作的有力保障。這樣雙方都有穩(wěn)定的預(yù)期，都能在可預(yù)知的制度環(huán)境和秩序中決定自身行為。否則，對任何一方評估的缺失都破壞了持續(xù)的購買關(guān)系，也是對公眾的不負責(zé)任。

(二)社會企業(yè)應(yīng)逐步建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的運行模式

合作中保持組織的獨立性，加強社會企業(yè)自身的業(yè)務(wù)承接能力。參與服務(wù)購買的社會企業(yè)應(yīng)當(dāng)在與政府的合作中保持自己的獨立性,否則不僅不利于本組織的長遠發(fā)展,也會對公共服務(wù)有效提供帶來危害。保持獨立性,最重要的是要堅持本組織的宗旨目標(biāo)和專業(yè)化要求,而在現(xiàn)階段,主要表現(xiàn)為社會企業(yè)的負責(zé)人能夠堅守組織的專業(yè)化發(fā)展,有堅定的組織自主意識(圖7)。

圖7 民間組織獨立性發(fā)展趨勢圖

另外，要加強社會企業(yè)自身的業(yè)務(wù)承接能力。如果社會企業(yè)不提高自身能力，成為一支新生的強勁力量，就無法取得政府與社會的信任，更不可能與政府有長期持久的合作。社會企業(yè)要通過完善內(nèi)部機制、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升承接項目業(yè)務(wù)水平、吸引更多優(yōu)秀人才，具備充分的資源等方面的條件，才能更好地完成承擔(dān)的項目，從而贏得政府的信任、社會的好評。

(三)民眾應(yīng)逐步形成參與監(jiān)督政府及社會企業(yè)的習(xí)慣

提高公眾參與的積極性,建立社會反饋機制。公共服務(wù)涉及的是公共利益,與每個公民都有密切聯(lián)系。因此公民，包括社會各個組織，都應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自己的權(quán)利意識，積極地反饋公共服務(wù)的供給情況，并提出自己的需求，為政府和提供服務(wù)的社會企業(yè)做下一步行動的基礎(chǔ)。社會監(jiān)督是對公共服務(wù)購買的有力監(jiān)督，除了政府監(jiān)管、法律約束以及合同規(guī)定外，公共服務(wù)購買還應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督。作為公共服務(wù)的接受者,社會大眾最有發(fā)言權(quán),也理所當(dāng)然有監(jiān)督權(quán)。

[1]2013年7月31日李克強總理召開國務(wù)院常務(wù)會議.[EB/OL].http://www.gov.cn/

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責(zé)任編輯：陳 剛

MeansoftheGovernment’sPurchaseofPublicServicesfromSocietyandBusinesses

ZHAO Lijiang, LONG Kaibang

In the process of ongoing reform of administrative system, the government’s purchase of public services has become a hot topic in the academic circles and in practice. By means of reviewing the research of experts and scholars on society and businesses, this paper illustrates the causes of the government’s purchase of public services from society and businesses, analyzes three models concerned, and explores the Jiangxia District experience in the hope of developing beautiful villages.

society and businesses; the government's purchase; public service; purchase model

C93

A

1003-6644(2016)01-0031-11

* 國家社會科學(xué)基金項目“城鄉(xiāng)一體化進程中公民參與社區(qū)治理樣態(tài)及規(guī)則研究”[項目編號：13BZZ037]。